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Economie politique
Qui paiera
les investissements à long terme nécessaires à l'Union européenne?
par Jean-Paul Baquiast 13/04/2008

La capacité d’investissement de l’Union Européenne

Chacun sait que pour investir dans des équipements ou dans les applications de recherche qui ne sont rentables qu’à long terme, il faut disposer de crédits eux-mêmes longs (10 à 20 ans) et à bas taux d’intérêt. La règle s’applique aussi bien aux Etats qu’aux entreprises.

Historiquement, il existait des établissements de crédits, privés ou publics, qui collectaient l’épargne principalement privée intéressée par ce type d’opérations, correspondant à ce que l’on appelle quelquefois l’économie réelle. Les pères épargnaient non seulement pour améliorer les revenus de leurs enfants, mais pour construire la société où ceux-ci vivraient. Aujourd’hui cependant, les prêteurs privés ne s’intéressent plus à de telles perspectives. Attirés par les promesses de l’économie financière ou spéculative, ils recherchent des placements à rendements élevés, productifs à court terme. C’est ce qu’on nomme le court-termisme propre au capitalisme financier.

Ce court-termisme, s’il devenait la règle en Europe, condamnerait celle-ci toute entière à renoncer aux grands projets et grands travaux indispensables pour son avenir à long terme. Nous pensons notamment aux infrastructures énergétiques, hydrauliques et de transport, à la modification en profondeur des modes d’exploitation agricoles, aux programmes spatiaux civils et de défense et, bien sûr, au développement des universités et des laboratoires, toutes activités dont la rentabilité sera trop lointaine pour que le capitalisme financier s’y intéresse.

Les Etats forts non occidentaux n'ont pas choisi cette voie. Ils ne font pas leurs choix d’équipement dans l’espoir d’un profit financier immédiat. Ils investissent directement, même si c’est à perte, dans les secteurs qu’ils considèrent comme stratégiques pour assurer leur avenir. Pour cela, ils font appel à ce qu’il faut bien appeler de l’épargne forcée : impôts, constitution de réserves de change obtenues grâce à des exportations de produits fabriqués à bas salaires, voire inflation modérée, qui est une forme de prélèvement obligatoire sur les revenus fixes. Ceci leur permet de dégager des réserves pour financer leurs propres investissements publics à long terme comme pour partir à la conquête des industries du monde développé.

Les Etats-Unis, qu’il faut ranger parmi les Etats forts, ont procédé d’une façon différente, permise par la domination du roi-dollar. Ils ont financé leurs programmes technologiques par l’émission de « bons du trésor » à faible taux d’intérêt destinés principalement aux préteurs internationaux. Ils ont aussi, ne l’oublions pas, sacrifié leurs infrastructures, forme d’épargne forcée s’exerçant aux dépends des consommateurs et du long terme. Les ressources ainsi acquises sont investies dans des domaines que l’Etat juge nécessaire de soutenir pour affirmer sa puissance et sa souveraineté. C’est ce mécanisme qui lui permet de financer les recherches universitaires ou les industries de pointe par le biais de très importants contrats d’Etat, bénéficiant notamment à l’armement. Les retombées économiques et politiques de ces dépenses publiques sont telles qu’elles permettent de rembourser les emprunts et d’attirer de nouveaux prêteurs. Le risque en ce cas serait que, pour une raison ou une autre, le système ne se bloque. Que la défiance pour le dollar l’emporte sur la confiance, ou que les fonds d’investissements étrangers se montrent trop gourmands en exigeant des participations dans les industries stratégiques qui leur seraient refusées, les prêts extérieurs cesseraient d’alimenter la machine à investir américaine. L’Etat fédéral se trouverait alors confronté à une crise de financement et à l’inflation, sinon à un véritable effondrement.

Pour pratiquer ces diverses politiques, les Etats forts ne sont pas contraints par des réglementations fixant des plafonds aux déficits budgétaires ou à la dette publique, comme le sont les Etats européens. Ayant épuisé les possibilités de leur matière imposable, la réglementation communautaire leur interdisant aussi bien le déficit que l’emprunt, ces Etats ne peuvent donc plus investir pour le long terme. Ce ne sont pas les fonds spéculatifs qui vont se substituer à eux, sauf à prendre des gages sur l’avenir qui enlèveraient aux Etats le peu de souveraineté leur demeurant.

Certains analystes ont pourtant depuis longtemps proposé de distinguer entre deux types de dépenses, entraînant elles-mêmes deux types de déficits différents. Il existe un déficit nuisible, qu’il faut réduire au maximum, celui des dépenses de fonctionnement non prioritaires, encourageant le laxisme (ne mentionnons pas la balance extérieure, produits et services, qui à l'échelle de l'Europe, devrait être équilibrée). Il est juste en ce cas d’affirmer que tolérer ce type de déficit consiste à faire payer nos jouissances actuelles par nos descendants. Mais il faut opposer à ce déficit peccamineux (pour conserver un langage inspiré du religieux qui plait bien en France) un déficit vertueux, correspondant au financement d’opérations susceptibles de rapporter à terme des bénéfices supérieurs, toutes choses égales d’ailleurs, aux sommes investies. Il serait donc faux d'affirmer qu’en ce cas nous reporterions sur les générations suivantes le poids de nos recours à l’emprunt. Nos descendants profiteront des résultats de celles-ci alors que ce sont les générations actuelles qui en supporteront les conséquences induites, s’obligeant à certaines économies. Si de ce fait, nous ne pouvions plus par exemple acquérir de gros 4/4, qui sont parait-il la joie de nos vies, nous pourrions construire des centrales énergétiques de nouvelle génération qui fourniraient à nos enfants l’énergie dont ils auront besoin. C’est un tel mécanisme qui a financé l’équipement de la France du temps des Trente Glorieuses, sous les 4e et 5e Républiques. L’impôt, les emprunts non remboursés et l’inflation ont permis à l’Etat et aux entreprises publiques d’acheter les biens et services nécessaires aux grands équipements - ce qui par ailleurs, retirant ces biens et services du marché, contribuaient à la compression des consommations. Nous bénéficions aujourd’hui des sacrifices consentis, volontairement ou non, par nos pères.

Aujourd’hui, la même démarche s’imposerait à l’échelle de l’Europe toute entière, à l’exemple de ce que fait l’Asie. Mais seuls les Etats ou de très grandes entreprises s’adossant à lui peuvent supporter des années de déficits (i.e. non retours immédiats sur investissements), en attendant que les vrais retours se produisent. Il faut évidemment aussi, mais il s’agit d’un autre problème, que les choix d’investissements ainsi faits soient judicieux, pour ne pas conduire à des impasses. Ce qui n’est pas toujours facile, compte-tenu des changements rapides affectant les technologies productives.

L’Union européenne prendra-t-elle le relais des Etats nationaux pour engager les grands programmes d’investissement ?

Pour ce qui concerne l’Europe, comme on vient de le rappeler, les Etats nationaux, pris un à un, sont juridiquement empêchés d’investir dans des programmes à long terme qui seraient pourtant indispensables. Le montant de leurs déficits budgétaires et celui de leur dette sont considérés, à tort ou à raison, comme trop importants pour qu’ils puissent les accroître sans générer de l’inflation. Ils ne peuvent donc, sauf marginalement, ni faire appel à l’impôt ni faire appel à l’emprunt. S’appuyant sur les dispositions du traité de Maëstricht, la Banque centrale européenne et le conseil des gouvernements assurant sa tutelle veillent à ce que les déficits ne dépassent pas un certain plafond, atteint depuis longtemps aujourd’hui. En termes économiques, ceux de l’économie réelle qui confronte les réserves productives et les montants consommés, on pourrait penser que les principaux Etats européens disposent de ressources non employées suffisantes pour réaliser de grands investissements rentables à terme. Mais à juste titre, les institutions européennes craignent que les sommes correspondantes soient consacrées par les Etats à financer des déficits à court terme et non des investissements choisis avec discernement. L’idée plusieurs fois suggérée selon laquelle il faudrait distinguer les déficits des budgets de fonctionnement exigeant d’être plafonnés et ceux des budgets d’équipement méritant d’être approuvés sélectivement, même s’ils dépassent les plafonds, n’a jamais été acceptée.

Il faudrait donc remplacer le laxisme toujours à craindre des Etats par la sagesse de l’Union européenne. Autrement dit, il faudrait que l’Europe, en tant qu’entité politico-économique globale, se substituant aux Etats-membres, ait la possibilité de contracter les emprunts à long terme lui permettant de financer les investissements nécessaires à sa souveraineté et à sa puissance. Si elle ne trouvait pas de prêteurs, elle devrait « créer de la monnaie », selon une expression datant de la dernière guerre. Mais plusieurs raisons se sont jusqu’ici opposées à cette évolution.

L’une de ces raisons est véritablement structurelle. Du fait que la construction européenne n’a jamais, sous la pression américaine, été définie comme visant à établir une puissance géopolitique, il n’existe pas d’institutions européennes capables aujourd’hui, que ce soit juridiquement ou techniquement, de définir des besoins et arrêter des programmes visant à assurer une souveraineté technologique et économique globale. Il leur faudrait pour cela disposer de pouvoirs leur permettant d’arbitrer entre les exigences contradictoires des Etats nationaux comme entre celles des grands intérêts économiques. Prenons l’exemple des infrastructures de transport. Faudrait-il privilégier l’avion, le rail ou les équipements portuaires ? Dans quels Etats ou Régions faudrait-il installer les équipements correspondants? Comment les Etats qui n’en bénéficieraient pas directement pourraient-ils être associés aux dépenses comme aux bénéfices ? Tant que le problème n’aura pas été posé en termes de souveraineté européenne, tant que les Traités européens n’auront pas mis en place des bureaux d’étude et des structures d’arbitrages entre exigences nationales suffisamment efficaces pour gérer les conflits, en liaison avec les instances politiques (y compris le Parlement européen), ces questions seront très difficiles, non seulement à régler, mais même à évoquer autrement que par des discours superficiels.

A supposer néanmoins que cette première difficulté soit résolue, il faudra aborder ensuite des questions certes complexes, non prévues actuellement par les textes, mais qui pourraient trouver des solutions. La première concerne les institutions capables de lancer les emprunts et garantir leur remboursement. Logiquement, il devrait s’agir d’une ou plusieurs banques disposant d’une très grande envergure. La structure existante, Banque européenne d’investissement (http://www.bei.org/), associée au Fonds européen d’investissement, a joué un rôle utile dès sa création. Son fonctionnement est certes critiqué mais le principal reproche à faire concerne l’insuffisance de ses ambitions, d’où découle en partie la faiblesse des ressources qu’elle collecte sur les marchés financiers au regard de ce que pourraient être des programmes européens beaucoup plus volontaristes.

L'Union européenne, par l’intermédiaire des divers programmes qu’elle finance sur son budget, pourrait par ailleurs engager un nombre beaucoup plus important qu’actuellement de grands travaux d’équipement ou de recherche/développement. Encore faudrait-il que ce budget soit considérablement accru. Il ne peut l’être que par l’augmentation des contributions des Etats-membres, calculées selon des ratios qui feront toujours l’objet de contestations. Quelles seraient les augmentations de crédit à prévoir pour faire face à des investissements destinés à assurer la souveraineté actuelle et future de l’Union européenne ? L’estimation en est difficile. Nous l’évaluerons pour notre part, selon une méthode qui ne peut être détaillée ici, à 200 milliards d’euros par an sur 20 ans au minimum, soit la moitié du budget français. C’est peu mais cela sera jugé excessif.

Ces augmentations de contribution seront financées par les ressources fiscales des Etats, en l’absence de fiscalités européennes susceptibles d’être affectées à des programmes bien définis dans le temps et dans l’espace. On comprend facilement dans ces conditions que les Etats, à qui l’on proposerait d’augmenter leurs apports au profit des futurs programmes européens, multiplieront les questions relatives au bien fondé de ceux-ci ou à la compétence de ceux qui dépenseront l’argent. Ils voudront aussi maximiser les retombées qu’ils en auront, en imposant la clause généralement considérée comme coûteuse au plan industriel dite du juste retour (les entreprises de chaque Etat recevant des commandes en proportion de la contribution de l’Etat au programme).

Mais toutes ces difficultés pourraient être résolues, si la question préalable que nous avons posée, relative au choix à faire entre une Europe souveraine et une Europe que se laisserait partager par des ambitions prédatrices extra-européennes, était abordée avec sérieux. Or malheureusement, qui osera poser une telle question ? Les hommes politiques ne sont pas encore nés qui demanderaient aux Européens de choisir entre se serrer un peu la ceinture ou se faire dévorer par des fonds spéculatifs et souverains dotés de plusieurs trillions de dollars (fonds dont ces mêmes Européens auront d’ailleurs fait préalablement la fortune par leur boulimie consommatrice). Les économistes qui tiendraient ce même discours ne sont pas davantage identifiables, dans le main-stream d'une pensée refusant toute hauteur de vue. Les jeunes Européens devront donc se trouver des employeurs ailleurs.

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