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A propos des articles 3 à 6 la proposition de loi 117
visant à rendre obligatoire l’usage des logiciels libres dans l’administration en 2002:
à question mal posée, mauvaise réponse.

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6 pages

©Vincent Bénard, veb@chez.com toute réponse, critique constructive, ou contradiction est bienvenue

20-1-2000

Sommaire :

 

INTRODUCTION : CONTRE LA PROPOSITION

Ceci est une contribution pour attirer l’attention sur les effets pervers des articles 3 à 6 de la proposition de loi 117 visant à instaurer l’obligation d’utiliser exclusivement dès 2002 des logiciels libres dans l’administration.

Bien que l’exposé des motifs ne figure pas sur le projet diffusé sur le site du sénat (http://www.senat.fr/grp/rdse/page/forum/texteloi.html ), on peut trouver trois motivations avouables à cette loi (hormis la publicité "politicienne" qu’un sujet à la mode peut rapporter à ses auteurs) :

  1. Nous débarrasser du quasi monopole de fait sur un grand nombre de familles de logiciels d’un grand éditeur de logiciels américain, dont la qualité des produits évolue de façon inversement proportionnelle au coût des licences qu’il réclame, et dont les pratiques commerciales sont douteuses.
  2. Améliorer la qualité des logiciels fournis à l’administration, par rapport à ceux dudit éditeur, grâce à la plus grande concurrence induite entre les fournisseurs .
  3. Déplacer les coûts d’achats informatiques de grands éditeurs américains vers des SSII européennes, qui assureront du support et du développement complémentaire.

Entendons nous bien: je ne suis pas un défenseur de Microsoft. Je suis contraint dans mon travail d’utiliser intensivement le trio infernal "windows-frontpage-word" plus quelques autres babioles, et je dois avouer que j’ai de plus en plus de mal à allumer mon micro chaque matin, en songeant aux avanies que ces trois " médiocriciels " vont me faire subir. Je ne suis pas non plus informaticien, juste un utilisateur moyen (un peu plus que moyen, disons) qui a été amené à s’intéresser au management de l’informatisation et à l’impact de l’informatique dans une structure administrative.

Je ne suis pas non plus un pourfendeur du logiciel libre. Il y en a d’excellents, et d’autres qui ne sont pas au niveau de leurs concurrents commerciaux. Je suis seulement contre l’obligation d’utiliser systématiquement un logiciel libre au détriment d’un logiciel commercial lorsque celui ci est plus adapté à l’usage attendu, et voici pourquoi.

CONSEQUENCE IMMEDIATEMENT VISIBLE DE LA LOI : LINUX QUASI OBLIGATOIRE POUR TOUS

Le fait d’imposer les logiciels libres à l’administration sauf si aucun logiciel libre n’existe dans un domaine donné (art 3 et 4) pose immédiatement la question du système d’exploitation dont on aura le droit de se servir: Windows étant pour l’instant fermé et propriétaire, Mac OS actuel également, et le futur Mac OS X n’étant que partiellement ouvert, en l’état actuel, ne resterait que linux comme système sérieux utilisable au 1er janvier 2002 (il existe d’autres systèmes d’exploitation libres mais assez confidentiels ou non adaptés à un usage micro).

Or la logithèque linux, bien qu’en progrès, est encore pleine de manques: édition multimédia, prépresse, CAO, bases de données, etc... dans ces domaines, l’offre linux est soit inexistante soit insuffisante en qualité (interfaces utilisateur notamment ). Bien sur, on nous répondra que "la dynamique engendrée par la vivacité du mouvement du logiciel libre conduira à rapidement combler ces vides", mais pour l’instant, je ne crois que ce que je vois, et je me méfie de ce genre de prévisions (dans le monde du logiciel commercial, de nombreuses annonces de ce genre sont " bidon ", juste pour se faire de la publicité).

Plus ennuyeux, l’administration utilise pour ses besoins propres un grand nombre d’applications en réseau développées spécifiquement pour elles, et structurantes pour leur activité: l’adaptation à linux de ces applications lorsqu’elles sont développées sous NT risque de prendre un certain temps, tant en développement qu’en procédures administratives (notre code des marchés publics et nos principes comptables n’aident pas à mener des projets rapidement et efficacement...), et d’engendrer de nombreux dysfonctionnements, tant l’état s’avère souvent piètre maître d’ouvrage en matière d’achat de prestations informatiques.

Le projet de loi reste évasif sur la transition entre l’état "tout-microsoft-ou-presque" à l’état "tout-libre (d-utiliser-seulement-linux)". Cela se comprend : Si l’état n’a plus l’autorisation de payer des licences à Microsoft et aux autres éditeurs de logiciels propriétaires en janvier 2002, il en résultera un recul pour les utilisateurs dans l’utilisation quotidienne de leurs ordinateurs, faute de produits utilisables, et une situation assez difficile à gérer pour tous les responsables de services concernés. Il vaut mieux dans ces conditions "refiler le bébé" à quelques braves fonctionnaires qui s’arracheront les cheveux pour arriver à rédiger un décret un tant soit peu acceptable pour organiser la transition... Les rédacteurs du projet de loi ont ils vraiment sérieusement étudié la question, ou voulaient-ils seulement " se faire un coup de pub " ?

L’UTILISATEUR, CELUI DONT PERSONNE NE SE PREOCCUPPE

Au risque de faire bondir tous les linuxiens et macophiles, osons dire que 80% des utilisateurs (au moins) se moquent complètement des querelles parfois surréalistes du genre "c’est Windows/MacOs/Linux le meilleur..." que l’on voit fleurir dans les forums de discussion sur internet. De nombreux utilisateurs, qui ne connaissent que windows et en ont une utilisation légère (envoyer quelques mails et taper deux trois textes) n’ont aucune perception du problème que pose le monopole de fait de windows. Du fait des applications relativement légères qu’ils utilisent, leurs plantages sont assez peu fréquents (de leur point de vue), et ne sont pas tellement traumatisants, la plupart apprenant rapidement à sauvegarder leur travail tous les quarts d’heures. Bien sûr, ils ne cracheraient pas sur un peu plus de stabilité et sur quelques améliorations ergonomiques de leurs logiciels, mais ils ont d’autres chats à fouetter.

Les 20% restant se partagent à parts inégales entre utilisateurs avertis satisfaits de windows (à mon grand étonnement, j’en rencontre souvent, il convient quand même d’en tenir compte !), utilisateurs dégoûtés de windows qui sont prêts à tenter de nouvelles expériences, n’ayant rien connu d’autre, des utilisateurs de Mac, à domicile (comme l’auteur de ces lignes) ou dans une autre vie professionnelle, pour lesquels le passage de windows à linux ne constituerait qu’un demi-progrès envisagé avec condescendance voire inquiétude, et les quelques "branchés linux" qui commencent à fleurir, et qui pourraient enfin s’amuser sur leur système préféré au bureau.

L’on peut admettre sans grande démonstration que le système d’information de l’administration a besoin de s’améliorer. Il faut être conscient que de nombreux échecs de déploiement d’applications (il y a dans nos administrations des dizaines de "mini désastres de la BNF" qui au total ont coûté très cher), sont dus à la mauvaise prise en compte des besoins réels des utilisateurs, et à des choix imposés sur des considérations purement informatiques, ou pour satisfaire l’ego de responsables devenus experts informatiques en lisant quelques magazines.

Les utilisateurs connaissent avec la mise en réseau progressive des administrations, la mise en place des messageries, des intranets et des accès internet, une évolution certes extrêmement positive mais pas évidente à intégrer pour tous. De plus, la date du 1er janvier 2002 correspond si je ne m’abuse à l’échéance du passage à l’Euro, qui sera difficile à gérer (bien plus que le bug, à mon avis) aussi bien par les informaticiens que par les utilisateurs, tant au niveau informatique que dans la vie quotidienne. Au risque de plus de passer pour un pessimiste primaire et dangereusement conservateur, je pense que traiter simultanément une vaste migration logicielle vers Linux engendrerait des désordres (donc des surcoûts) qui ne seraient pas seulement financiers.

Dans ces conditions, bâcler en moins de 18 mois une migration massive vers Linux, serait vécu par de nombreux utilisateurs comme une décision d’informaticiens et comme une régression (du fait du manque de logiciels ou du manque de temps pour se former à la nouvelle logithèque). Cela pourrait être désastreux pour associer ensuite ces mêmes utilisateurs à des réformes autrement plus fondamentales dont le système d’échange d’informations de l’administration a besoin.

QUE FAIRE : OBJECTIFS DU SYSTEME D’INFORMATION (S.I.).

Passer aux logiciels libres aurait certainement un effet remarquable sur l’abaissement des coûts d’achats logiciels de l’administration. On peut aussi espérer que les matériels se démoderaient moins vite, Linux étant moins gourmand en ressources logicielles que windows. La loi 117 contribuerait elle pour autant à remplir les trois principaux objectifs que tout bon manager devrait assigner à son système d’information, à savoir: réduire les coûts de fonctionnement de la structure, améliorer notre communication interservices pour plus d’efficacité, et surtout, améliorer notre "service au client", en l’occurrence celui qui paie nos salaires, le très généreux contribuable ?

QUEL EST LE VRAI COUT DU SYSTEME D’INFORMATION ?

Le paragraphe suivant paraîtra sans doute évident aux habitués de la comptabilité privée, mais s’adressant à des décideurs publics, quelques rappels paraissent indispensables.

Le coût de l’informatisation d’un service ne se résume pas à des budgets d’achat de matériels et de logiciels. Il englobe:

- des coûts de déploiement: achat des matériels, achat des licences de logiciels, temps de formation des agents chargés du support, temps de déploiement des matériels et des applications par les agents du support informatique, temps de formation des utilisateurs, coût des formateurs, temps de rodage de chaque utilisateur (i.e. le temps d’entraînement nécessaire à un utilisateur pour, après sa formation, retrouver une productivité normale )

-des coûts de maintenance: les mêmes que ci dessus, où l’on remplace le terme "achats" par "mises à jour"

-Les coûts liés au fonctionnement: temps passé par les utilisateurs, consommables, énergie, etc...

-les coûts liés aux dysfonctionnements: dépannage des utilisateurs par le support, souvent pour des questions simples mais insolubles du fait de la mauvaise ergonomie des systèmes en cas de panne (ah, les messages d’erreur de windows !), temps d’indisponibilité du système suite à plantage, mauvaise ergonomie des logiciels et du système d’exploitation, temps passé par l’utilisateur à résoudre des problèmes d’informatique plutôt qu’à faire son métier: formats d’échanges de fichier incompatible entre deux utilisateurs , imprimante réseau rétive, etc...

-Les coûts (difficilement mesurables) liés à l’absence d’envie de l’utilisateur d’ouvrir son micro si tous les dysfonctionnements signalés ci dessus sont trop fréquents.

-Les coûts induits par les erreurs obligeant à refaire ce qui a déjà été fait, généralement liés à l’inadaptation des logiciels à certains besoins des utilisateurs ou à une ergonomie médiocre des applications.

Sans rentrer dans le détail, on se rend compte que les coûts d’achat de matériel et de logiciels ne sont pas majoritaires dans le coût du SI (de nombreuses études confirment ce point ) , et que l’ergonomie, la fiabilité, et l’aptitude à communiquer des systèmes sont essentiels. Cela ne veut pas dire qu’il ne faut pas chercher à réduire les coûts d’achat , bien au contraire, mais il faut chercher à réduire un coût global dans lequel l’achat est un élément comme un autre.

Mon expérience du monde "libre" est assez limitée. On peut supposer compte tenu de tout ce qui a été publié de sérieux sur le sujet, que des systèmes sous linux planteraient beaucoup moins. En revanche, ma toute petite expérience de KDE et de star office sous linux ne m’a pas convaincu que l’ergonomie des solutions linux soit très supérieure à celle des solutions windows, et en tout cas reste très inférieure au toujours remarquable MacOS dans ce domaine. La multiplicité des interfaces utilisateur standard disponible (gnome, kde...) semble nuire à la prévisibilité du comportement des applications. Mais ceci reste à confirmer par des études plus approfondies.

Plus sûrement, le coût lié à l’absence d’applications (ou d’applications ergonomiquement acceptables) dans certains domaines pénalise linux en terme de productivité attendue des utilisateurs.

Que représente 1000F de coût de licence d’un logiciel si ce logiciel permet de faire gagner 30% de productivité à un utilisateur pendant trois ans ? restreindre le choix logiciel des administrations peut avoir des surcoûts cachés qu’il convient de considérer.

BENEFICES DU S.I. DE L’ADMINISTRATION POUR L’USAGER-CONTRIBUABLE:

Vis a vis de l’usager de l’administration, tout ce qui précède n’a aucun intérêt: de son point de vue, l’important est que l’administration puisse à la fois l’informer efficacement et de façon fiable, qu’elle lui inflige le moins de procédures possible, et que chacune de ces procédures aboutisse à un résultat rapide. L’utilisateur de l’administration veut passer le moins de temps possible avec elle (il a autre chose à faire de ses loisirs ou de son temps de travail), veut que ce temps soit bien employé (i.e. efficace , productif, et si possible agréable), et rêve secrètement d’une baisse de ses impôts, qu’il ne voit pas venir depuis plus de trente ans. La loi 117 peut elle aider à atteindre ces objectifs ?

Concevoir des procédures efficaces sera un travail de longue haleine, qui suppose, bien en amont des choix informatiques, une ingénierie de nos procédures très complexe, et obligeant à des remises en cause des structures administratives et inter-administratives lourdes. Notamment, la nécessité de décloisonner les administrations est évidente. L’environnement technique des administrations ne doit pas constituer un frein à ces évolutions. Beaucoup plus que l’usage de logiciels et de systèmes d’exploitations propriétaires (on peut aujourd’hui développer tout sous tous les environnements), ce sont les capacités de logiciels différents à communiquer entre eux qui seront le facteur déterminant de la réussite des SI à cet égard: la capacité de traiter des données fournies par plusieurs sources, au sein de plusieurs administrations (ce que l’on appelle l’interopérabilité en informatique), est primordiale. Il convient donc de travailler dans cette direction.

Actuellement, les formats de codage des données utilisés par l’administration ne facilitent pas cette interopérabilité. Mais on peut très bien imaginer des logiciels libres communiquant en formats "fermé" et des logiciels propriétaires " parlant " très bien html ou xml. Le fait que le logiciel soit libre ne constitue pas une preuve de sa capacité à gérer correctement les formats d’échanges de données ouverts.

En ce qui concerne la création d’une agence du logiciel libre, je n’y vois que des inconvénients (hormis le fait de proposer une très bonne place à un directeur, çà va se bousculer au portillon !) : tout d’abord, le projet prévoit dans son article 6 de financer cette agence par l’augmentation de deux taxes. Curieux, pour une mesure censée réduire les coûts de l’informatisation des services... Cela n’est pas acceptable, à l’heure où l’abaissement de la pression fiscale et où la simplification de notre système d’imposition sont plus que jamais nécessaires (je sais que tout le monde n’est pas d’accord avec ce dernier point, mais argumenter là dessus avec ceux qui pensent qu’on peut toujours prélever plus est ici hors de propos).

Quant à l’idée de devoir demander à une autorité dont le correspondant local sera placée sous l’autorité du préfet l’autorisation d’acheter des logiciels, ceux qui proposent cela ont dû quitter l’administration il y a longtemps ! Dans une administration où les pesanteurs hiérarchiques, l’obligation de "demander une autorisation pour prendre la moindre initiative" est le lot quotidien de beaucoup de fonctionnaires, qui en souffrent dans l’exercice de leurs fonctions, dans une époque où plus que jamais les fonctionnaires doivent pouvoir être réactifs, et où le management par la confiance doit progresser au profit du service rendu au citoyen, imposer un échelon d’autorisation supplémentaire est non seulement une absurdité, mais un danger. En effet, le correspondant de préfecture ne pouvant tout traiter à lui seul, on aboutira à une situation où le moindre besoin d’achat de logiciels allongera considérablement les procédures et les projets concernés. Les tentations de "contourner l’obstacle" seront grandes, et toute sanction à ce propos risque de paraître disproportionnée par rapport à l’enjeu. Il y a dans l’administration assez de freins juridiques à l’efficacité de notre action ( gestion des personnels abracadabrante, code des marchés infernal de complexité, d’incohérences, principes de la comptabilité publique obsolètes, quasi absence de gestion du patrimoine public, etc...) pour que l’on créé un organisme bloquant (parasite ?) supplémentaire. On ne peut pas prétendre réduire le "procédurisme" des administrations vis à vis des usagers en augmentant les tracasseries inter-administratives.

CONCLUSION : QUE FAIRE ?

Si l’on veut vraiment améliorer l’efficacité du SI de l’état, il convient plutôt d’imposer, dans des délais raisonnables des formats d’échanges de données standard (c’est à dire libre et ouverts, et non titulaires d’une grosse part de marché) entre les administrations, et de diffuser massivement ces standards auprès des éditeurs et des entreprises. Je lis un peu partout que le format XML permettrait de coder à peut près tout (textes, images, bases de données, tableaux de calcul - j’ai failli écrire: "tableaux excel ;-)" - j’ignore ce qu’il en est pour les sons et les vidéos...), en séparant contenus, mise en forme, et modalités de traitement des données. Si cette assertion se vérifie (je n’en sais pas assez moi même pour le dire), alors il faut aller dans cette direction, au moyen d’un décret, ou de circulaires, peu importe. En revanche, il ne faut pas forcer les administrations à migrer dans des délais irréalistes vers linux, quels que soient les reproches que l’on puisse faire aux logiciels actuellement en usage et à leurs éditeurs (et au premier d’entre eux).

Parce que la situation actuelle vis à vis de Microsoft n’est guère acceptable (prix de licences en hausse, marges énormes aux dépens de clients " captifs ", qualité déplorable de nombreux produits avec tendance à la baisse, formats d’échange instables d’une version à l’autre d’un logiciel, mauvaise prise en compte des formats d’échange ouverts...) , Il conviendrait peut être de fixer à l’administration un cahier des charges plus strict en matière d’achat de logiciels, fondé sur:

En tant qu’utilisateur, je peux même rêver d’une époque bénie où grâce à l’interopérabilité totale des données entre plusieurs systèmes, chaque utilisateur pourra choisir son matériel et ses logiciels en fonction de l’adaptation à son coeur de métier, et à l’espoir de productivité et de plaisir au travail qu’il en retire... " L’utilisateur au centre des décisions informatiques... "

J’ai rêvé, là ?

http://admiroutes.asso.fr/espace/logilib/tregouet.htm
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