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Mission Baquiast - Propositions sur les apports d'Internet à la modernisation du fonctionnement de l'Etat.
Relations électroniques entre Etat et
collectivités locales
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Mission Baquiast - Propositions sur les apports d'Internet à la modernisation du fonctionnement de l'Etat.
Relations électroniques entre Etat et
collectivités locales
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Dominique FILATRE
E-mail : filatre@cybercom.fr
Web :
http://www.cybercom.fr/localidees/
Saint Brieuc
Bien que le rapport commandé par M. le ministre de la Fonction Publique soit centré sur l’Etat, il apparaît difficile de ne pas annexer un minimum de considérations sur les collectivités locales. Cela tient naturellement à l’imbrication, voire dans certains cas à la confusion, entre les services publics d’Etat et ceux des collectivités locales.
L’Etat doit préciser les ambitions de son action en matière de NTIC en distinguant ce qui relève de la modernisation des services, de son management des services centraux et déconcentrés, et ce qui relève de son action de méta-acteur social pour la modernisation de la société française. L’intention affichée ou implicite d’utiliser, ou de valoriser, les collectivités locales comme relais de cette modernisation y gagnera en clarté.
Les collectivités locales, et plus particulièrement les communes, exercent un certain nombre de délégations et agissent en service de proximité de l’Etat. Deux services se distinguent nettement par le volume d’activité qu’ils génèrent : ·
Le public fréquente massivement la mairie pour l’obtention de documents d’état-civil et l’exercice de cette délégation pour l’Etat ne favorise pas la prise de conscience des citoyens sur la Décentralisation.
Cette insertion, profondément ancrée dans l’histoire et la pratique municipale, n’a pas fait l’objet de remises en cause marquantes des élus locaux. On aura seulement remarqué au cours de ces derniers mois la question des certificats d’hébergement auxquels il a été décidé de renoncer.
Dès lors, pourquoi évoquer une délégation si peu discutée ? Tout simplement parce qu’Internet modifie la donne, et les possibilités d’organisation de ce service public. La contrainte de proximité qui a amené dès la Révolution française à déléguer ces services publics aux communes ne se trouve peut être pas annulée, mais profondément modifiée.
Sur le plan pratique, les communes sont amenées à produire une quantité appréciable de courriers pour échanger des certificats d’état-civil, certificats de décès et extraits de naissance en particulier, que les nouveaux moyens de communication devraient supprimer par une banque de données sécurisée et accessible dans toutes les mairies de France. En fait, seule la distribution du document papier justifie le relais de proximité. Signalons au passage que la franchise postale dont bénéficiait les mairies a été supprimée en 1995. Cette modernisation recèle des possibilités de simplification pour les usagers et de réduction des délais à la production des documents sollicités.
En ce qui concerne l’établissement de la liste électorale, nouvelles inscriptions et radiations qui transitent par l’INSEE, la procédure pourrait aussi être significativement simplifiée.
Ces mutations rendraient caduques l’usage des logiciels, malgré tout coûteux, pour les collectivités locales tant en matière d’état-civil que d’élections. Rappelons à l’occasion des questions qui pourraient se poser, et d’un éventuel sentiment de dépossession, que les communes n’agissent qu’en tant que déléguées en ces matières. En outre, nombre de petites collectivités se sont d’ores et déjà dessaisies de certaines tâches matérielles en les confiant aux centres de gestion pour des raisons de maîtrise informatique.
Même si la délégation aux communes est une vieille tradition, l’Etat reste l’autorité compétente en matière d’état-civil et d’établissement de la liste électorale, il lui revient donc de prendre les initiatives utiles dans un contexte de mutation technique.
Il est un autre domaine sensible où nous avons connu une confusion certaine ces dernières années. Il s’agit du cadastre. L’Etat ayant le monopole du contrôle des actes de propriété, de nombreuses conventions sont intervenues ces dernières années entre les DGI et les collectivités locales désireuses de développer leur système d’information géographique (SIG) dans des conditions souvent contestables. Ainsi a-t-on vu les collectivités locales prendre en charge l’équipement informatique des services d’Etat.
Les SIG se sont développé jusqu'à présent dans un contexte d’informatique propriétaire, ce qui n’apparaît pas forcément comme la solution d’avenir. Cela pose le problème de l’égalité des citoyens devant le service public, même si la perception de cette question est peu visible en raison de la fonction de médiation fréquente des collectivités locales (et des notaires) dans le production des documents délivrés au public.
Il serait souhaitable que les extraits cadastraux puissent être transmis par le web d’une part. Et d’autre part, que les données numérisées soient accessibles sur une norme unique à disposition de tous les gestionnaires de réseaux publics (collectivités locales, et concessionnaires de services publics).
Le développement des NTIC au niveau des collectivités locales posent un problème de masse critique et les services déconcentrés de l’Etat ne sauraient rester indifférents à la cohérence du développement des NTIC dans les collectivités locales. En effet, la facilité de communication entre les services d’Etat et les collectivités locales est un élément important de la productivité administrative dans la mesure où les échanges sont nombreux et fréquents. Outre le fait qu’une procédure d’accusé de réception doit être définie rapidement, les services déconcentrés de l’Etat pourront difficilement s’investir dans l’usage d’Internet, et singulièrement du courrier électronique, de manière motivante si le développement de la pratique des collectivités locales est trop désordonnée.
Du point de vue des collectivités locales, il y a deux usages prioritaires à faciliter et à mettre en œuvre le plus rapidement possible de manière universelle :
D’après une statistique personnelle sur le département des Côtes-d’Armor (et il y a tout lieu de penser que cet échantillon est assez représentatif), 60% environ des communes dispose actuellement d’un équipement informatique permettant une installation immédiate d’une connexion au Net.
La multiplicité des décideurs fait la grande différence entre les collectivités locales et l’Etat. Cela génère des expérimentations avancées, on connaît les cas de Parthenay, Issy-les-Moulineaux, Marly le Roi... mais cela ne doit pas cacher la forêt. L’observation du développement des NTIC dans les collectivités locales françaises montre qu’il manque actuellement un maillon de cohérence. Alors que de nombreux espoirs s’expriment sur le fonction de relais des collectivités locales dans la diffusion des NTIC, l’objectivité oblige à dire qu’elles sont plutôt en retard sur le reste de la société.
Sans s’appesantir ici sur les raisons (voir par exemple NTIC : la panne du côté des engagements ! ou la rubrique villes numériques), indiquons qu’aucune structure n’a a priori vocation à intervenir sur l’élément de blocage : la mise en œuvre de la connexion. En effet, les SSII privilégient naturellement la production de pages web coûteuses alors que la connexion n’est pas en elle-même productrice de valeur ajoutée. La connexion est un problème technique complexe (configuration du modem, installation du navigateur et ouverture d’un accès) par rapport au niveau de maîtrise informatique de la majorité des collectivités. Ce n’est certes pas insurmontable, mais cela freine et allonge les délais de mise en œuvre alors que le plus urgent est de développer une culture du Net chez les agents territoriaux. S’y ajoute un élément capital : la formation.
La solution la plus efficace est très probablement celle qui a été choisie par le Conseil Général de la Vienne : fourniture gratuite et installation de l’accès avec un accompagnement en formation. On observera que la formation relève a priori du CNFPT, mais que celui-ci n’est pas prestataire informatique. L’initiative du Conseil Général de la Vienne, pour être louable, repose sur une conception élargie de ses compétences.
Il ne faut pas minimiser les travers de l’évolution actuelle du développement d’Internet dans les collectivités locales. Les décideurs élus sont sensibilisés par la séduction développée par les entreprises privées qui mettent l’accent sur la promotion de la ville. Les cadres territoriaux des villes interviennent en complément, et parfois en contrepoint, pour souligner les aspects de rénovation interne correspondant à l’intégration des NTIC comme le fait l’ensemble du rapport Baquiast. Mais beaucoup d’élus municipaux moins soutenus par leurs collaborateurs ont, à tort, le sentiment que la production de pages web par une société extérieure constitue l’alpha et l’omega : "ça y est, on est sur Internet". Une mauvaise intégration du concept risque d’accentuer le retard dans les années à venir.
Il y a certainement lieu de soutenir une grande action de formation complétée par la prise en charge de la connexion. Les moyens habituels du CNFPT sont insuffisants.
L’appui de l’Etat ne peut évidemment être indifférent aux choix poursuivis en matière de décentralisation. L’intercommunalité s’est largement développée à partir de la loi ATR de 1992. Mais elle est restée extrêmement timide au niveau de la recomposition des tâches administratives. Ainsi les niveaux administratifs ne cessent de s’empiler, engendrant une complexité que réprouve nos concitoyens. Une première direction a été donnée au travers du nouveau concept de « maison du service public » et les zones rurales semblent particulièrement concernées. Internet doit être le vecteur d’ambitions plus grandes de réseaux de compétence et de restructuration administrative locale. Il va bien falloir aborder la question de la fonction publique territoriale et de la responsabilité employeur si l’on veut franchir de nouvelles étapes, par exemple l’élection au suffrage universel des présidents des communautés. Il peut donc apparaître opportun de favoriser l’organisation et le développement des NTIC dans le cadre intercommunal.
Enfin s’agissant du rôle de l’Etat en collaboration avec les collectivités locales, on ne saurait faire totalement l’impasse sur les problèmes de coût.
L’Etat a mis l’accent sur la fonction de l’école dans le développement des NTIC, tout en laissant à la charge des collectivités locales le coût des équipements et des communications. Le principe n’est pas nouveau, mais il n’en reste pas moins contestable. Surtout, l’expérience a montré que l’efficacité de l’informatisation dans les écoles était très dépendante du niveau de maîtrise de l’informatique par la commune elle-même. Il est évident qu’il en ira de même pour Internet. L’Etat serait bien inspiré de tenir compte du savoir-faire sur le terrain et donc de ne pas oublier que le niveau de savoir-faire des agents territoriaux est un élément de sa propre stratégie.
La tarification spécifique accordée par France Télécom aux écoles, est certes avantageuse pour les collectivités locales, mais maladroite. Les élus locaux s’appuient sur leurs agents pour préparer les dossiers mais aussi pour maîtriser les techniques administratives. Il est au fond peu réaliste de vouloir faire prendre en charge une modernisation par un acteur qui n’y a pas accès pour lui-même. Les reproches de « jacobinisme » tiennent parfois tout simplement à un manque évident de psychologie.
Toujours au niveau des coûts, la multiplicité des décideurs locaux par opposition à l’unicité de l’Etat oblige à une approche distincte de la production en ligne. Les contenus professionnels ne seront pas essentiellement des productions internes dans le plus grand nombre de collectivités. Actuellement, le meilleur (et de très loin...) des services en ligne à destination des acteurs locaux est produit par la Caisse des Dépôts et Consignations (Mercure). La CDC a investi 2 MF et fait payer son service pour couvrir ses coûts. On peut s’interroger sur les conditions de la concurrence. Une large partie de ce service peut être considéré comme du service public pur et simple. Il paraît souhaitable qu’une base de contenus professionnels bien définie soit libre d’accès et que la production éditoriale payante puisse être encouragée sans contraindre à des coûts initiaux démesurés.