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Editorial
1. Transformer
les dettes publiques en investissements productifs
Jean-Paul Baquiast, Christophe Jacquemin,01/07/2015
Cette question se pose dès maintenant
dans un certain nombre d'Etats européens
qui risquent d'être prochainement, comme
la Grèce, incapables de rembourser
les dettes consenties auprès de créditeurs
extérieurs: autres Etats européens,
fonds d'investissements principalement étrangers,
sans mentionner le FMI ou la Banque mondiale.
Une partie de ces dettes, sous la forme de
bons du trésor acquis par des citoyens
ou établissement financiers nationaux,
sont également à la charge des
budgets nationaux.
Mais rappelons (cf notre article publié
ailleurs ("Alejandro
García Padilla, Alexis Tsipras, même
combat" ) que le problème
affecte la plupart des Etats nationaux du
monde, les Etats fédérés
au sein des fédérations et les
grandes collecivités locales. Beaucoup
de ces Etats, incapables de rembourser les
intérêts de leur dette et moins
encore le montant en capital de celles-ci,
envisagent de plus en plus souvent de se déclarer
en banqueroute ou cessation de paiement. Les
conséquences politiques ou géopolitiques
de tels évènements seront différents
selon la taille des débiteurs et leur
appartenance à des ensembles plus larges.
Pour
ceux qui, contraints ou volontairement, décident
de continuer à payer leurs dettes,
les inconvénients sont désormais
bien connus, notamment grâce à
l'exemple de la Grèce: réaliser
des économies budgétaires au
forceps, en sacrifiant notamment des services
administratifs et sociaux. L'effet favorable
de ces économies, imposer des réformes
de fond au pays, sont sans commune mesure
avec leurs effets destructeurs. Mais plus
gravement les excédents budgétaires
permis dans les cas les plus favorables par
ces économies (excédents primaires),
ne servent pas à investir dans des
activités industrielles ou intéressant
les nouveaux services numériques. Ils
sont entièrement dédiés
au remboursement des créanciers. Or
ceux-ci sont pour l'essentiel des fonds spéculatifs
extérieurs, ne recherchant que le profit
financier et boursier à court terme
au détriment de l'intérêt
des Etats emprunteurs. On peut très
souvent à leur égard parler
de fonds vautours.
Se
déclarer en état de cessation
de paiement ou de banqueroute ne permet pas
cependant aux Etats ne povant plus rembourser
leurs dettes d'investir dans des activités
productives. Ils suscitent, du fait de l'influence
délétère de la finance
internationale, soutenue par la diplomatie
de grands Etats tels que les Etats-Unis, une
levée de bouclier et une ostracisation
générale, ceci d'autant plus
qu'il s'agit de petits Etats. Aucun investisseur
étranger susceptible de venir relancer
de façon productive leur économie
ne veut plus désormais s'y établir.
Leurs propres investisseurs les fuient. Autrement
dit, le pays devient d'abord un désert
économique, avant de se transformer
en Etat failli et en jungle sociale.
C'est
le sort qui menace la Grèce si elle
décide de sortir de la zone euro oou
de l'Union européenne. Il lui faudrait
pour arer ce risque se rattacher en urgence
à d'autres grands ensembles pouvant
lui apporter une aide. La perspective de rejoindre
le Brics et dans un premier temps d'être
aidé par des prêts et des investissements
productifs venant notamment de la Chine et
de la Russie, est de plus en plus envisagée,
mais elle pourrait entrainer une autre sorte
de perte d'indépendance
La
solution de bon sens et d'application bien
plus facile, malgré les résistances
de pays comme l'Allemagne et les Etats-Unis,
tant à Washington qu'à Wall
Steet, serait d'obtenir de la communauté
européenne (si l'on peut encore employer
ce terme) un changement profond de politique.
Il s'agirait de mettre en place, au niveau
européen, des fonds d'investissement
stratégiques capables de donner à
tous les Etats, et pas à la seule Grèce,
les moyens de développer les industries
classiques ou celles de demain qui manquent
encore à l'Europe, face aux Etats-Unis
et à la Chine. Ces fonds seraient alimentés
par les bénéfices résultant
d'une importante restructuration des dettes,
en conséquence d'une situation de banqueroute
déclarée et négociée
avec les autres Etats européens, par
des excédents budgétaires primaires
et par un appel aux épargnes nationales
sous forme de Dettes perpétuelles,
comme nous l'avions exposé il y a quelques
mois.
Si
la Grèce ou d'autres Etats tels que
la France, elle-même inévitablement
menacée à terme de défauts
de paiements faute d'investissements productifs,
réussissaient à s'entendre sur
de telles solutions communes, alors l'Union
européenne et la zone euro pourraient
retrouver un sens face aux grands ensembles
géopoliques étrangers qui ne
leur feront pas de quartier.
Or
il est intéressant de constater qu'un
article du Monde diplomatique de juillet reprend
certaines de ces idées. Comme quoi
les grands esprits (!) se rencontrent. Nous
en publions de larges extraits ci-dessous,
avec quelques commentaires présentés
en italique rouges. .
PS. Sur le concept d'Obligations à
durée indéterminée (ODI),
évoqué trop rapidement dans
cet article,
on relira un article de Joseph Leddet,
qui l'a remis à l'ordre du jour.
Annexe
Convertir
la dette en investissements
par
Gabriel Colletis, Jean-Philippe Robé
et Robert Salais, Le Monde diplomatique, juillet
2015
Rappelons que Le Monde Diplomatique ne vit
que par les abonnements et contributions de
ses lecteurs
Mettre
un terme à la crise grecque ? En dépit
de leurs déclarations, les dirigeants
européens s'emploient surtout à
« passer l'été »
: trouver une solution temporaire, sans traiter
le problème de fond. Le plus urgent
serait de continuer comme avant, au risque
que des populations excédées
par l'Europe telle qu'elle se construit finissent
par élire des partis nationalistes
d'extrême droite.
La
crise interne dont souffre l'Europe a été
révélée par la déflagration
financière internationale de 2007-2008.
Elle n'en couve pas moins depuis la création
de la monnaie unique, économiquement
prématurée et institutionnellement
non viable. Pour que l'établissement
de taux de change fixes entre Etats membres
ait un sens — c'est le projet de toute
monnaie unique —, il convient d'œuvrer
préalablement à la convergence
progressive des rythmes de croissance et de
la productivité. Cela n'a pas été
le cas en Europe. Dans ces conditions, le
drame grec représente un cas extrême
d'une situation commune : la plupart des pays
membres, France et Italie comprises, peineront
à supporter indéfiniment la
parité externe de l'euro et l'impossibilité
de dévaluer.
Il
fallait en fait que l'Union européenne
se dote d'une structure fédérale,
avec politiques économiques, budgétaires,
fiscales et réglementaires communes
pour les secteurs déterminants.
Face
aux écarts de productivité et
de compétitivité, avec l'Allemagne
notamment, la nécessité de transferts
internes à la zone euro apparaît
clairement. Elle nous renvoie aux idées
développées par l'économiste
britannique John Maynard Keynes lors de la
conférence de Bretton Woods, en 1944.
Sa proposition, que nous pourrions adapter
à la zone euro : inciter les pays européens
à retenir le principe d'une gestion
coopérative de leurs balances des paiements
pour les maintenir autour de l'équilibre.
Non par de simples transferts financiers ou
des ajustements de change internes, mais par
des investissements des pays excédentaires
vers les pays déficitaires qui corrigeraient
les déséquilibres.
Le
point essentiel en effet n'est pas la mutualisation
des dettes, mais celle des investissements
...
. La dette n'est pas la cause des maux du
pays ; elle ne fait que les aggraver. Le problème
principal ? Le sous-développement des
activités productives et son corollaire
: la grande dépendance de la Grèce
à l'égard des financements externes.
Des institutions schizophrènes
A
l'heure actuelle, une sortie de la Grèce
de la zone euro suivie d'une forte dévaluation
de la monnaie nationale affecterait de façon
très négative la capacité
des Grecs à se procurer les produits
dont ils ont besoin pour vivre. Non seulement
le pays importe la quasi-totalité de
ses biens d'équipement et de ses biens
de consommation durables, mais sa balance
commerciale plonge également dans le
rouge dans les domaines de l'énergie,
des médicaments, du textile, de l'électronique
domestique. Même le secteur agricole
enregistre un déficit.
Dans
la foulée de l'adhésion de la
Grèce à l'Union européenne,
en 1981, la consommation de la population
s'est progressivement rapprochée de
celle de la moyenne des autres pays européens
développés. Mais, dans le même
temps, la production industrielle s'est effondrée
: sa part dans le produit intérieur
brut (PIB) a chuté de 17 % en 1980
à environ 10 % en 2009. Et, de 2009
à 2013, la production industrielle
a encore reculé de 30 %.
Une
telle situation rend le pays largement tributaire
du tourisme et des transferts en provenance
de l'étranger pour équilibrer
sa balance externe. Historiquement, ces derniers
provenaient des personnes résidant
et travaillant ailleurs dans le monde (années
1960-1980) ; à partir des années
1980-1990, ils furent remplacés par
les financements européens. Dans les
années 1980, la Grèce —
ses banques, ses entreprises et, en dernier
ressort, l'Etat — se tourne vers les
marchés financiers pour se financer.
Un choix qui explique l'explosion de la charge
des intérêts dus par Athènes.
Appareil
productif déficient d'une part, dépendance
envers les financements externes de l'autre
(dès lors que l'économie ne
produit pas assez pour soutenir les revenus
et la consommation ni pour financer l'Etat
et les services publics) : le drame grec se
noue.
Confrontés
au double déficit des échanges
extérieurs et des comptes publics,
les gouvernements qui se sont succédé
entre 2008 et 2015 — jusqu'à celui
de M. Antónis Samarás —
ont répondu par un écrasement
de la consommation (privée) et des
dépenses publiques. La première
saignée devait réduire le déficit
de la balance commerciale ; la seconde, celui
des comptes de l'Etat. On connaît les
effets de ces choix funestes : un recul du
PIB de 25 %, une envolée du chômage
à 26 % de la population en âge
de travailler et... une explosion de la dette.
Se
contredisant lui-même, après
avoir reconnu dans un rapport de 2013 que
les mesures imposées à la Grèce
avaient été une erreur, le Fonds
monétaire international (FMI) a continué
à exiger une amputation des retraites
et une hausse de la taxe sur la valeur ajoutée
(TVA). Mais une telle recette ne permet pas
d'imaginer une reprise de la croissance, seule
perspective de remboursement des dettes existantes,
qui atteignent aujourd'hui plus de 175 % du
PIB.
Quelle
autre piste envisager ? L'option de l'annulation
partielle, décidée unilatéralement,
exacerberait les tensions entre Athènes
et les institutions sur lesquelles le pays
doit pouvoir compter dès lors qu'il
souhaite rester dans la zone euro.
Si
du moins il souhaite rester dans la zone euro
et non se rapprocher des Brics
Celle
d'un effacement partiel a été
exclue par une majorité de créanciers.
En outre, elle n'aurait de vertu que temporaire,
et repousserait à plus tard la quête
d'une véritable solution au problème
grec.
Une
autre voie s'offre toutefois : utiliser le
problème de la dette comme une chance
d'industrialiser les pays européens
en difficulté, dont la Grèce.
Un projet dont la portée dépasse
le cas spécifique qui préoccupe
aujourd'hui marchés, médias
et dirigeants politiques.
Le
montant des créances grecques dont
chacun pourrait convenir qu'il est perdu s'élève
au minimum à 50 milliards (pour l'essentiel
remboursables entre 2016 et 2024). Soit environ
15 % du total. Or un projet de sortie de crise
reposant sur un plan d'industrialisation du
pays offrirait aux créanciers une garantie
assez sérieuse d'être remboursés.
Comment ? Le budget de l'Etat grec affiche
un excédent primaire. Autrement dit,
avant le service de la dette, le gouvernement
dépense moins que le montant des impôts
qu'il collecte. Il existe deux façons
d'analyser une telle situation : y voir une
capacité de remboursement, ce à
quoi concluent immanquablement les créanciers
; ou une capacité d'investissement,
ce à quoi une négociation pourrait
les inviter.
Cette
seconde piste implique une restructuration
préalable de la dette, sans nouveau
financement du FMI ou de la zone euro. L'opération
se déroulerait avec deux objectifs
principaux. D'une part, faire passer les créances
actuellement détenues par le FMI et
la Banque centrale européenne (BCE)
à échéance 2016-2024,
soit 70 % des créances, aux mains des
Etats européens. De l'autre, rendre
les dates de paiement de certaines échéances
plus flexibles afin que le montant total des
remboursements pour une période donnée
n'excède pas celui de l'excédent
primaire.
Les
Etats devenus détenteurs de la dette
grecque payable sur 2016-2024 en substitution
du FMI et de la BCE apporteraient leurs créances
à hauteur de 50 milliards à
des fonds d'investissement publics bilatéraux.
Ces derniers seraient détenus à
égalité par deux institutions
publiques. Dans le cas de la France, ce pourrait
être la Banque publique d'investissement
(BPI) ; pour l'Allemagne, la Kreditanstalt
für Wiederaufbau (Institut de crédit
pour la reconstruction).
Si
l'union européenne avait un sens, elle
pourrait également mettre en place,comme
rappelé ci-dessus, un Fonds européen
d'investissement stratégique qu'une
politique de la Banque centrale européenne
soutiendrait par diverses mesures, comme la
Fed le fait des politiques américaines
Le
fonds franco-grec détiendrait 20 %
des créances sur l'Etat grec ; son
homologue germano-grec, 27 %, etc. La Grèce
continuerait à honorer le paiement
de sa dette, mais — et c'est le point
essentiel — l'argent doterait des fonds
chargés d'investir dans l'économie
productive du pays. Autrement dit, au lieu
de sortir pour garnir les poches des créanciers,
les sommes seraient mises à profit
pour développer l'industrie locale.
Les Etats créanciers-investisseurs
seraient remboursés une fois les investissements
réalisés et vendus. Le droit
de la concurrence européen s'est tout
à fait accommodé des fonds souverains
nationaux jusqu'ici ; on imagine mal qu'il
désapprouve des fonds bilatéraux
qui poursuivraient des fins tout à
fait similaires.
Nouveau départ pour l'Union
La
coordination des investissements s'effectuerait
au premier chef sous l'égide de la
banque de développement grecque, partenaire
de chacun des fonds. Mais elle bénéficierait
de l'expérience des fonds nationaux,
qui l'aiderait à éviter certains
errements du passé — à
commencer par la gabegie. On peut aussi imaginer
que la Banque européenne d'investissement
(BEI), la Banque européenne pour la
reconstruction et le développement
(BERD) et/ou la Banque mondiale mettent leur
expérience et une partie de leur capacité
d'investissement au service des projets identifiés.
Si
une telle proposition requiert un effort d'imagination
du côté européen, elle
implique également que la Grèce
engage une profonde réforme de ses
institutions afin de sortir de son ornière
traditionnelle : celle d'une économie
de rente (rente touristique, immobilière,
profits liés au commerce d'importation)
gangrénée par le clientélisme.
Il faudrait sans doute créer des institutions
nouvelles — à l'instar de la banque
de développement grecque en voie de
constitution —, améliorer le régime
fiscal des investissements étrangers,
réaliser un véritable cadastre
couvrant la totalité du pays. Il conviendrait
par ailleurs de soutenir la recherche, d'encourager
la décentralisation... Bref, un chantier
institutionnel d'ampleur, corollaire du projet
de développement sans lequel la Grèce
ne pourra sortir des difficultés héritées
du passé, que les plans d'austérité
ont à la fois mises en évidence
et aggravées.
La
question se pose évidemment de savoir
s'il se trouverait une majorité électorale
et un soutien de l'opinion suffisants pour
mener de telles réformes, nécessairement
impopulaires. On pourrait penser que le mouvement
Syrisa et l'actuel gouvernement grec seraient
assez avertis et courageux pour le faire.
L'effort
serait donc de taille, mais le jeu n'en vaut-il
pas la chandelle ? Les créanciers devenus
investisseurs contribueraient à l'industrialisation
de la Grèce, à la création
d'emplois industriels, à la baisse
du chômage, à l'augmentation
de la consommation, à la hausse des
rentrées fiscales, au rapatriement
des capitaux du fait de l'ancrage de la Grèce
dans la zone euro, etc. Ils dessineraient
un cercle vertueux à l'exact opposé
de celui, vicieux, que tracent les politiques
d'austérité. Sans compter que
l'un des avantages d'un tel plan serait d'identifier
de nouvelles occasions d'investissement pour
les industriels du nord de l'Europe. En d'autres
termes, la relance de l'Europe endettée
servirait celle de l'Union dans son ensemble.
Allons
plus loin encore : pourquoi ne pas profiter
d'un tel projet pour approfondir les complémentarités
industrielles au sein de l'Union ? Bruxelles
se complaît aujourd'hui à placer
les appareils productifs nationaux en concurrence
frontale. Ne pourrait-on envisager que les
investissements engagés en Grèce
soient sélectionnés pour répondre
aux besoins de la population, mais également
pour s'inscrire dans un système productif
véritablement européen ? Les
savoir-faire grecs dans certains domaines
agroalimentaires, dans les cosmétiques
naturels, la construction navale et même
dans certaines activités liées
aux applications spatiales pourraient être
développés et ainsi conforter
la base industrielle de l'ensemble de la région.
D'où
l'idée présentée ici
par nous d'un Fonds d'investissement stratégique
européen, soutenu tant par le Parlement
européen que par le Conseil européen.
Un
nouveau modèle, susceptible d'être
dupliqué ailleurs en Europe, ouvrirait
alors la voie à une véritable
relance européenne. A l'opposé
d'une course à l'échalote productiviste,
celle-ci permettrait d'engager l'Europe sur
la voie d'un développement nouveau,
écologique, humain et solidaire, sur
la base de critères élaborés
de manière démocratique.
Au
final, l'enjeu, au-delà du cas de la
Grèce, serait de faire progresser l'Europe
sur la voie d'un codéveloppement s'inscrivant
dans le cadre de la transition énergétique
et du développement durable. On trouverait
ainsi le germe d'une relance du projet européen
sur des bases nouvelles : coopération,
recherche de l'efficacité environnementale
et sociale, démocratisation la plus
large possible des choix politiques, économiques
et financiers.
Reste
désormais à se passer du conditionnel...
Gabriel
Colletis, Jean-Philippe Robé et Robert
Salais
Respectivement
professeur d'économie à l'université
Toulouse-1 Capitole et chercheur au Laboratoire
d'étude et de recherche sur l'économie,
les politiques et les systèmes sociaux
(Lereps) ; avocat aux barreaux de Paris et
de New York ; directeur de recherches émérite
en économie au Centre national de la
recherche scientifique (CNRS).
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