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Rapport Baquiast - Propositions sur les apports d'Internet à la modernisation du fonctionnement de l'Etat.
Complément au rapport du 15 Juin 1998. Contribution au rapport du sénateur D'ATTILIO sur les perspectives de l'utilisation d'Internet dans les collectivités locales et les services territoriaux de l'Etat.

Plan:
Cette mise à jour comportera plusieurs chapitres présentés sans transitions:
1. Collectivités locales et Internet: un retard certain  par rapport aux pays voisins.
2. Faut-il ou non favoriser la coopération sur Internet entre services de l'Etat et collectivités locales?
3. Les difficultés que rencontreront les services informatiques et gestionnaires des collectivités publiques lors des échéances 1999/2002.
4. Comment connecter à Internet, au moindre coût,   l'ensemble des agents public de l'Etat et des collectivités locales? Séparer les métiers.
5. Le haut débit sur la boucle locale
6. Généraliser l'utilisation des systèmes d'information géographiques dans les collectivités locales
7. Conseils à donner à un élu local souhaitant faire bénéficier sa circonscription de toutes les potentialités de développement offertes par Internet.
Annexe: formation des élus et personnels locaux

01/10/98

Introduction:

L'équipe en charge de la préparation du rapport du sénateur D'ATTILIO m'ayant consulté le 22 octobre 1998, j'ai rédigé à sa demande la présente note, qui   vaudra également comme complément et mise à jour du rapport remis le 15 juin au ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Trois arguments justifient cette destination commune :

- le rapport du sénateur couvre l'ensemble des administrations et service publics territoriaux, soit communes, départements, régions, établissements publics locaux,   d'une part, et  services déconcentrés de l'Etat d'autre part. Ceci est utile,  vu les liaisons étroites, de droit ou de fait, que ces différents organismes entretiennent, au service de l'intérêt général et du public, dans le même temps qu'Internet leur offre des espaces communs de coopération.

- mon précédent rapport ne m'avais pas permis d'approfondir suffisamment certaines questions d'organisation liées précisément au fonctionnement territorial des administrations, questions que l'on retrouve en des termes très voisins dans les collectivités locales.

- l'évolution des techniques et des usages est si rapide qu'une remise en perspective tous les sis mois s'impose pour tout travail à ambition généraliste, ce qui est le cas, non seulement pour mon propre rapport, mais pour différents travaux de ce type entreprise à partir de 1996-97. J'ajouterai que les auteurs du rapport du sénateur D'ATTILIO ont eu l'amabilité de me dire qu'ils s'appuient beaucoup sur mon propre rapport, ce qui justifie que je le tienne aussi à jour que possible.

1. Collectivités locales et Internet: un retard certain  par rapport aux pays voisins.

Nous ne sommes pas partisans de l'autosatisfaction, surtout lorsque celle-ci ne se justifie pas. Constater un éventuel retard français, ou un maintien du différentiel de développement par rapport aux pays voisins, ne doit pas être considéré comme déprimant pour l'esprit d'initiative national, mais pour stimulant. Si retard il y a, il faut mettre les bouchées double pour le rattraper.

Or, depuis l'appel historique du Premier ministre à Hourtin en août 21997, et le lancement du Pagsi, beaucoup de projets, beaucoup même de changements dans les cultures et dans les esprits, ont permis de dire que la France prenait à son tour le train de la société de l'information. Le problème est que ce train ne cesse d'accélérer, et qu'il ne faudrait pas se satisfaire des premiers pas faits. Les 3 années qui viennent, (et sans doute plus encore les autres, mais n'anticipons pas) devront voir s'accomplir des efforts accrus. Il faudra passer du plan de l'amateurisme à celui du professionnel, dans tous les secteurs, publics et privés.

Les données précises relatives aux raccordements et sites Internet manquent, de même qu'une information suffisante sur les  types d'usage. Il n'existe apparemment même pas d'annuaire. Ceci en soi est révélateur. Pourquoi n'éprouve-t-on pas le besoin de telles informations? Qui devrait s'occuper de les rassembler et de les diffuser? Ceci étant, parcourir rapidement une liste des collectivités locales disposant d'un site Internet (voir par exemple Admifrance ou Adminet) montre le faible nombre de celles-ci, et la relative pauvreté de ces sites. Ils se bornent généralement à présenter   l'équipe municipale et quelques renseignements administratifs généraux. Les sites n'organisent pas de liens avec les applications informatiques de la collectivité, généralement plus développées, parce que plus anciennes. Nous verrons ci-dessous qu'Internet devrait être l'occasion de développer de nombreux services en réseau, correspondant la plupart des cas à des besoins administratifs ou sociaux non satisfaits, et que les nouvelles technologies permettraient de satisfaire à peu de frais.

Nous verrons ci-dessous qu'il est désormais possible de doter les services  et les agents d'adresses électroniques pour communiquer entre eux et avec les usagers, de proposer des téléprocédures et des simplifications, de travailler en commun avec d'autres administrations, de promouvoir de projets porteurs dans les domaines de l'éducation et de la formation professionnelle, de la culture, de la santé,de la lutte contre le chômage, du développement économique. Les quelques villes ayant, comme celle de Parthenay, fait l'effort d'un investissement global pour mettre en réseau l'ensemble des citoyens, et réfléchir sur l'ensemble des usages, ne se comptent guère en France que sur les doigts d'une main. De leur côté, les départements, les régions, les regroupements de collectivités ayant pour objet de rendre des service publics divers, ignorent encore généralement le rôle structurant et promoteur des réseaux et services de la société de l'information, et l'appui qu'ils pourraient leur donner, au service de la croissance et de l'emploi.

L'exemple des pays européens montre qu'il n'en est pas de même chez nos voisins. Le développement local par Internet y est devenu un facteur important de croissance globale. Les collectivités y consacrent d'importantes ressources budgétaires, humaines, politiques. Les projets et réalisations en place y sont très variés, couvrant un peu toutes les possibilités d'usage permises par l'état actuel des techniques. Beaucoup de réflexion théorique y est consacrée, avec l'appui notamment des universités. La Commission européenne appuie fortement le mouvement, et y consacre d'importants crédits, tant dans les programmes de Recherche que par les fonds structurels. Certains usages sont à la pointe de la technologie mondiale. Ne citons qu'un exemple, celui du Système d'Informations Géographiques de la Ville de Rotterdam. La France ne joue encore dans tout ceci qu'un rôle de figuration.

Or  notre pays doit aborder avec dynamisme le renforcement de compétition qui découlera, dans les trois ans, de la généralisation de l'euro, du commerce électronique, de l'ouverture à l'extérieur au sein d'un espace économique européen de plus en plus concurrentiel. La France doit pouvoir utiliser tous les outils de développement offerts par l'extension au monde entier, y compris aux PVD, des outils de la société de l'information. Pour cela, toutes les collectivités publiques sans exception, devraient dans les trois ans non seulement se connecter systématiquement à Internet, mais héberger un ou plusieurs projets de développement à base de technologies de l'information et d'Internet. Il y aura  évidemment un énorme problème de culture  à résoudre, chez les élus mais aussi chez les cadres administratifs, politiques, syndicaux, qui n'ont pas encore perçu ces exigences. Mais ce problème de culture se pose également en ce qui concerne les citoyens.  Ceux-ci, s'ils étaient suffisamment avertis des réalités du monde, et de ce que font le autres pays, ne devraient plus accepter l'inaction de leurs élus et de leurs édiles. Les sommes à dépenser seraient infiniment moindres que celles dépensées pour réaliser des villes fleuries ou des ronds-points giratoires, mais  seraient infiniment plus créatrices de dynamisme et à terme, d'emploi local.

Evoquer ces exigences sur fond de retard, conduit à s'interroger sur les diverses causes d'une telle situation, et sur les différentes façons de les faire disparaître. Les chapitres suivants évoquent certaines de celles-ci, sans prétendre se substituer au rapport du sénateur D'ATTILIO.

2. Faut-il ou non favoriser la coopération sur Internet entre services de l'Etat et collectivités locales?

Depuis les lois de décentralisation, l'Etat comme les diverses collectivités locales sont obligées de distinguer soigneusement leurs compétences respectives, définies par des textes successifs. Ceci s'impose pour des raisons juridiques, mais aussi politiques : ne pas interférer dans les responsabilités d'organismes soucieux chacun en ce qui le concerne d'affirmer son indépendance. S'y ajoutent des raisons budgétaires, découlant de la rareté des ressources dont disposent les diverses catégories d'administration. Cette rareté ne fera que s'accroître à l'avenir, avec l'augmentation relatif des charges salariales, notamment des retraites, et surtout la diminution inéluctable des prélèvements obligatoires affectés au fonctionnement des organismes publics. Les pays qui, comme la France, semble souffrir d'une certaine surabondance des différents niveaux d'administration, devront nécessairement apprendre à économiser. Or chacun voudrait que de telles économies se fassent plutôt à la charge des voisins qu'à la sienne propre.

Dans l'immédiat, ceci se traduit par le fait que les collectivités locales ne veulent pas se voir confier par l'Etat des charges qui ne seraient pas financées par lui. En contre-partie l'Etat ne veut pas inciter les collectivités à prendre en charge des programmes (par exemple en matière d'infrastructure de télécommunications) qu'elles ne pourraient mener à bien et qui les obligeraient à se tourner vers lui.

Certaines dérives dans la gestion d'opérations de nature "économique" imposent par ailleurs de veiller attentivement à ne pas confondre les activités industrielles et commerciales relevant de l'initiative privée, et les interventions à finalité économique des collectivités, où des facteurs de politique locale "politicienne" peuvent conduire à des trafics d'influence ou autres abus.

Sans remettre en cause les textes et plus généralement les principes de bonne gestion qui obligent à distinguer compétences étatiques (nationales ou déconcentrées) et compétences décentralisées, force est de constater que la convergence des réseaux , des services publics utilisant ces derniers et, plus généralement, des cultures découlant d'un développement rapide de la société de l'information  oblige ou obligera les diverses administrations publiques, de la sphère étatique et de la sphère décentralisée", à travailler ensemble. Les opérations conjointes  en "consortium" ou GIE avec des entreprises privées, s'imposeront également de plus en plus souvent. Si les outils juridiques ou managériaux n'en existent pas encore en France, il faudra bien les inventer très vite. Sinon ceux des élus et responsables administratifs qui n'accepteront pas de justifier leur inaction par l'état actuel du droit, seront obligés à prendre des risques indus. Il faut voir aussi que, dans l'Union européenne, les projets menés en commun par des collectivités locales, des services représentant les Etats et des entreprises, sont légions. Des financements s'y attachent   et il serait dommage que la France ne puisse y prétendre.

Une circonstance favorable apparaît aujourd'hui, pour le rapprochement des projets et des investissements. C'est la préparation des 4e contrats de Plan Etat-régions, pour 2000-2006, portant sur environ 80 milliards de FF. Ce devrait être l'occasion, non seulement de réaliser des planifications d'investissement et d'équipement dans le domaine des technologies de l'information (en prenant garde au fait que les prévisions raisonnables, aujourd'hui, ne peuvent y dépasser 3 ans) mais aussi celle de réaliser, projet par projet, des synergies entre partenaire publics et privés. A ce jour, l'on constate le plus grand mal à faire prendre en considération, comme le souhaite apparemment le gouvernement, les investissements dans le domaine des NTIC et de leurs usages, face aux promoteurs d'intérêts plus traditionnels (bâtiment, équipement, transports) organisés depuis longtemps en groupe de pression. Cette méconnaissance des besoins et surtout des solutions communes à base de réseaux et services en réseau, devrait être une raison pour que les trop rares promoteurs de ces solutions s'unissent, au sein des représentations de l'Etat et des régions, pour défendre des dossiers innovants - ceci d'autant plus qu'il y a de l'argent disponible, le taux de réalisation des actuels contrats de plan n'étant semble-t-il que d'environ 80% dans le secteur traditionnel des routes.

Or, actuellement (voir par exemple Le Monde, 27/10/98, P. 13), certains élus auraient le sentiment d'être tenus à l'écart, par les représentants de l'Etat, des mécanismes d'élaboration des contrats. Les Conseils de Région risquent donc d'élaborer leur propre stratégie, où l'on peut craindre d'ailleurs que les choix relatifs aux technologies de l'information n'aient pas la meilleure part, ou ne soient pas suffisamment approfondis, ou n'aient pas l'échelle géographique suffisante.

Pour notre part, tout au moins dans le domaine des NTIC,  nous conseillerions plutôt de prendre prioritairement en considération la nature des besoins des usagers et des citoyens, plutôt que les frontières entre compétences juridiques ou budgétaires des collectivités. Si des rapprochements s'imposent, il faudra bien y donner suite. Rien ne devrait être considéré comme irrévocable dans la société d'aujourd'hui, au rythme auquel elle évolue.

3. Les difficultés que rencontreront les services informatiques et gestionnaires des collectivités publiques lors des échéances 1999/2002.

Position du problème

Il est nécessaire d'inciter les collectivités publiques, mairies, département, régions, à utiliser plus systématiquement les ressources de l'Internet, mais il ne faut pas oublier que ces mêmes collectivités, comme d'ailleurs les services centraux et déconcentrés de l'Etat, affronteront dans le même temps des priorités incontournables, qui pèseront en priorité sur leurs services informatiques. Or les modalités de gestion de l'informatique et, plus généralement, de la logistique, en France, restent, quand il s'agit des administrations, très archaïques au regard des exigences de réactivité et d'efficacité s'imposant aux organisations modernes. Les entreprises, dans notre pays, acquièrent progressivement de nouvelles méthodes de gestion, que le secteur public, moins bousculé par la concurrence, commence seulement à envisager. Une politique publique visant à accélérer le passage des administrations de toutes natures à la société de l'information doit sans attendre mettre en place des méthodes de gestion en urgence permettant aux responsables de l'informatique et du management publics de faire face à leurs contraintes.  

3.1. Cinq échéances superposées d’ici 2002

 Cinq échéances également incontournables se superposeront en effet dans les trois prochaines années. Elles seront d’autant plus difficiles à surmonter qu’elles impliquent des changements parfois substantiels dans les procédures traditionnellement suivies, et des investissements importants au niveau tant des administrations centrales que des services déconcentrés.

 La plus urgente à traiter, parce qu’elle constitue véritablement un risque majeur, concerne le passage à l’an 2000. Tous les services publics, y compris les administrations de l’Etat, toutes les applications, tous les matériels sont touchés. La mission An 2OOO confiée à Gérard Théry fait apparaître chaque jour davantage l’ampleur de la tâche consistant à identifier les bogues possibles, et y porter remède en temps utile afin d’éviter tout risque de défaillances qui, même si elles ne devaient pas entraîner de pertes humaines, ne manqueraient pas d’être très largement exploitées par les médias et l’opinion, à la recherche de responsables.

Nous n'y insisterons pas, mais il est évident que, dans tous les secteurs comportant de nombreux automatismes, le travail à réaliser, dans des délais maintenant très courts, est considérable. En cas d'impossibilité, le principe de précaution imposera de suspendre peut-être provisoirement certaines exploitations informatisées, en mettant en œuvre des solutions de secours comportant moins de risques, avec en contrepartie l'acceptation d'une perte momentanée de rendement.

 Les quatre autres échéances, pour moins immédiates et moins spectaculaires qu’elles soient, n’en sont pas moins aussi importantes, notamment au regard du rôle de l’Etat dans l’économie, et de l’exemplarité qu’il doit offrir. Elles concernent respectivement :

- le passage à l’euro, dont la première phase se terminera au 1.1.1999 et pour laquelle tous les travaux nécessaires suivent leurs cours. Mais elle ne représente qu'un faible pourcentage des travaux à réaliser pour préparer le basculement généralisé de janvier 2002, qui implique en particulier l’adaptation de l’ensemble des programmes informatiques de toutes les administrations publiques et de leurs satellites. La préparation de cette nouvelle phase, déjà lancée, va devoir se poursuivre et considérablement se développer sous l’égide de la mission Euro dirigée par Philippe Marchat. Les trois années qui viennent jusqu'aux derniers mois de la phase terminale, multiplieront les difficultés, puisque les services seront obligés de gérer simultanément des procédures en francs et en euro, avec des rythmes et des délais qui ne dépendront pas d'eux. Tout dépend en effet de la vitesse de la porosité, c'est-à-dire de l'engouement pour l'euro des agents économiques - souvent étrangers - et des particuliers. Nous pensons personnellement qu'il faut s'attendre, dès le début de la période triennale, à un fort développement des paiements en euros.

- En dehors des applications comptables, qui dépendent en grande partie de modules informatiques fournis par la direction de la Comptabilité Publique, les collectivités locales auront à faire face aux innombrables problèmes de gestion impliquant des unités monétaires, ou même des moyens de paiement, par exemple en matière de billetterie ou tickets. L'utilisation de solutions simples impliquant le paiement électronique, par exemple le Porte-monnaie électronique en deux devises, dont l'usage se répandra très vite à partir du Nord de l'Europe, sera indispensable. Mais ces solutions ne s'improvisent pas. Elles se préparent au contraire dès maintenant.

- le programme Accord. Inscrit au programme d’action gouvernemental pour la société de l’information, il apportera une modernisation essentielle, non seulement à la gestion budgétaire et comptable de l’Etat (en concordance avec ce que pratiquent les autres ministères européens des finances), mais aux relations avec les agents économiques, notamment les entreprises. Il aborde actuellement une phase décisive de réalisation. L’ensemble des ministères devrait être rattaché au système avant 2001, c’est-à-dire lors de la phase finale du basculement vers l’euro. Le programme Accord ne concerne pas directement les collectivités locales, mais il jouera un rôle important de référence en matière de bonne gestion budgétaire et comptable, pour l'ensemble des collectivités publiques.

Au plan technique, le programme Accord présentera un intérêt considérable : marquer l'introduction généralisée des architectures logicielles ouvertes, de la logique en programmation objet et de l'utilisation systématique d'approches progicielles. Ces techniques sont déjà utilisées largement par diverses administrations financières des pays européens et de la Commission. Mais elles sont encore peu pratiquées en France à cette échelle. Tous les ministères seront concernés, et par conséquent, l'effet d'entraînement en résultant intéressera aussi les collectivités publiques décentralisées.

- l’adaptation des administrations aux exigences du commerce électronique. Celui-ci obligera à revoir de nombreuses applications administratives, notamment en ce qui concerne la dématérialisation de la commande publique et de la gestion de la dépense. La Mission Commerce Electronique, confiée à Francis Lorentz par le ministre le 16 juin 1998, fait la synthèse des charges incombant aux ministères dans ce domaine, ainsi que le recensement des difficultés et réalisations. Pour l'Etat, un domaine important de ce programme concerne l'adoption généralisée des téléprocédures sécurisées sur Internet en matière d'appel d'offres et passation des marchés, ainsi qu'en matière de gestion dématérialisée de l'ensemble du processus approvisionnement - paiement. Cette gestion, impliquant les entreprises, les ordonnateurs, les comptables et le juge des comptes, sera un élément essentiel de modernisation de la logistique des administrations, ainsi, inutile de le dire, d'augmentation de la transparence en matière d'achat.

Tout autant que les administrations de l'Etat, les services achats des collectivités publiques devront adopter rapidement des méthodes identiques. Mais ces méthodes se heurteront aux particularismes locaux qui risquent d'en faire différer ou d'en pervertir la mise en œuvre.  

Il y a recouvrement partiel entre problèmes de l'euro et problèmes du commerce électronique, puisque les transactions dématérialisées, sur la base de catalogues, bons de commande, factures, devront être bi-devises, voire multi-devises, dès 1999.

- le passage des administrations à la société de l’information, décidé en janvier 1998, dans le cadre du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information. Une mission d’investigation sur ce sujet, suivie d’un rapport, a été confiée à Jean Paul Baquiast par le ministre de la Fonction Publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation, le 18 février 1998. Les services publics auront à jouer un rôle pilote pour aider la collectivité nationale à rattraper son retard initial et rejoindre les meilleurs au plan mondial.

Une démarche à trois ans est en cours de finalisation, sous la responsabilité du Premier ministre et de M. Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation.. Celui-ci a précisé à Hourtin le 24 août 1998 les sept domaines dégagés : développer la présence des administrations en termes de contenus, équiper les services et les agents, assurer un cadre technique cohérent, actualiser le cadre juridique, sensibiliser et former les personnels de tous niveaux, réorganiser le travail administratif, rénover les conditions de la coordination interministérielle.

Les mêmes objectifs, et les mêmes contraintes, s'imposeront inévitablement, avec des rythmes voisins, aux collectivités locales. Certaines mêmes se devront d'être en avance par rapport à l'Etat, dans la mesure où elles seront responsables, directement ou indirectement, de services publics de proximité impliquant les citoyens : éducation, santé, protection sociale rapprochée, soutien aux initiatives culturelles - ainsi qu'en matière de services publics industriels et commerciaux, notamment le transport. 

Pour ce faire, les administrations auront à faire face à des contraintes sans précédents d’équipement, de raccordement et de formation des services, notamment dans les immeubles administratifs dispersés dans le tissu urbain ou rural, qui ne pourront pas faire l'objet de raccordements collectifs (nous évoquerons cette question dans la note consacrée à la connexion systématique des bureaux de terrain). Mais, tâche beaucoup plus délicates, elles devront, en outre et surtout, adopter une culture radicalement nouvelle de la relation avec les autres administrations, les entreprises et les citoyens, comme en ce qui concerne le travail interne, qui se heurtera à beaucoup d’habitudes.

3.2. Pour faire face à ces échéances, des solutions d’urgence s’imposent.

 La multiplicité des problèmes posés, d’une ampleur variable selon les administrations, ne saurait être surmontée sans des mesures spécifiques urgentes. Au nombre de ces problèmes figurent en particulier les besoins en personnels informaticiens et de gestion rompus aux méthodes modernes introduites par les nouvelles technologies et la généralisation de l’Internet, un effort d’équipement important, visant par exemple à doter en trois ans chaque agent d’un poste de travail raccordé à des réseaux et accompagné d’une formation continue, la nécessité de renforcer les maîtrises d’ouvrages, qui ne possèdent que rarement les méthodes permettant de gérer de façon efficace des organisations en environnement complexe et par trop diversifié, la définition des multiples projets à piloter, indissociable des notions de simplification, de délégation et de coopération...

 Le Premier ministre, par Décret 98-751 du 27 août 1998, vient de créer une mission interministérielle de soutien technique pour le développement des TIC dans l’administration. Loin de l’exclure, cette décision paraît justifier la recherche concrète de solutions par le Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie. Du fait de l’étendue de ses compétences en matière budgétaire et réglementaire, celui-ci est en effet très directement concerné par les réformes qui s’imposent et qui sont à mettre en œuvre très rapidement.

Si les collectivités locales ne sont touchées qu'indirectement par les réglementations s'appliquant à l'Etat (sauf en ce qui concerne les nombreuses compétences mixtes, comme en matière de dépense), elles disposent de procédures voisines (code des marchés, statuts de la fonction publique territoriale) qui feront que les modalités de gestion d'urgence décidées au niveau central les intéresseront aussi directement.

Concrètement, il serait souhaitable de rechercher au sein de groupes de travail associant des représentants de directions informatiques et de gestion de différentes natures d'organismes, ainsi que des services de tutelle, toutes les solutions envisageables. En raison de l’urgence, certaines de celles-ci devraient pouvoir le cas échéant être prises en dérogation momentanée aux textes et pratiques en vigueur, afin de "dédouaner" les ordonnateurs, qui sont en première ligne des responsabilités. Bien entendu, il faudra bien baliser les domaines, afin d'éviter des dérives toujours possibles.. Quatre objectifs prioritaires sembleraient dans cette optique pouvoir être retenus :

 - améliorer les méthodes d’évaluation et d’allocation des ressources budgétaires. En attendant une réforme plus générale des procédures budgétaires, il serait très souhaitable que le mécanisme des allocations dans le domaine de l'informatique et des télécommunications puisse prendre en compte l’ensemble du processus d’investissement en matière de NTIC, par exemple en élargissant à d’autres dépenses de fonctionnement et à plusieurs exercices le champ de la prévision, tant en évaluation précise des besoins qu’en allocation de crédits et en récupération de gains de productivité.. Il est à cet égard suggéré qu’une composante importante de l’évaluation puisse comporter des éléments rarement retenus, mais important pour juger de la rentabilité d’un projet, tel que le coût de l’inertie d’une gestion par trop lourde ou d’une excessive sophistication. Il conviendrait par ailleurs qu’à très court terme, sur quelques cas précis, puissent être évalués les besoins les plus importants, et la façon d’y faire face.

 Cette question est d'ailleurs posée - mal posée faute d'avoir pris en compte l'ensemble des besoins et opportunités - dans la préparation des contrats de Plan Etat-régions, qui joueront un rôle déterminant pour faciliter le financement de la mise en place d'infrastructures, équipements et services à valeur ajoutée dans le domaine de la société de l'information.

- adapter les méthodes de la commande publique dans le domaine de l’informatique à une évolution technologique que sa rapidité rend difficile à suivre. Il serait souhaitable, et urgent, de réfléchir aux solutions permettant, sans remettre en cause les principes même qui sont à la base de la passation des marchés publics, d’assouplir les procédures, de réduire très sensiblement les délais et de généraliser une véritable politique industrielle de l’achat, en privilégiant notamment, sans fausser la concurrence, des achats groupés, des techniques de financement susceptibles d’être davantage différenciées, et le recours à des modes opératoires pouvant faire appel à de nouvelles technologies, afin de continuer à améliorer la qualité des produits et des services.

Aujourd'hui les délais imposés par les Commissions d'achat, pour des raisons légitimes (protéger l'ordonnateur et les fonds publics), mais inadaptées à l'évolution rapide des technologies et des pratiques, sont devenues insupportables et imposent aux gestionnaires soucieux de résultats, qu'on veuille le dire ou non, des détournements de procédures sans doute excusables, mais qu'il ne faudrait pas laisser se pérenniser.

- assouplir la gestion des personnels en charge de l’informatique et de la logistique, afin de donner aux maîtres d’ouvrage, comme aux personnels, de meilleures facilités pour adapter les recrutements, les carrières, les mouvements, la formation aux exigences des nouveaux objectifs technologiques et organisationnels. A cette fin pourraient être envisagées par exemple une mobilité des personnels informaticiens vers des emplois dans des services utilisateurs de l’Internet, des affectations à temps partagé ou faisant appel au télétravail, l’encouragement à l’acquisition de compétences pointues, l’accomplissement de travaux exceptionnels ou encore la recherche en parallèle de technique faisant appel au bénévolat, au partage des compétences, au dialogue, inspirées de la déontologie de l’Internet. Autant d’évolutions qui impliquent l’adhésion et la collaboration de l’ensemble des personnels et des organisations syndicales, aucun agent public, étatique ou local, ne pouvant désormais se dire étranger aux effets du passage généralisé à la société de l’information.

 - simplifier et rendre plus efficace le mécanisme des schémas directeurs faisant apparaître les exigences et les solutions relatifs aux enjeux énumérés ici, en les remplaçant par la présentation et le suivi de bouquets de projets conformes aux normes professionnelles de qualité, par ailleurs rendus compatibles par la généralisation des standards de l’internet et de l’informatique moderne. Les technologies à base d'architectures ouvertes et de programmation objet, avec standards ouverts et interfaces publiées, sont à prévoir d'emblée, afin de liquider rapidement les survivances des anciennes architectures propriétaires

4. Comment connecter à Internet, au moindre coût,   l'ensemble des agents public de l'Etat et des collectivités locales? Séparer les métiers.

L'on admet généralement aujourd'hui que, dans les trois prochaines années, il faudra connecter à Internet (messageries, intranets, webs, forums, etc.) l'ensemble des cellules administratives et même des agents publics, de tous grades et tous métiers, dépendant de l'Etat et des collectivités locales. Sans cet investissement, il serait inutile d'espérer que les administrations puissent participer utilement au passage de la nation à la société de l'information, en se modernisant assez vite pour répondre à l'évolution des besoins de la collectivité.

Un tel objectif  pose des problèmes d'organisation qui supposent l'adoption, par les ministères et collectivités locales d'une part, mais aussi par les divers fournisseurs de l'administration, de pratiques résolument nouvelles, adaptées aux évolutions de la demande d'une part, et de la technique d'autre part.

Il ne suffira évidemment pas de se connecter. Il faudra que les utilisateurs ainsi mis en réseau apprennent à travailler dans un environnement différent, imposant la capacité de naviguer sans perdre de temps dans un océan d'informations, comme celle de faire face en prenant les initiatives nécessaires à une multitude de correspondants potentiels. Ces capacités deviendront vitales pour que les administrations conservent une réactivité et une efficacité suffisante. Il faudra faire appel à d'autres solutions, valorisant  l'intelligence des réseaux,   l'information sur l'information,  la gestion de la relation avec le client ou le correspondant. Nous n'en parlerons pas ici.

Connecter

L'objectif consiste, nous l'avons dit, à équiper et connecter en 3 ans tous les immeubles, puis, à l'intérieur de ceux-ci, tous les agents publics. Dans 3 ans en effet, il n'apparaîtra pas possible d'expliquer à un quelconque fonctionnaire,   quel que soit sa modestie ou l'isolement géographique de son bureau, qu'il n'a pas besoin d'Internet. Si d'ailleurs ceci leur était dit, les agents en question, sauf les quelques minorités irréductibles qui dans toute organisation refusent d'évoluer, se connecteraient quand même, avec des solutions bricolées, hasardeuses et inutilement coûteuses.

Se connecter ne signifie pas se doter d'un e-mail banal, fourni par un fournisseur d'accès local. Cet e-mail s'impose, mais il doit n'être qu'un élément d'une connexion plus complexe, offrant l'accès plus ou moins sécurisé, à des réseaux locaux d'établissement, à des intranets ou extranets. La plupart, sinon toutes les unités administratives, jugeront par ailleurs nécessaire de se doter de sites webs intranet ou internet, d'où l'acquisition de ressources de type "home page". A terme, les services attendus ne se limiteront pas à la communication, au travail simple en réseau, à la consultation ou à la création de pages web. Les services auront besoin, y compris les plus petits et les plus isolés (surtout eux) de ressources de type multimédia, de visioconférence, etc.

Or, ces services, sur le territoire français où la densité administrative est importante, sans être partout suffisante,  se comptent par centaines de milliers (notons qu'il n'en existe d'ailleurs pas d'inventaire précis, global et à jour). Nous incluons évidemment dans ce lot non seulement les services de l'Etat, mais les établissements d'enseignements et de santé, les communes et leurs dépendances, etc.  Dans chacun des immeubles correspondants aux implantations territoriales de ces services se trouvent des agents publics, dont l'effectif varie de quelques personnes (parfois mobiles, comme dans la douane et la gendarmerie) à plusieurs centaines.

Ce sont tous ces immeubles, et tous ces gens, qu'il faudra mettre à l'heure de l'Internet, en les équipant, les connectant et, pour ce qui concerne les hommes, en leur apprenant (ou mieux, en les incitant à découvrir et mettre en œuvre eux-mêmes) de nouvelles méthodes de travail.

Aujourd'hui, faute d'avoir réfléchi à ce problème de façon moderne et systématique, la pratique consiste soit à dessaisir de ces questions les services territoriaux (l'administration centrale s'en occupe - ou va s'en occuper) soit à laisser les services de terrain ou unités administratives se débrouiller. Dans le premier cas, les solutions envisagées par l'administration centrale, au sein de schémas directeurs ou d'équipement nécessairement lourds, risquent d'être dépassés techniquement ou n'ont pas encore pénétré les services territoriaux. Dans le second cas, les initiatives locales mêlent un peu tous les métiers, et se traduisent souvent par des dépenses inutiles ou des déconvenues plus ou moins graves.

Les initiatives locales

Dans le second cas, le plus fréquent actuellement,  où n'existent pas de perspectives à court terme d'équipement par un service ministériel central, les bureaux territoriaux des administrations de l'Etat qui veulent prendre des initiatives doivent se comporter comme les collectivités locales, communes ou hôpitaux, et plus généralement comme les entreprises du secteur privé, c'est-à-dire se débrouiller seuls. S'équiper suppose dégager le crédit nécessaire sur une hypothétique enveloppe de fonctionnement, puis s'adresser au marché, avec l'aide éventuelle d'une personne du service plus ou moins compétente. Il faut résoudre toutes les difficultés à la fois: choisir le type d'équipement, de connexion, de serveur, de logiciels, de protection contre les risques(fire-wall) etc. L'approche des fournisseurs en sera nécessairement dispersée, interdisant toute politique d'achat sérieuse. Les problèmes administratifs plus généraux: adressage, insertion dans un annuaire, signature électronique, ne pouvant être traités à l'échelle nécessaire, ne seront pas résolus ou le seront de façon non homogène d'un service à l'autre, compromettant l'interopérabilité des solutions. Plus grave, nul ne réfléchira suffisamment à l'utilisation de ces nouveaux outils.   Il ne sera donc pas possible d'infléchir la fourniture au profit de véritables besoins.

Ce sera en effet généralement soit un patron mal informé (un directeur, un  maire peu au fait des bonnes pratiques professionnelles) soit le service informatique peu soucieux de se compliquer la tâche,  qui définiront le cahier des charges, à partir, quand elles existent, de prescriptions techniques dépassées technologiquement. La description paraîtra pessimiste, mais l'expérience du terrain montrera facilement qu'elle correspond en général à ce qui se passe actuellement en France.

Le résultat obtenu sera évidemment inutilement coûteux (sauf pour le fournisseur qui peut revendre plusieurs fois des solutions identiques), inefficace (pas à l'échelle conceptuelle ou technique), vite obsolète. Plus grave, il en résultera une insatisfaction généralisée, se traduisant soit par le désintérêt et le scepticisme, soit par des conflits larvés entre utilisateurs finaux, informaticiens et hiérarchies.

Pour éviter cela, nous pensons qu'il faudrait apprendre à séparer les métiers, d'une part,  mutualiser ce qui peut l'être, d'autre part.

La description qui précède montre que ce n'est pas le métier d'un bureau de douane, d'une école, d'une mairie, de faire de l'informatique et des réseaux. Il faut reprendre à cet égard l'analogie du téléphone. On ne demande pas aujourd'hui à un futur abonné de faire une étude technique d'installation pour une simple prise téléphonique, ou l'acquisition d'un portable. Le fournisseur lui offre différentes solutions toutes faites, ainsi que différents types d'abonnement, faisant son affaire du reste. L'abonné se borne à préciser pour lui-même l'usage qu'il fera du type de   raccordement ou de contrat choisi.  Or l'Internet tel que nous l'envisageons ici devrait être offert par les industriels, et considéré par les abonnés, comme un service analogue au téléphone, aussi simple, transparent et normalisé que possible. Cela n'a rien d'irréalisable, si l'on sépare bien les métiers, et si l'on mutualise ou met en commun les travaux méthodologiques, chaque fois que nécessaire.

Les deux métiers incombant aux administrations

Deux métiers incombent à l'administration. L'un à l'utilisateur final, l'autre à un ou plusieurs services techniques. L'utilisateur final doit préciser ses besoins, en étant évidemment mis à même de le faire par un minimum d'information technique. Par exemple, un bureau de douane indiquera s'il a besoin de disposer d'images numériques pour lutter contre la contrefaçon (projet MUSIC) ou de visiophone pour organiser des réunions de chefs de brigade - toutes technologies aujourd'hui existantes, peu coûteuses, rappelons-le, pour peu que l'on dispose du débit nécessaire (nous reviendrons ci-dessous sur ce dernier point).

Un second métier incombe à l'administration, mais à un niveau fédérateur: celui du service technique d'un ministère, complété le cas échéant par une mission interministérielle telle la nouvelle MITIC, pour les services de l'Etat -   celui de bureaux techniques travaillant pour plusieurs utilisateurs, en ce qui concerne les collectivités locales, communes, départements, hôpitaux, etc.

Ce métier est simple dans son principe, mais suppose des méthodes très modernes, et un suivi de terrain très sophistiqué. Il faudra en effet faire une cartographie détaillée de toutes les implantations administratives sur le territoire (plusieurs centaines de milliers sans doute, rappelons-le) puis de tous les postes de travail à équiper. Il faudra ensuite réaliser un adressage et sous adressage complet et standard (question de la normalisation des annuaires, de l'adresse postale géoréférencée, etc. ), et enfin de définir des niveaux et standards de service réseaux à obtenir, selon les types d'exigences fonctionnelles à satisfaire. L'on définira ainsi par nature de poste ou d'utilisation, le type de signature ou de cryptage à retenir (aucune protection,  protection moyenne, protection renforcée, etc.). Les standards d'usages, notamment Internet, et leur mode d'implémentation,  seront précisés à cette occasion.

Tout ceci, outre les enquêtes de terrain et leur mise à jour permanente, suppose des travaux théoriques, dont la complexité ne diminuera pas vu l'accélération de l'évolution technologique. Ce sont donc des métiers à part entière, qu'il faudra confier non à des informaticiens seuls, mais aussi à des spécialistes de la logistique, dont bien peu existent encore dans les administrations. On ne voit pas en effet comment externaliser de telles tâches, beaucoup trop liées au fonctionnement quotidien des services pour l'être utilement - sauf à externaliser l'ensemble de la gestion administrative.

Enfin, chaque fois que cela paraîtra possible, il faudra assurer la dissémination de solutions jugées bonnes pour des applications données.Si ainsi un grand ministère tel celui de l'économie et des finances, aux besoins très variés, choisit un type de carte à puce pour identifier les signatures, l'on ne vois pas pourquoi les autres ne ratifieraient pas ce choix, quitte à participer aux travaux de spécification.

Le métier des fournisseurs.

Nous avons vu les deux métiers incombant aux administrations, définir l'utilisation finale, d'une part, et les modalités organisationnelles et logistiques de mise en œuvre, d'autre part. Un troisième métier incombe aujourd'hui aux industriels ou fournisseurs (toutes catégories confondues: constructeurs, sociétés de service, opérateurs, etc. Il s'agit pour eux, comme le font les opérateurs dans le domaine de la voix, de mettre au point des offres packagées et évolutives, adaptées évidemment d'abord aux besoins des clients, et d'autre part à leurs ressources. C'est à dire que les offres doivent être les plus économiques possible, non seulement pour le fournisseur mais pour le client. L'objectif qu'ils doivent tous se donner - et que leurs clients doivent exiger - est qu'il faut  vendre beaucoup et pas cher plutôt que peu et cher. L'augmentation du marché en résultant maintiendra sinon augmentera les chiffres d'affaire globaux.

Pour prendre la question des débits, à l'ordre du jour en France, il parait évident aujourd'hui qu'une véritable diffusion professionnelle et généralisée de l'Internet dans notre  pays  impose d'offrir (à des dizaines de millions   d'abonnés potentiels, administrations, entreprises ou particuliers) un forfait de connexion, durée illimitée, à environ 300FF/mois - et si possible avec des débits finaux de 1 à 3 Mbits (quelle que soit la technologie utilisée, câble, ADSL, ou autre). Les coûts d'infrastructures et de service imposés aux fournisseurs par la généralisation de telles offres, compte-tenu des technologies modernes, devraient semble-t-il (mais avouons que nous n'avons pas fait le calcul) ne pas dépasser ceux du réseau RTC actuel et de ses artères, imposé à la grande majorité des utilisateurs d'Internet. Ils seraient vite amortis par l'augmentation du nombre des abonnées et des services à valeur ajoutés que ceux-ci demanderont nécessairement.

Dans les services offerts par les fournisseurs (opérateurs compris) il faudra en effet inclure les services d'intermédiation dont l'on sait  qu'ils deviendront indispensables entre partenaires à l'échange, notamment en matière de télé-procédures, commerce électronique, etc. Ces services, dans l'esprit exposé ici, ne devraient  pas être assurés par les utilisateurs finaux, quelle que soit leur taille, mais par des professionnels du service à valeur ajoutée, évidemment eux-mêmes en concurrence, pour qu'ils en optimisent les coûts. Leur externalisation, cette fois-ci, qui n'a rien à voir avec le fonctionnement interne des administrations, devrait devenir systématique en France.

 5. Le haut débit sur la boucle locale

L'excellent article d'Annie Kahn : "La France regarde passer l'Internet grande vitesse" , et le dossier qui lui est associé, dans le Monde TRM du 12 au 18 octobre, posent d'importantes questions, qu'il conviendrait absolument de discuter.

Tout ceux qui font de l'Internet professionnel, que ce soit dans un organisme ou de chez eux, savent bien que la situation imposée actuellement aux utilisateurs n'utilisant que le raccordement par la ligne téléphonique, soit une connexion à 14.400/28.800 bauds environ facturée au prix de la communication locale, conduit à des débits dont la lenteur et le coût découragent les meilleures bonnes volontés. Cette situation, comparée au confort dont les utilisateurs disposent dans d'autres pays, sous forme de forfaits de connexion illimités en temps et très bon marché comparativement, fait l'objet d'incessantes revendications dans les forums. Les collectivités locales, ou les services et établissements dont l'équipement et le raccordement sont gérés par elles, comme les écoles,  sont les premières à regretter la situation française, et à demander qu'elle évolue dans un sens un peu plus favorable aux usagers.  La lenteur du raccordement des entreprises et des foyers français à Internet (voir l'étude de TMO), en découle largement. 

Ces dernières années, les collectivités locales qui ont voulu améliorer la desserte télécommunications et Internet de leur territoire se sont tournées vers la solution du câble. Les dernières générations de cablo-opérateurs offrent en effet Internet, le téléphone et la télévision pour des abonnements forfaitaires d'environ 300 à 400 F/mois. Mais l'on sait qu'en pratique de telles offres se heurtent à des difficultés de fait ou contentieuses, entre opérateur "historique" et cablo-opérateurs, malgré les avis de principe favorables émis par l'Autorité de Régulation des Communications. Les  protagonistes s'affrontent, avec ce que l'on pourrait qualifier d'une égale mauvaise foi, dans des négociations qui s'éternisent (facturation au forfait ou au coup par coup, etc). En attendant, les abonnés ou futurs abonnés au câble, industriels comme particuliers, qui espéraient pouvoir pratiquer l'Internet à des tarifs et avec des débits raisonnables, attendent encore. L'AVICA (Association des Villes Câblées de France) multiplie les protestations, mais apparemment sans effets pratiques. Il serait sans doute utile que des groupes de pression plus énergiques se constituent, soit au plan national, soit localement , notamment là où les déceptions et les manques à gagner pour les entreprises sont bien perçus (citons l'exemple de la ville du Pecq sur Seine ou du 15e arrondissement de Paris. Là comme ailleurs, les promesses faites aux abonnés n'y sont pas tenues, et aucun espoir proche de raccordement n'y apparaît).

Ceci dit, face aux investissements non négligeables que représente le câblage, beaucoup de collectivités s'intéresseraient à des solutions moins coûteuses, réutilisant les réseaux existants. Ce devrait être le cas de l'ADSL, si celui-ci était rapidement déployé en France.

Rappelons que l'ADSL (Asymetric Digital Subscriber Line) permet d'accroître le débit de la simple paire de cuivre téléphonique, encore majoritairement utilisée, en dehors des réseaux câbles et satellites, par les abonnés au téléphone du monde entier. Le débit peut augmenter de plusieurs dizaines, voire centaines de fois, pour des investissements qui sont modiques (modems et filtres spécialisés). L'ADSL offre en dehors du débit, la possibilité d'utiliser en parallèle voix et données, donc de se satisfaire d'une seule ligne. Au total, pour un abonnement qui serait d'environ 300 FF par mois, avec durée de connexion illimitée, il permettrait de résoudre les exigences des internautes les plus exigeants, professionnels ou particuliers.

Sur l'ADSL, nous renverrons le lecteur à l'excellent article publié dans le n°45, vol.2 de Infonewscreen, la lettre d'information push publiée par Joseph Rinaudo (jrinaudo@planete.net) ainsi qu'aux sources citées par Le Monde (Le site de l'ADSL-forum: http://www.ADSL.com, Le site d'Orckit, fabricant israélien: http://www.orchit.com/dsl_faq.html).

Quel est alors le problème? L'argument, en simplifiant, est de dire que les "opérateurs traditionnels", notamment France Télécom, retardent la mise en service de l'ADSL, au moins jusqu'à la fin de 1999, pour se préserver un temps encore les bénéfices de la location des lignes spécialisées, du RNIS et plus généralement de la boucle local du réseau téléphonique commuté, sur laquelle passent encore la plupart des communications téléphoniques et Internet de l'abonné de base.  Un autre argument, peut-être aussi faux que le précédent, est que FRANCE Télécom attend pour parler d'ADSL d'être complètement près à le mettre en clientèle . Mais FT n'est pas seul en cause. L'on peut penser que les cablo-opérateurs et les promoteurs de réseaux satellitaires éprouvent vis à vis de cette technologie la même défiance que les "opérateurs traditionnels" détenteurs d'un monopole de fait encore très fort sur la boucle locale.

Au contraire de la France,  tous les pays modernes verraient aujourd'hui se généraliser l'expérimentation puis l'utilisation grand public de l'ADSL. Non seulement leurs industriels fabricants de matériels ADSL en profiteraient, mais même leurs opérateurs. Il convient de faire en effet un calcul simple. Si les opérateurs traditionnels offraient l'ADSL au prix forfaitaire de 300 FF par mois à tous les abonnés au téléphone, dont les redevances téléphoniques moyennes doivent être actuellement à peu près de ce niveau, ils mettraient ces abonnés en mesure de pratiquer véritablement l'Internet, et donc de s'inscrire dans la société de l'information, sans que leur chiffre d'affaire sur la boucle locale en soit sensiblement diminué (10 abonné à 3OOF/mois rapportent autant que 1 abonné à 3.000F). Mais dans le même temps ils s'ouvriraient de nombreuses possibilités de nouveaux services.

Prenons l'exemple de l'administration en France, en y incluant les collectivités locales. Si les quelques centaines de milliers de sites administratifs épars actuellement dans le tissu social français, précédemment évoqués, qui ne sont encore reliés au monde extérieur, pour la plupart, que par le téléphone (et encore, avec des limitations importantes), disposaient d'une connexion à 3 Mégabits ou plus vers chacun des autres, pour un forfait à durée illimitée de 300 FF/mois, la vie quotidienne de l'administration, comme les services rendus à la nation, seraient radicalement modifiés. Un véritable marché de masse pour les services en réseau s'ouvrirait alors, où tout le monde, opérateurs compris, serait gagnant. C'est alors que l'on pourrait parler aux agents publics et aux citoyens, sans susciter l'ironie, de l'entrée dans la société de l'information.

Il est étonnant que ce problème du dopage de la boucle locale ne soit pas plus souvent évoqué, contrairement à celui des autoroutes à très haut débit. Mais que l'on y prenne garde. Si le  câble n'arrive pas et si le RTC reste ce qu'il est quelques années encore, c'est-à-dire décourageant toute utilisation un tant soit peu professionnelle de l'Internet, il viendra vite quelques "libéraux" pour rappeler qu'EDF pourrait fort bien, avec une technologie de type Nortel, apporter le haut débit sur le réseau 220 V., dans tous les foyers,  pour peu que la question soit évoquée, non seulement devant les autorités de régulation, mais devant l'opinion publique.

6. Généraliser l'utilisation des systèmes d'information géographiques dans les collectivités locales

bibliographie sommaire:
- le SIG du département du Morbihan: relevé de réalisation http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/nti/sig/lore.htm
- la page de Didier Georgieff: http://www.sdv.fr/pages/dgieff/sig.htm
- le projet Signet: http://www.signet.tm.fr
- le site du CNIG, référence indispensable http://www.cnig.fr Ce site est très complet, et doit être étudié en détail. Il devrait être encore amélioré prochainement
- une réalisation étrangère, le National Land Survey of Finland http://www.Kartta.nls.fi


Présentation:

Le Conseil National de l'Information géographique (CNIG), qui rassemble les administrations publiques, et l'Association Française pour l'Information Géographique (AFIGEO) où participent les industriels, rappellent régulièrement l'importance stratégique des systèmes d'informations géographiques (SIG), constatent le retard pris par la France sur le marché national et à l'exportation, recommandent des actions destinées à rattraper ce retard. La presse spécialisée et généraliste fait les mêmes observations (par exemple Hervé Morin, Le Monde du 13 mai 1998, p. 23). Des parlementaires posent des questions écrites sur ce sujet (Henri de Raincourt, sénateur de l'Yonne, 10/09/98, Dominique Caillaud, député de la Vendée, 14/10/98). Quel est le problème. Que faudrait-il faire? C'est là l'objet du présent dossier

 Pour mémoire: qu'appelle-t-on SIG? A partir d'un fond de carte numérisé, l'on ajoute, à l'échelle souhaitée, des couches successives d'informations géoréférencées (par rapport à la carte): sous-sols, réseaux routiers ou de transport, édifices, cultures, démographie, activités économiques. Ces éléments peuvent être combinés à la demande .
En ce qui concerne l'utilisation, notamment avec l'émergence d'Internet, citons Jean Berthier, président d'AFIGEO: "Parmi les objets qu'Internet permettra d'échanger, ceux qui relèvent du champ de l'information géographique, c'est-à-dire qui sont référencés par leur position géographique et qui peuvent faire l'objet d'une représentation cartographique, devraient jouer un rôle privilégié. Ils tirent leur richesse du rapprochement des informations sur toutes les activités humaines qui s'exercent sur une zone déterminée et imposent donc une étroite collaboration entre les services publics concernés. Ils sont donc un puissant outil de décloisonnement".

Dans son précédent rapport au ministre de la Fonction Publique, de la Réforme de l'Etat et de la décentralisation, j'avais évoqué le problème, sans avoir eu le temps d'approfondir le dossier. Plusieurs personnes ont réagi en souhaitant des propositions précises.  

Aujourd'hui, les mêmes ou d'autres, travaillant dans le secteur de l'information géographique, souhaitent voir les Pouvoirs Publics aborder le sujet, non pas sous un angle technique, mais en termes stratégiques: à quoi peuvent vraiment servir les SIG, que faudrait-il faire pour leur donner en France le rôle qui est le leur dans les grands pays modernes? Comme le souligne le Livre Blanc du CNIG et de l'AFIGEO (Etat des lieux et propositions d'actions,  version 3.0 , mai 1998), ce sujet devrait devenir un axe majeur du plan d'action gouvernemental pour la société de l'information, lorsque les responsables politiques nationaux et locaux auront perçu l'ampleur du besoin et décidé d'y apporter les remèdes qui conviennent.

Il faut bien voir qu'outre les progrès en matière de positionnement (GPS) et d'observation satellitaire à haute résolution, la généralisation des solutions de traitement et de communication réparties et économiques utilisant les technologies Internet modifient considérablement l'approche de la question, jusqu'encore récemment traitée en termes de cartographie classique ou faiblement numérisée, soit par les institutions détentrices des données, soit par les experts géographes. Le demande comme l'offre vont se trouver bouleversées, alors que les exigences sociales de grandes politiques publiques, par exemple en matière de gestion de l'environnement ou de protection contre les risques, imposeront inévitablement l'imagination dans la mise en œuvre d'outils efficaces et économiques. A la base, c'est-à-dire notamment au niveau des communes, la plus petite d'entre elles devrait pouvoir se servir d'un SIG à des coûts abordables.

Les Pouvoirs Publics ne pourront plus dorénavant s'abriter derrière le coût ou le manque de maturité des outils pour justifier l'absence d'investissements dans des domaines vitaux à une bonne gestion publique.

Le retard français vient d'être illustré par un colloque tenu à Paris les 14-17 septembre par le GEAP, Groupe Européen des Administrations Publiques, dans le cadre du séminaire annuel de l'Institut International des Sciences Administratives, colloque organisé par les Professeurs Ignace Snellen et Wim Van de Donk, de Erasmus University Rotterdam, avec ma  participation et l'appui du CNIG . Si les intervenants français ont pu faire état d'études et de réalisations (Atlas de la Seine Saint-Denis, par exemple), la présentation des politiques britanniques et suédoises, ainsi que celle des réalisations opérationnelles néerlandaises (SIG de  la municipalité de Rotterdam, National Clearing House for Geographic Information) ont montré l'ampleur des ambitions et réalisations de nos voisins.

Ce chapitre comportera trois parties, classiques en la matière:

- enjeux des SIG
- état des lieux en France
- pistes de solutions. L'on comprendra que cette dernière partie ne peut qu'être embryonnaire et contradictoire. Si la France a pris du retard, c'est pour des raisons qu'une simple politique du "il n'y a qu'à..." ne peut faire disparaître. Un vrai débat, économique et politique, devra être engagé sur la question.

Je remercie :
- Alain Guyot, groupe Kartes www.club-internet.fr/perso/kartes
- Eric Lore, Société d'informatique du Morbihan Eric.Lore@wanadoo.fr
- Jean Claude Lummaux, Délégué Général du CNIG,
- Magali Pons, expert géographe magali.pons@wanadoo.fr
qui ont bien voulu m'aider à établir cette contribution.

6.1. Enjeux des SIG.

Les enjeux sont multiples. L'on distinguera:

6.1.1. La production et la vente de produits: fonds de cartes, cartes, données géoréférencées. Il s'agit de l'enjeu le plus souvent évoqué. les chiffres d'affaires ne sont pas encore considérables, mais, comme ces produits sont d'intérêt stratégique, chaque grand pays s'efforce de préserver son marché intérieur et d'être présent à l'exportation. Le développement des usages induira une variété croissante de produits, eux-mêmes de plus en plus diversifiés et supposant des investissements techniques de plus en plus lourds (saisie des données, observation satellitaire, positionnement, etc.) Le maintien ou la création d'emplois associés à ces activités se développeront en conséquence. L'expérience montre à ce sujet que l'appel aux  automates de saisie ou de traitement des données ne supprime pas  le besoin des métiers classiques de la cartographie: géomètres experts, dessinateurs, etc.

6.1.2. L'aide aux politiques de gestion, planification et décision. Les exemples sont très nombreux. Il s'en découvrira tous les jours, dès lors que des solutions économiques et efficaces seront proposées aux gestionnaires et décideurs. Citons:

- Etudes d'impact sur l'environnement de travaux d'infrastructure ou de construction.
- Gestion et protection des zones côtières ou des ressources naturelles (eau notamment).
- Prévention des risques majeurs ou environnementaux et gestion des moyens de réaction ou secours (Plan Orsec).
- Etablissement des Plans d'Occupations des Sols (POS)
- Conduite des travaux de sous-sol et de surface en zone urbaine, en évitant les interférences.
- Schémas directeurs d'aménagement. La campagne en préparation des prochains contrats de Plan Etat-Régions devrait reposer sur un investissement important en SIG.
- Aides à toutes prises de décisions supposant une connaissance fine des équipements, activités, revenus, etc.

Actuellement, les SIG servent en priorité aux grands opérateurs de réseaux (Eau, Electricité et gaz, Télécoms) qui pour diverses raisons ne jugent pas utiles de mettre en commun, ou distribuer à d'autres utilisateurs, leurs données et savoir-faire en la matière. Les autres grands utilisateurs sont les collectivités locales de toutes tailles (communes ou unions de communes, départements, régions, établissements publics locaux). Les ministères y ont recours, au plan des services déconcentrés ou au plan national, essentiellement ceux exerçant des compétences supposant un géoréférencement: équipement, agriculture, environnement. Mais tous ces usages restent encore restreints par rapport à ce qu'ils pourraient devenir dans le cadre d'une grande politique de promotion des SIG.

Notons qu'outre dans les métiers de la cartographie proprement dite, déjà citée, l'utilisation des SIG pour l'aide à la décision induira de nombreux emplois nouveaux, supposant une compétence technique, mais aussi géographique, économique, statistique, etc.

Le problème posé aujourd'hui aux Pouvoirs Publics et aux décideurs en général est que l'apport économique et politique de telles aides n'est pas clairement chiffré, et ne fait donc pas l'objet de financements budgétaires ou d'investissements déterminés. Une mauvaise décision, prise en l'absence d'un bon SIG, ou d'aides à la simulation efficaces,  ne sera reprochée à personne. Au contraire, la mise en place d'un bon SIG sera souvent considérée comme une dépense inutile. L'approche de la question changera peut-être un jour, dans le domaine notamment des risques majeurs. L'incapacité de gérer une crise, faute de disposer d'outils SIG d'aide à l'information et au commandement,  qui pourtant existent sur le marché, pourra être reprochée par l'opinion aux autorités responsables.

6.1.3. L'assistance aux pays en développement.

Les pays peu équipés en moyens classiques de gestion administrative ont besoin de SIG leur permettant de visualiser leur territoire et les activités agricoles ou économiques s'y déroulant. Il en est de même en matière de gestion des risques: zones inondables, désertification, épidémies, etc.

L'on retrouve en fait les applications en usage dans les pays développés. Mais alors que dans ces derniers, il est encore possible à la rigueur de se passer de SIG, ceux-ci, dès lors qu'ils sont fournis à des coûts acceptables, et avec une ergonomie d'utilisation suffisante, apparaissent indispensables dans les PVD, où manquent sur le terrain les infrastructures administratives élémentaires.

L'assistance technique dite désintéressée pratiquée par les grands pays ne doit évidemment pas cacher les objectifs économiques et politiques qui la sous-tendent.

6.2. Etat des lieux en France.

On reprendra sur ce point les passages du Livre Blanc CNIG-AFIGEO, en insistant sur:

- le désengagement de l'Etat et de ses dépendances (Cadastre, IGN), en ce qui concerne la fourniture gratuite des fonds de carte à grande et moyenne échelle. Un protocole nationale sur la numérisation du Plan cadastral avait été signé en 1993, dans le but de favoriser le regroupement des utilisateurs et la baisse des coûts. Mais le processus semble arrêté. (voir pour plus de détails le CR d'une réunion du CNIG sur la mise en œuvre de la convention, en date de Juin 1998)  Faute de crédits, tout au moins au regard d'une politique traditionnelle de service public, mais aussi faute de tenir compte de nouvelles technologies moins coûteuses ou de nouvelles possibilités de mutualisation, les organisme publics s'en tiennent à une politique de valorisation marchande de produits à valeur ajoutée, ou dans la meilleure hypothèse d'une distribution de produits bruts peu utilisables d'emblée (politique de scannerisation des plans cadastraux par exemple, qui ne peut se substituer à la digitalisation). Une nouvelle définition de ce que devrait être le rôle de l'Etat en matière de diffusion des données cartographiques s'impose, distinguant plus clairement la diffusion gratuite et la diffusion payante.

- le peu d'esprit coopératif des différents acteurs utilisateurs de SIG (opérateurs de réseaux, collectivités locales, services publics)  contrairement à ce que leurs homologues semblent faire dans d'autres pays, et contrairement à l'esprit du protocole de 1993. La normalisation, quand elle existe (EdiGéo, en cours de validation par l'Afnor), permettant les échanges, est rarement utilisée. Cette non-coopération a des raisons qu'il faut analyser et qui peuvent trouver remède. La non-coopération, qui pourrait à la rigueur se justifier entre opérateurs de réseaux en concurrence, n'est plus défendable lorsqu'elle oppose, souvent pour des raisons de compétition politique, les collectivités locale entre elles et les collectivités locales avec les services territoriaux de l'Etat, eux-mêmes souvent en désaccord.

- la faiblesse et la dispersion des entreprises privées françaises fournisseurs d'outils logiciels et autres, ou productrices de SIG. Cette situation, conséquence directe de la non-coopération ou du manque d'ambition des donneurs d'ordre, ouvre grande ouverte la porte à la concurrence extérieure, aux délocalisations et, dans l'immédiat, au manque à gagner en termes de nouveaux emplois.

De cette faiblesse, il résulte que le marché intérieur des entreprises françaises n'est pas convenablement défendu. Mais, ce qui est plus grave, la présence française à l'international est insuffisante, tant en part de marché, en nombre et efficacité des opérateurs, que dans les instances politico-techniques où s'affrontent les ambitions internationales (normalisation, recherche, etc.). La bonne positon de Spot images et IGN France international ne doit pas masquer ces manques.

- le manque de perception des enjeux de la part des décideurs publics ou privés, tenant à leur insuffisante culture technologique générale (ignorance de l'Internet et des perspectives de la société de l'information), leur méconnaissance des réalisations étrangères et, dans le cas particulier, leur insuffisante culture en terme de cartographie numérique. Aucune grande politique publique de l'information géographique n'a été encore définie au niveau gouvernemental.

Les organes consultatifs, CNIG déjà cité et AFIGEO, rassemblent des personnalités et une technicité. de grande valeur. Mais  de leur propre aveu, ils ne disposent ni des moyens d'étude, ni du positionnement politique (interministériel) leur permettant d'impulser cette grande politique publique, encourager les innovations, relancer les récalcitrants.

- l'insuffisance des moyens de formation initiale et continue dans ces domaines.

6.3. Pistes de solutions. 

Le Livre Blanc du CNIG-AFIGEO propose aux Pouvoirs Publics  une politique nationale que nous résumons:
- mise en place rapide d'une couverture nationale de données de référence à grande échelle. Ceci suppose la réorganisation du service public d'Information Géographique  par la reconnaissance de missions de service public au Plan cadastral et à l'IGN, la définition de données de référence régulièrement tenues à jour, l'accès plus aisé à l'information publique par la mutualisation des nomenclatures et du catalogage, etc.
- le développement des entreprises privées du secteur.
- la clarification des règles juridiques et de fonctionnement du marché.
- la relance de l'exportation.
- la relance de la formation et de la recherche
- la relance de la coopération internationale, notamment au plan européen ou du G7/G9.

Ces propositions, dont l'opportunité est indiscutable, n'offrent pas de pistes pour lever les obstacles, décrits en 2 ci-dessus dans l'Etat des lieux, qui ont crée et maintiennent le retard français. De plus, elles ne tiennent pas assez compte de la révolution technologique en cours (GPS, satellites, logiciels, Internet) et plus généralement du vaste appel d'air et définition de nouvelles chaînes de valeur ajoutée qui, dans le monde comme en France, vont résulter en 2/3 ans du passage généralisé à la société de l'information.

Nous pensons que, en ce qui concerne les SIG dans la civilisation Internet qui s'annonce, il faudra, comme partout, une double politique: top-down, c'est-à-dire relançant le rôle de l'Etat dans la fourniture des infrastructures et services mutualisés indispensables à la cohérence et au développement des applications, et bottom-up, c'est-à-dire encourageant les initiatives locales.

6.3.1. Le rôle incontournable de l'Etat dans la fourniture d'infrastructures et de services communs.

Nous avons vu que l'Etat et ses dépendances ( IGN, Cadastre, etc.) ne peuvent se désintéresser de la fourniture d'un réseau de données de référence à grande échelle et services associés (géodésiques et nivellement, images numériques aériennes et spatiales, information topographique de référence sur les éléments permanents du paysage, parcellaires et identifications, zonage administratifs, adresses postales géocodifiées...). Des Centres d'échanges de références et données s'imposent également, sur le modèle du National Clearing House for Geographic Information néerlandais.

Concrètement, le nouveau domaine du service public, financé par le budget et distribué en principe gratuitement ou à prix coûtant aux utilisateurs, devrait comporter trois sous-ensembles de références communes:

- la carte 25.000e à 100.000e couvrant à terme de 5 à 7 ans l'ensemble du territoire nationale. Une étude a montré que les financements publics affectés à l'IGN pourraient sans augmentation permettre de réaliser cet objectif, à partir des Bases de Donnés dites Carto et Topo, si les contenus étaient redéfinis en vue d'une simplification (le fond de cartes serait mis à disposition gratuitement, les enrichissements thématiques pouvant être vendus séparément).modification

- le plan cadastral dit parcellaire du 1.000e au 5.000e, indispensable entre autres à la gestion municipale. Outre la scannérisation, que le Service du cadastre accepte dorénavant de réaliser gratuitement, s'imposent des travaux de mise en cohérence feuille à feuille (traitement des bordures) et dans certains cas des rénovations par photogrammétrie ou autrement, que l'Etat pourrait assurer en coopération financière avec les collectivités locales.

- un référentiel géographique d'adressage commun. Une étude vient d'être réalisée par Urbatique pour le compte du CNIG (septembre 1998) montrant le besoin en France d'un système commun d'adressage à base géographique, les difficultés à résoudre et les chantiers à ouvrir. Là encore, compte tenu du grand nombre des acteurs publics en cause, et de leurs différences d'approche, la mise en place d'un fichier national d'adresses normalisées impose l'intervention rapide des Pouvoirs Publics. Le coût n'en a pas été chiffré exhaustivement, mais  par comparaison avec des réalisations désordonnées et partielles, les économies et gains de productivité en termes de gestion apparaissent considérables, au profit de l'ensemble des acteurs administratifs et économiques. Il s'agit d'un outil indispensable à la  future société de l'information .

L'expérience montre que beaucoup de pays européens s'orientent dans cette triple voie, ou l'ont déjà réalisée. Mais, compte-tenu de l'ampleur du programme, une telle démarche, en France, ne peut être que progressive. Elle  suppose on le sait, non seulement des investissements techniques, mais aussi d'innombrables négociations ou évolutions juridiques, qui ne se justifieront que face à des besoins "locaux" suffisamment étudiés et politiquement appuyés pour devenir des incontournables économiques et politiques.

L'appel au budget public parait indispensable, pour réussir vite et bien. Si dans l'avenir, un marché d'initiatives locales se créait, la commercialisation de certaines de ces données pourrait être envisagée, progressivement. Mais elle ne devra pas être mise comme condition initiale, surtout si les tarifs pratiqués assèchent d'emblée la demande, ou font le lit de la concurrence étrangère.

6.3.2. Les initiatives locales.

Pour ce qui concerne les applications, c'est inévitablement des besoins locaux que tout doit partir. Qui dit local dit collectivités locales (elles-mêmes regroupées selon les configurations: associations de communes, de départements, de régions, agences diverses, etc.). Mais local peut inclure aussi les opérateurs de réseaux déjà mentionnés (EDF, SNCF, RATP, Télécoms) s'ils y trouvent intérêt et si les barrières juridiques actuelles qui les cantonnent dans leur métier principal sont levées.

L'on ajoutera à cette liste des  acteurs locaux les services déconcentrés de l'Etat, de plus en plus nombreux à s'intéresser aux applications des SIG, soit pour leur compte propre, soit pour celui des collectivités locales. L'expérience montre qu'ils ont généralement dans ce domaine une grande capacité d'initiative et d'apports de moyens, pour peu qu'un environnement porteur se dégage localement.

Par contre, sauf exception, au départ, l'on ne pourra compter, à titre d'initiateur, sur les entreprises privées du secteur. Celles-ci ne se fortifieront et ne se regrouperont que s'il apparaît un marché suffisant.

La meilleure formule parait celle permettant d'associer sur une base géographique d'ampleur suffisante (le département?) l'ensemble des producteurs et utilisateurs de données géographiques. C'est ce qu'avait fait il y a quelques années le Conseil Général du Vaucluse, et que fait actuellement celui du Morbihan. Tout ne figure évidemment pas dans le pot commun de départ, mais les acteurs se connaissant suffisamment peuvent négocier à la demande l'enrichissement par apports respectifs du fonds mutualisé. Ceci dit, toutes les formules sont imaginables. Les  villes moyennes ou grandes, ou à une autre échelle  les Régions,  disposant de besoins et de ressources suffisants, peuvent jouer un rôle très efficace de déclenchement.

Selon quel modèle économique et politique de telles initiatives, supposant inévitablement des regroupements, pourront elles partir? Sur le modèle de toutes les initiatives qui créeront de nouvelles valeurs ajoutées et emplois dans la société de l'information, et que l'on commence à connaître en France :  émergence de promoteurs d'abord isolés, initialement bénévoles, qui se regrouperont, pour faire valoir et préciser les besoins, démarches auprès des décideurs locaux, participation à des offres de bouquets de services et téléservices de proximité, appel aux médias ou aux aspects ludiques (fête de l'Internet) pour populariser des projets, etc.

Toutes les occasions devront être saisies pour rapprocher les besoins et les solutions, rechercher les techniques les plus rapides et les moins coûteuses, faire connaître les initiatives, en utilisant notamment les ressources du Net...Les résultats et difficultés des promoteurs devront être largement diffusés sur le Web, ainsi que des schémas-types. 

De même, les résistances, fondées ou tenant à la volonté de maintenir des privilèges injustifiés, devront être analysées et négociées en pleine clarté.  

Inévitablement, cette première phase n'aboutira que si, très vite, des soutiens financiers et techniques (acceptant, répétons-le, la mutualisation et le travail en commun), sont obtenus de divers sponsors: collectivités locales, opérateurs, etc. Un investissement initial, non rentable avant 2/3 ans, et d'ailleurs faible, compte-tenu des nouvelles techniques de saisie et mise à jour, s'impose en effet. Les financeurs  le consentiront s'ils  y trouvent un intérêt immédiat suffisant, par exemple en termes d'image politique ou commerciale, d'emploi local, etc. Ensuite, les retours sur investissements devraient apparaître d'eux-mêmes.

Un cercle vertueux sera alors engagé, permettant aux entreprises privées d'investir à leur tour, en se fédérant, et à de nouveaux emplois d'apparaître.

A ce niveau, toutes les sources de financement exogènes: contrats de plan Etat-régions , budgets européens, pourront être recherchés. Mais ces financements ne doivent pas être considérés comme des conditions indispensables à la réalisation des premiers projets. Ils viendront ensuite.

La mise en place de banques de références, dites Clearing Houses, qui permettent de savoir rapidement qui détient telle information, dans le cadre de réalisations à plusieurs partenaires, pourrait dans cette perspective relever des initiatives locales, plutôt que d'une démarche étatique plus ou moins contraignante.

6.3.3. Une structure nationale de concertation et de coordination.

Nous pensons que, de même que le passage de la France à la société de l'information nécessite un appui constant du Premier ministre et des institutions politiques en général, la généralisation d'une politique globale de l'information géographique à objectifs sociétaux et économique suppose les mêmes appuis. Il y a un discours gouvernemental à tenir sur ce sujet.

Ceci ne suffira pas. Des outils inter-administratifs de soutien ou de coordination seront indispensables, ainsi là encore que quelques budgets initiaux et une abondante communication, destinée à faire sortir le sujet, encore ésotérique, du cercle trop étroit des spécialistes.

Une telle politique ne pourra s'élaborer et se poursuivre que par la mise en place, à un niveau élevé de l'organisation administrative, d'un organisme fédérateur, doté de pouvoirs suffisants d'étude et de prescription. Nous pensons évidemment en premier au CNIG et à AFIGEO, qu'il conviendrait de renforcer en ce sens.

Cet organisme aurait pour premier devoir de sensibiliser l'ensemble de la collectivité nationale à l'enjeu des SIG et de leur utilisation, avec tous les moyens offerts par les médias modernes. Un budget minimum d'étude et de communication lui serait nécessaire, sans le mettre sous la dépendance d'un ministère ou d'un opérateur qui se trouverait ainsi juge et partie.

Rappelons que, dans l'esprit de l'Internet,  l'organisme ne devrait pas se substituer aux initiatives de terrain précédemment évoquées.

6.3.4. Une participation active à des programmes européens opérationnels supposant un large usage des SIG.

Indiquons pour terminer que la participation aux programmes opérationnels européens à base de SIG doit être vivement encouragée en France, notamment dans ceux pouvant avoir un fort impact médiatique et une grande utilité sociale, comme la prévention et le suivi des risques majeurs, la vigilance, la réaction aux crises, etc. (salles de commandement intégrées). Admiroutes a déjà signalé l'intérêt par exemple du programme EDRIM/STRIM/FORM-OSE soutenu dans le cadre de l'accord EUR-OPA Risques Majeurs du Conseil de l'Europe, que pilote Jean-Pierre Massué. Par ailleurs, un plan d'ensemble, associant la totalité des Directions Générales de la Commission Européenne, a été définie à l'initiative du vice-président Bangemann. Il mérite d'être connu et soutenu pas les programmes nationaux.

Ceci étant, les pays européens ne doivent pas se dissimuler qu'ils ont affaire à une concurrence très forte et politiquement très appuyée des Etats-Unis, dans tous les domaines de l'information géographique. L'on mentionnera par exemple le projet de la National Image Mapping Agency visant à mettre en place une couverture mondiale à 1 mètre de résolution, ou dans un autre domaine le projet d'Open GIS Consortium visant à rassembler tous les fournisseurs de SIG et données géoréférencées dans un accord d'interopérabilité (piloté par les firmes américaines, majoritaires à 80%) afin de supprimer le besoin même de normalisation des contenus échangés (Edigéo) . Les Etats Européens doivent savoir s'ils laisseront à d'autres le soin de leur fournir des ressources aussi directement stratégiques.

7. Conseils à donner à un élu local souhaitant faire bénéficier sa circonscription de toutes les potentialités de développement offertes par Internet.


Les exemples de collectivités locales utilisant plus ou moins complètement toutes les potentialités de développement offertes actuellement par Internet, sont encore rares en France. Ils le sont beaucoup moins dans des pays proches tels l'Italie, la Hollande, le Royaume Uni, etc. Dans les colloques en région auxquels je suis invité, la question est souvent posée: quel cheminement, quelle priorités conseiller à un élu local type - prenons à titre d'exemple le maire d'une commune moyenne, disposant de quelques activités agricoles, industrielles et de service, mais sans atouts particuliers face à  la concurrence nationale et internationale. ..Toutes choses égales, le même discours pourrait  s'adresser à un président de conseil général ou de conseil de région.

Etre soi-même sensibilisé

La première condition à remplir est évidemment que cet élu local soit bien informé des possibilités et contraintes d'Internet. Nous l'avons dit, s'il ne l'était pas, il y aurait de grandes chances pour que nul à sa place ne puisse tenir, ou même prendre au sérieux, un discours mobilisateur autour d'Internet et de ses possibilités. L'on ne parle bien que de ce que l'on a pratiqué soi-même. Supposons donc cette première condition remplie - nous laisserons de côté le difficile problème de savoir comment aider à la prise de conscience des élus, quand elle n'existe pas.

Il semble qu'antérieurement à toute action concrète, le responsable local doit tenir, sans hésiter - c'est-à-dire sans craindre d'effrayer les immobilismes qui se rencontrent partout -  un discours de mise en garde. Il doit faire prendre conscience aux différents acteurs de la circonscription, acteurs économiques mais aussi administratifs et particuliers, qu'avec la société de l'information, l'euro, la mondialisation accrue, ceux qui ne prendront pas à temps, c'est-à-dire dès maintenant, le train de la modernisation par Internet, risqueront de rester sur place, voire de disparaître, même si leurs positions actuelles semblent solides. Cette mise en garde, à nuancer selon la nature des activités représentées,  ne doit pas être considérée comme défaitiste, mais au contraire comme favorisant un large effort de mobilisation ou remobilisation, - dans la bonne direction - des forces vives locales. 

Les moyens

Notre maire devra ensuite entrer dans le concret, c'est-à-dire envisager des actions prioritaires de terrain. Or celles-ci, quelle que soit leur importance, supposent toutes un peu de moyens: crédits d'équipement et de fonctionnement , formation,  études et communication. Comme il ne serait pas raisonnable d'espérer - sauf marginalement - trouver ces ressources dans des financements externes ou du sponsoring, il faudra envisager d'emblée les actions de redéploiement susceptibles de les dégager rapidement. Des économie sur certains postes de dépense, la voirie, les frais de fonctionnement de la municipalité, par exemple, s'imposeront pour faciliter le démarrage d'activités dans le domaine des services de la société de l'information, et crédibiliser la nouvelle démarche, notamment aux yeux de jeunes entreprises éventuellement intéressées.

Cette question des jeunes entreprises entraîne immédiatement une observation. Dans beaucoup de collectivités locales, la prise de conscience des besoins est favorisée par le marketing de sociétés de services, plus ou moins importantes, espérant en tirer de légitimes contrats. Très bien, mais s'il s'agit d'intervenants habitués à traiter avec de grands clients n'hésitant pas à passer des contrats importants, la petite collectivité risque de consacrer ses faibles ressources à des travaux payés très cher, qu'elle aurait pu faire faire par de juniors entreprises locales moins compétentes peut-être -encore que cela soit à vérifier - mais surtout moins coûteuses, et plus convaincues de la nécessité de s'investir et réussir sur le terrain, y compris en assurant tout le temps nécessaire la maintenance des dispositifs. Dans certains cas d'ailleurs, la collectivité dispose dans son personnel de jeunes agents tout-à-fait capables eux-mêmes de participer aux développements, en équipe avec la junior entreprise.    

La gestion et les téléprocédures

Les actions elles-mêmes prendront la forme d'investissements directs et indirects. Par investissements directs, nous entendons ceux qui consistent à introduire les TIC dans la gestion de la collectivité proprement dite, afin d'en moderniser l'exercice. Les citoyens pourront ainsi juger concrètement de l'intérêt d'Internet. Classiquement, le maire et les divers responsables politiques et administratifs commenceront par se doter d'une adresse électronique. Ils l'utiliseront personnellement et systématiquement pour communiquer avec leurs services, comme avec les citoyens. Ils s'en serviront aussi dans le travail administratif quotidien: convoquer les réunions, diffuser les compte-rendus.... Ils ne se contenteront pas de la faire, mais ils le feront savoir à tous: photos en situation à l'écran, etc.

Le site web de la collectivité - inévitable- sera consacré, outre la diffusion d'informations administratives courantes, à la mise en ligne du plus grand nombre d'informations administratives susceptibles d'améliorer le jeu démocratique et le contrôle des citoyens sur la gestion municipale: délibérations, budgets, appels d'offres, contrats, subventions, comptabilités d'exécution, etc. De même toutes les informations sensibles (par exemple études réalisées par les services municipaux sur l'eau, les déchets, l'environnement, etc.) seront  communiquées sans restrictions   aux citoyens pour éclairer les choix de politique  locale : implantation d'un barrage de retenue d'eau, d'une usine d'élimination des déchets, etc. Ces études, réalisées avec des crédits publics, fussent-ils locaux, n'appartiennent pas à l'équipe municipale, mais à la collectivité.Des forums seront ouverts pour dialoguer avec les électeurs intéressés.

Jouer ainsi la transparence apparaîtra politiquement impossible à certains élus. Mais qu'ils ne se fassent pas d'illusion. D'ici quelques mois , les collectivités qui ne publieront pas d'informations de cette nature seront montrées du doigt par les associations de citoyens qui ne manqueront pas, elles-aussi, de se développer sur le web.

Donnons de ceci un exemple récent. La mission interministérielle d'évaluation des contrats locaux de sécurité regrette, dans un rapport publié par Le Monde du 28 octobre, p 10, que ces contrats locaux, quand ils existent, ne soient pas davantage publiés et discutés par Internet. Outre l'avantage de mieux responsabiliser les citoyens face à cette question de la sécurité, une telle publication ferait valoir les collectivités locales (actuellement peu nombreuses) qui ont véritablement joué le jeu de la concertation avec les administrations de l'Etat et les associations. A   l'occasion,  l'on peut se demander pourquoi le rapport de la mission, comme le Guide Pratique pour les contrats locaux de sécurité qu'elle a produit (en vente à la Documentation française, pour le prix de 100F) ne sont pas publiés sur Internet.

Toujours dans le domaine de l'utilisation directe des TIC par la collectivité viendra la mise en place de téléprocédures ou procédures assistées au sein de télé-guichets, pour ce qui  concerne les formalités où la collectivité joue un rôle principal ou exclusif. Beaucoup de ces procédures se présentent épisodiquement pour les citoyens, et l'on pourrait penser que leur réalisation par réseau n'apportera pas un avantage considérable aux entreprises ou particuliers. Mais si, comme il se doit, leur dématérialisation s'accompagne de celle des procédures conjointes imposées par les services de l'Etat,  et d'études sérieuses de simplification (voir par exemple le cas de l'étude entreprise dans la DRIRE Nord-Pas-de-Calais  concernant la gestion des établissements classés, l'ensemble, outre son aspect exemplaire, apportera un véritable gain aux agents économiques.

Dans le domaine de la dématérialisation des procédures, l'expérience montre que la simple mise en ligne sur Internet des formulaires à fournir, ne représente qu'un tout premier pas dans le bon sens; Il faut en réalité, comme le montre l'exemple de la Préfecture de Grenoble, commencer à organiser une véritable chaîne à valeur ajoutée, associant des professionnels de l'échange dématérialisé, le déclarant (entreprise et même particulier), et l'administration qui reçoit et traite les déclarations. Le thème concerne en priorité les services d de l'Etat, mais les collectivité locales sont aussi concernées. Un premier maillon de cette chaîne sera l'agent de médiation au télé-guichet, si l'on peut dire, que certains n'hésitent plus à nommer du vieux nom d'écrivain public (multimédia). L'écrivain public facilitera l'accès aux procédures et téléprocédures, à l'attention des administrés connaissant mal les nouvelles pratiques administratives.

Dans des cas de plus en plus nombreux, pour atteindre les synergies nécessaires, il sera utile qu'au sein de grandes circonscriptions locales, département ou régions, les élus s'organisent pour favoriser le regroupement des entreprises désireuses de s'investir dans la dématérialisation des procédures administratives, et poussent les service publics à leur assurer l'accueil nécessaire. L'on suivra particulièrement attentivement, à cet égard, ce qu'il adviendra de certains propositions reçues dans le cadre du dernier appel d'offre du MEFI destiné à faciliter la pénétration du commerce électronique et des téléprocédures chez les PME/PMI (voir par exemple l'initiative de l'Union Patronale  PACA, en cours d'examen par le jury d'attribution).

De nombreuses procédures s'imposent aux communes dans leurs relations avec les services  de l'Etat et d'autres service publics, territoriaux, nationaux et européens. Chaque fois qu'elles le pourront, les collectivités devront se porter demanderesses pour la dématérialisation partielle ou totale de ces procédures, non seulement à cause des avantages qu'elles y trouveront, mais pour contribuer à l'évolution en parallèle des services auxquels elles ont affaire. L'on citera par exemple le cas, souvent évoqué, mais qui n'a pas encore trouvé de solution systématique,  de la transmission au préfet des délibérations soumises au contrôle de légalité, qui posent certains problèmes - au demeurant faciles à résoudre - d'authentification et de sécurité".

Par ailleurs, un certain nombre de procédures locales, ou concernant des partagées avec l'Etat, supposent l'utilisation de références géographiques ou l'appel à des cartes ou plans. C'est le cas des permis de conduire, des études de pluviométrie, de  certaines études économiques ou statistiques. Dans ce cas les collectivités doivent aujourd'hui faire appel à des systèmes d'information géographiques (SIG) malheureusement encore peu utilisés ou rudimentaires en France, faute de la prise de conscience d'une politique nationale adéquate. Nous avons évoqué ce point précédemment.

La promotion

Parallèlement aux investissements informatiques liés directement à la gestion locale, les collectivités se doivent d'investir pour favoriser la pénétration d'Internet et de nouveaux comportements compétitifs dans l'ensemble de la population. Nous  citerons sous cet angle  deux types d'actions: celles qui contribueront à la mise en place de conditions favorables à l'exercice d'activités de type service, que l'on peut qualifier globalement d'infrastructures, et celles jouant un rôle incitatif et d'entraînement plus général.

En matière d'infrastructure, la question à l'ordre du jour aujourd'hui est de savoir si les collectivités locales peuvent juridiquement, ou doivent en termes d'opportunité technique ou économique, financer ou encourager des investissements améliorant le débit ou le coût d'accès aux réseaux de transmission de données. S'agissant de services dorénavant placés sous le régime de la concurrence, ce serait aux opérateurs de mettre en place les réseaux de distribution, permettant de desservir au meilleur rapport performance-prix les clients éventuels. Dans les mois qui viennent, comme indiqué ci-dessus dans ce rapport, plusieurs technologies seront en convergence pour améliorer les conditions de transmission de la voix et des données: câble, satellite, ADSL, etc. L'on pourrait dans ces conditions penser que les collectivités, indépendamment de la question - accessoire à nos yeux, les textes pouvant être modifiés -  de savoir si, dans l'état actuel de la réglementation, elles sont autorisées ou non à le faire, devraient s'abstenir d'intervenir dans des domaines techniques qu'elles connaissent mal, et  faire des choix qui risqueraient de se révéler inadéquats compte tenu de l'évolution rapide de l'offre.

A contrario, il n'est pas interdit de penser  que, compte tenu de la lenteur avec laquelle en France pénètre, non seulement la concurrence sur la desserte locale, mais plus généralement la prise de conscience par les opérateurs des besoins des usagers (toujours soucieux de ne pas anticiper la demande, même si celle-ci tarde à s'exprimer), les collectivités locales ont un rôle à jouer. Ce serait le cas à plusieurs conditions: disposer d'une taille suffisante (régions ou départements) pour couvrir des besoins d'interconnectivité à échelle intercommunale ou  régionale, intervenir en priorité dans les zones où apparaissent des retards sensibles non seulement d'infrastructures, mais d'usage, du fait de la relative pauvreté des utilisateurs potentiels (zones rurales excentrées, banlieues, etc.).

La première chose à faire en ce cas consisterait à favoriser l'élaboration de scénarios à plusieurs choix anticipant le développement de la demande et la réponse souhaitable en termes de réseaux et services. Concrètement, comme indiqué plus haut, ceci pourrait se faire, notamment mais non exclusivement, dans la préparation  des contrats de plan Etat Régions, en se limitant d'ailleurs aux 2 ou 3 prochaines années. L'on prévoira des investissements de rattrapage dans les zones où manifestement ni l'investissement des opérateurs, ni la solvabilité des utilisateurs, ne permettront de mettre ces zones au diapason de celles plus favorisées. Il s'agira en  ce cas de contributions élémentaires à la lutte contre le désenclavement informationnel et l'inégalité des possibilités d'accès à la société de l'information. Si cette orientation était retenue, les dispositions  adéquates devraient être prises rapidement, au plan national, sous forme d'instructions aux Préfets (dont certains ont d'ailleurs commencé sans attendre à le faire) pour faciliter de telles négociations.

D'autres investissement indirects susceptibles d'être pris en charge par les collectivités porteront sur les  ressources de formation disponibles:   formation des spécialistes - dont l'on connaît la rareté croissante - et formation des utilisateurs, c'est-à-dire des PME et des particuliers. Les collectivités locales, quelles que soient leur taille, devraient aujourd'hui s'engager, avec d'autres acteurs si possible, dans des opérations de sensibilisation-formation à grande échelle, sans lesquelles les déficits en ressources humaines ne seront pas comblés à temps.

A l'autre opposé des investissements indirects, viendront  des actions d'entraînement destinées à provoquer la prise de conscience et le regroupement en synergie des acteurs locaux; C'est dans le domaine du commerce électronique et plus généralement de l'amélioration de la compétitivité des entreprises que des dispositions   s'imposent. Dans une ville aussi petite que Parthenay, l'on a pu voir les bénéfices d'un encouragement au commerce électronique recueillis par le commerce et les activités locales. Aujourd'hui, il n'est pas de région, département ou ville d'une certaine importance qui ne devrait encourager la sensibilisation à grande échelle des entreprises, les actions fédératives entre les plus dynamiques d'entre elles, l'appui à la création de nouvelles activités ou entreprises, la  lutte pour la réinsertion économique, etc. Les initiatives viendront souvent des entreprises et des associations elles-mêmes, comme le montre l'exemple de la Netacadémie à Montpellier. Mais dans d'autres cas, elles pourront être incités par les collectivités, en partenariat avec   les représentants de l'Etat (voir le Club de l'intelligence économique dans la région de Basse Normandie).

Tous les autres domaines de la création, débouchant eux-mêmes éventuellement sur de nouvelles activités, seront à encourager de la même façon incitative. Citons le domaine du culturel et de la création (voir le Forum des Arts de l'Univers Scientifique et Technologique - FAUST - de la ville de Toulouse), celui du tourisme, celui du télétravail et des télé activités , etc. L'aspect ludique de telles actions ne sera pas à négliger. D'où l'intérêt que présentent, comme générateurs d'évènements susceptibles de déboucher sur un développement durable, les Fêtes de l'Internet, prises en charge dorénavant par l'Association pour les Fêtes de l'Internet, AFI, avec le soutien de l'Etat, et s'étendant à l'échelle européenne.

Terminons par la remarque d'usage. Lorsque l'on aborde les champs possibles d'initiative des collectivités locales, l'on se heurte immédiatement au particularisme de ces dernières, à la compétition politique ou géographique entre elles, à leur inégalité de taille et de moyens, à leur crainte de coopérer avec d'autres administrations, notamment les services déconcentrés de l'Etat...Il ne s'agit pas de facteurs favorisant l'utilisation rationnelle des outils et services de la société de l'information, qui supposent dialogue et partage. Mais il serait vain d'espérer vaincre de telles réticences par décret. C'est l'exemple, l'appel au bon sens, la pression également des électeurs, si du moins ceux-ci à leur tour prennent conscience des besoins de coopération, qui vaincra les résistances.

Les associations d'élus, les partis politiques et les syndicats, mais aussi l'Etat, le Parlement, les associations, ont un rôle à jouer, en favorisant la diffusion des bons exemples, et en généralisant, par Internet, la mise en relation des acteurs émérites. Une manifestation comme celle de la Fête de l'Internet, désormais devenue européenne sinon mondiale, après avoir pris son départ par le bénévolat de 12 petites associations françaises branchées, jouera ainsi comme on vient de le dire un rôle important dans la promotion des réalisations de terrain et des initiatives locales.

Annexe: formation des élus et personnels locaux

Je ne traiterai pas de cette question ici, me bornant à donner copie d'un courrier reçu et de ma réponse

Auteur : Pierre Durieux,jdi Date : 02/11/98
Monsieur Baquiast bonjour. Je me tourne vers vous, pour des questions que vous pourriez sans doute traiter,  concernant le rapport d'Attilio, intitulé « Le développement des Nouvelles Technologies d'Information et de Communication dans les Collectivités Locales : de l' expérimentation à la généralisation » . Ce rapport consacre une large part à la technique et au juridique, mais insiste moins me semble-t-il sur les enjeux culturels et sociaux économiques. C'est bien le principal reproche qu'on pourrait lui faire.
« Montrer l'exemple, s'appliquer à soi-même les conditions de l'appropriation NTIC, c'est déjà avoir franchi une bonne part des réticences, car il y en aura. Chacun craindra pour son poste et le "pouvoir" qu'il contient, et rien ne vaut une pratique et des usages pour convaincre ». « Parler de l'appropriation et même de l'utilisation NTIC n'a aucun sens, si d'abord les initiateurs du projet ne les utilisent pas totalement ».
Là-dessus, il y a un problème. Les collectivités locales sont un lieu à l 'évidence stratégique pour le développement des NTIC dans la société, mais les « usages » ne sont en avance ni au niveau des élus locaux et ni au niveau des agents territoriaux sur le reste de la société. Malgré de brillantes exceptions, pour une part recensées dans le rapport d'Attilio lui-même, le réalisme impose ce constat. Il y a un problème de regroupement de moyens, notamment dans les communes rurales, c'est une chose. Mais il me semble qu'il y a surtout un problème massif de formation à la base qu'on ne peut guère distinguer de la mise en ouvre des connexions alors qu'il n'y a à priori aucune institution en charge de booster « les usages ». Sur ce point précis, le rapport propose de « Former et informer les élus et les agents territoriaux en s'appuyant sur les Conseils Généraux et Régionaux ». C'est une proposition qui met en cause, qu'on le veuille ou non, d'une part le principe de non tutelle entre les niveaux territoriaux défini dans les lois de Décentralisation, d'autre part la crédibilité du CNFPT. Qu'en pensez-vous ? qu'il s'agisse de l'usage et de la formation. Cordialement, Pierre Durieux

Réponse. le 04/10/98
Merci de votre mel.
Concernant l'usage d'Internet par les collectivités locales, vous trouvez sur Admiroutes, à compter de ce jour, un complément à mon propre rapport, que j'adresse également, à sa demande à l'équipe en charge de la suite du rapport de M. D'ATTILIO.
Concernant la formation, je pense qu'il n'y aurait pas de risques à mutualiser les efforts de formation-sensibilisation, entre les différents niveaux de collectivités locales, et même avec les services territoriaux ou "déconcentrés" de l'Etat, si chacun n'en faisait pas un enjeu de "prise de pouvoir" à l'égard des autres. Les besoins d'une formation efficace, neutre politiquement et intellectuellement, sont tels, que cette mutualisation apparaît, dans de nombreux cas, indispensable. Elle permettra d'apprendre concrètement aux différents partenaires à se rencontrer et travailler ensemble sur les réseaux, plutôt que s'y affronter. De plus, elle pourrait offrir des économies d'échelle importantes. Baquiast