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Les différentes étapes de passation des Marchés Publics et les expérimentations françaises et européennes

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8 pages

Claude Sapin, Commission Centrale des Marchés

novembre 1997

ndlr: cet article est repris d'un exposé fait par l'auteur devant un groupe de travail consacré aux EDI dans le secteur économique et financier.

L'inventaire des expérimentations EDI dans le domaine des Marchés Publics est relativement rapide , le paysage , au moins celui que nous connaissions il y a quelques mois était assez clairsemé ; Quelques centaines de sites impliqués à un titre ou à un autre dans une procédure dématérialisée , quelques dizaines dans une procédure EDI /EDIFACT

Quelles sont les raisons de ce constat assez décevant alors qu'en 1994 , le rapport Marchand effectué à la demande du CIIBA préconisait que 50 %des Marchés Publics soient passés selon une procédure dématérialisée .. Nous serons bien loin du compte même si des progrès considérables peuvent et doivent être accomplis d'ici là.


I- De l'alpha à l'Omega d'un marché public


Quelques éléments d'analyse et de problématique:

Un marché public se caractérise par une succession de phases :

chacune a sa spécificité et fait intervenir, dans le cadre de circuits différents selon les procédures utilisées , de nombreux partenaires internes ou externes à l'entreprise et au donneur d'ordre qui sont au coeur du système mais dont aucun n'a une maîtrise totale de bout en bout du processus . Il s'agit d'un réseau dont l'optimisation des règles de fonctionnement n'obéit pas à une seule logique, à un seul critère.

Pour que la dématérialisation de ces différentes phases puisse apporter tous les avantages que l'on peut espérer en attendre, il est essentiel de respecter les contraintes spécifiques à chacune d'entre elles, mais également de les concevoir dans le cadre d'un ensemble de cohérent exigé par la notion même d'échange de données informatisé.

Les maillons de la chaîne de dématérialisation doivent certes se raccorder un à un mais également s'inscrire dans une démarche globale, sans rupture.

Les domaines d'exercice de cette cohérence sont multiples et leur complexité est liée au secteur d'activité concerné: aspects techniques dans toute leur variété, de la nature et du format des données à leur mode de transfert, d'archivage, le niveau de sécurité et de confidentialité , aspects réglementaires et juridiques, aspects organisationnels rassemblés dans des conventions d'interchange etc...

Les nombreuses tentatives et expériences qui ont eu lieu jusqu'à présent ont permis de défricher le terrain et à partir de la prise de conscience de l'hétérogénéité du degré d'avancement de la réflexion et des travaux en fait selon les différentes étapes du processus marché public, de prendre toute la mesure de l'ampleur de la tâche.

On peut constater que ce sont les deux extrémités de la chaîne qui ont commencé à envisager le problème dans sa globalité et essaient de réunir les conditions d'une généralisation mais on voit bien que toute la phase intermédiaire est actuellement tout à fait embryonnaire. On a le sentiment qu'autant le paiement sait parfaitement et pour cause, qu'il ne peut pas être indifférent à ce qui précède, autant on sent que ce qui précède n'a pas conscience du fait qu'il ne peut pas être indifférent à ce qui va suivre

Avant de préciser les dispositions qui ont été prises pour donner à l'ensemble des acteurs le degré de visibilité minimum pour faciliter le démarrage et l'efficacité des expériences dans une optique d'extension puis de généralisation donnons quelques éléments de constat sur les caractéristiques de ces différentes phases


Les phases spécifiques des marchés publics soumises aux réglementations européenne et /ou nationale (objectifs de transparence, d'égalité des chances , et d'ouverture), concernent:

1.1 Envoi des avis

Cette phase est relativement simple dans son principe d'organisation puis qu'elle ne fait intervenir que deux types de partenaires , le pouvoir adjudicateur et les organes de publication habilités ou non , JOCE, BOAMP ? JAL Moniteur

Sur le plan technique la complexité commence, elle est liée, entre autres , au montant estimé, au type de procédure et à la nature du marché

En France, il existe un seul type d'avis d'appel public à la concurrence; auprès de la Commission, plusieurs avis sont disponibles, suivant la procédure utilisée ou le type de marché. De plus le champ couvert par les directives est plus étendu que le champ national et soumet à l'obligation de publicité communautaire les ex-secteurs exclus (opérateurs de réseau) ainsi que les concessions. Par contre les seuils nationaux sont inférieurs.

Actuellement; dans le cadre des travaux liés au livre vert sur les Marchés Publics , la CE travaille à une consolidation des imprimés communautaires par type de marchés.

L'utilisation des différents imprimés n'est pas une obligation, mais est vivement recommandée.

Le BOAMP français se livre à un examen des différents avis. Pour ce faire, il possède une équipe de vérificateurs qui se livre à des contrôles de cohérence.

La publication au BOAMP est payante tandis que la publication au JOCE est gratuite.

Pour cette phase , la dématérialisation ne se heurte pas à des difficultés techniques , mais suppose une forte volonté d'organisation et de respect de conventions liées aux formes de marchés et à la nature des produits et services et des normes d'échange électronique.

1.2 Dissémination de l'information

Il s'agit du secteur d'intervention du BOAMP , JOCE

La vocation du BOAMP est de mettre à la disposition de tous des informations facilement accessibles pour un coût modeste.

La publication au JOCE supplémént S permet de favoriser l'ouverture du marché européen.

Les avis sont consultables, dés publication, sur les supports papier :

De plus, des produits télématiques ont été développés qui permettent leur consultation :

en France , JOELECHO

- TED (tenders electronic daily)qui est la version en ligne du supplément S du JOCE. Il recense les annonces marchés publics en provenance de plus de 80 pays. Il est disponible sur PC par abonnement. ECHO est le centre serveur de la CE, il contribue à la mise en place d'un service d'informations dans la communauté.

.

Les appels d'offres peuvent être sélectionnés selon des critères sélectionnés par l'utilisateur tels que :

En France, TED est consultable dans tous les EIC qui, à PARIS est rattaché au CFCE et en Province aux chambres de commerce.

Le schéma d'organisation implique d'une part des acteurs institutionnels ou privés et d'autre part les entreprises au sein desquelles il s'agit de détecter celle susceptible d'offrir la meilleure offre

Dans cette phase également, . il s'agit d'utiliser au mieux les nouvelles possibilités offertes par la technique pour faciliter l'accès à la commande publique nationale ou internationale des fournisseurs. Toutefois, il importe d'être vigilant, et éviter que la technique permette de détourner les règles de concurrence et d'ouverture.

1.3. La phase de consultation du marché

Les échanges générés dans cette phase de consultation sont abondants; ils vont de la demande du cahier des charges de la part de l'entreprise jusqu'à la notification du marché au titulaire en passant par l'envoi du cahier des charges et la remise de l'offre s'appuyant sur le système d'information de l'entreprise

On voit bien que la masse d'informations à transporter est volumineuse. De plus, cet échange se passe dans le cadre de relations multiples avec des interlocuteurs connus ou inconnus selon la procédure du marché .

C'est là le domaine privilégié de responsabilité dont la mission la CCM est d'élaborer une réglementation permettant que les chances de tous les candidats potentiels soient préservées. Ainsi les aspects de confidentialité pour assurer la libre concurrence sont au cœur d'enjeux considérables, économiques certes mais également à résonance pénale

En ce qui concerne les problèmes liés à la technique, ceux-ci seront plus ou moins importants suivant le domaine d'activité. Ainsi les marchés de services ont recours à beaucoup de texte libre, tandis que d'autres travaux , marchés industriels font appel à des données difficilement structurables ou de multiformat .

La dématérialisation de ce domaine de passation des marchés présente une grande complexité , liée à la fois aux aspects techniques (muliformat...) et à la nature des règles à respecter entre les acteurs . Le niveau de dématérisation des flux d'information au sein de l'entreprise constitue si ce n'est un préalable du moins une composante essentielle

Les enjeux économiques sont également déterminants en particulier pour les sociétés de Service proposant en particulier des logiciels gérant la phase de passation du marché


Phases dont les caractéristiques sont liées à celles de la dépense publique en France.

1.4.-Phase de gestion des marchés publics et de contrôle

Cette phase est relative à la gestion du marché dès sa notification.

Les partenaires sont bien identifiés même si les circuits peuvent être également complexes , maître d'ouvrage et le réseau comptable d'un côté , maîtres d'oeuvre , entreprise sous traitantes , fournisseurs de l'autre, et in fine les responsables du contrôle au niveau de l'Etat ou des collectivités locales .

Il y a toutefois un risque de spécialisation sectorielle et ou par type d'organisme (en fonction de leur statut typologie à établir ) La ligne conductrice doit être d'universaliser au maximum tous les vecteurs de l'information, messages EDI même si leur implémentation peut et doit être adaptée au secteur concerné. C'est dans ce sens que travaille la Comptabilité Publique en liaison avec la CCM et la Cour des Comptes comme cela vous sera exposé par M de Roquefeuil

Les aspects de confidentialité ne sont donc plus déterminants par contre la dématérialisation ne peut apporter de bénéfices à chacun des partenaires qui si la conception de la chaîne prend bien en compte les contraintes de tous ces acteurs du début jusqu'à la fin .

Il s'agit d'un aspect considérable de la modernisation de l'administration interne des collectivités publiques mais également dans leurs rapports avec l'ensemble du secteur économique . Il s'inscrit dans la continuité des phases précédentes en particulier de celles qui concernent les pièces justificatives financières et techniques du marché.

Il apparaît également que le développement des techniques nécessaires au sein des entreprises ne peut être spécifique à ses relations avec les administrations. Il repose sur l'adaptation de son mode de fonctionnement interne aux techniques du Commerce Electronique.

conclusion

Un constat de très grande diversité de fonctions à satisfaire, en raison de la nature des phases et des secteurs concernés, mais une nécessité absolue de continuité dans les solutions à adopter par les acteurs publics et privés successifs, dans le temps et dans l'espace pour atteindre progressivement l'objectif de dématérialisation


2- Comment relever le défi de la dématérialisation et de l'EDI dans le domaine des marchés publics


2.1- Un cadrage institutionnel pour un pilotage global cohérent

Niveau national

.

L'on pouvait répertorier des avancées dans le domaine des travaux publics suite aux actions pilotes de la Comptabilité Publique et à celles développées au sein du secteur de l'Equipement (GT3 d'EDICONSTRUCT notamment) D'autres essais commençaient à émerger du côté de l'Assistance Publique,de la Santé secteur des Pharmaciens hospitaliers (EDIPHAST I puis II) de la Défense Nationale dans le domaine des fournitures, etc.....dans le cadre de projets -pilotes européens .

Sans qu'il y ait pour autant un vision d'ensemble sur le sujet.

Par ailleurs la France a été, comme tous les autres pays européens, sollicitée de participer à la réponse de la Commission européenne à l'offensive américaine dans le domaine du " Commerce Electronique " travaux du G7

L'administration a dû se mettre en marche, au sein de la COSIFORM, qui a demandé à la CCM de faire partie du mouvement, plus précisément en avril 1995, Madame Pitois-Pujade son Secrétaire général a été nommée responsable de la coordination EDI dans les marchés publics, par la COSIFORM - CIIBA.

Un nouveau montage institutionnel était à créer, d'où quelques retards, notamment du fait des interfaces à étudier avec EDIFRANCE dont un des rôles est d'assurer la liaison avec le secteur privé.

En septembre 1995, le CIIBA a disparu, mais la COSIFORM a repris tout le volet EDI au sein du Comité des échanges informatisés dont le rapporteur est M O Perrault -Délégué aux Systèmes d'information du Ministère de l'Economie et des Finances

Ainsi, le mandat donné à Mme Marie-Laurence Pitois-Pujade par le groupe ad hoc COSIFORM est de "proposer toute disposition d'organisation technique et juridique pour le développement de l'EDI pour le domaine des marchés publics

4 groupes de travail ont été créés.

Aspects spécifiques marchés publics

Aspects généraux du commerce électronique

Par ailleurs dans le cadre de ses responsabilités propres la CCM, s'est engagée dans la voie de la dématérialisation des imprimés dont elle propose les modèles aux acheteurs et aux fournisseurs . 5 imprimés ont été disponibles sur 36 16 CCM dès 1996 , ils sont maintenant accessibles sur le serveur Internet du ministère et un programme de généralisation de mise à disposition est en cours de préparation , suite au discours du premier Ministre à Hourtin , dans le cadre du projet SIMPLIFORM animé par le CERFA

Je ne préciserai pas ici l'état de développement des travaux des groupes de M Perrault et Expérimentations de la Comptabilité Publique. Seulement un mot sur les travaux du groupe Multiformat ou un rapport a été réalisé par EDIFRANCE et une synthèse effectuée par M Pelletret du CSTB . Ces documents permet d'avoir une vision claire des enjeux des choix à effectuer , fondés en particulier sur l'adoption de la norme STEP (Standard of Exchange of Product Model Data) dans ce domaine afin d'éviter les impasses techniques ou économiques.

2-2 les travaux du premier groupe ont un double objectif, selon qu'il se réunit en formation restreinte ou en formation élargie

Lorsqu'il se réunit en formation restreinte; le groupe EDI /Marchés Publics/Envois des avis aux organes de publication et mise à disposition de l'information, a pour objectif, , de coordonner les initiatives prises dans le domaine des téléprocédures et de la publicité des appels d'offres.

2.2.1 Participation française au projet SIMAP

Ce projet a fait l'objet d'études préliminaires dès 1993 et est maintenant inscrit au sein des projets IDA Information Data Administration de la DGIII. Son objectif global est de proposer des nouveaux outils de développement et de démonstration pour rendre l'acaht public plus efficace

Au delà des études plus générales d'inscription de ces efforts dans le cadre du développement du commerce électronique il s'appuie sur deux projets pilotes

Le projet N°1 a développé un logiciel d'envoi des avis au JOCE sur des sites de validation Les sites français ont été proposés afin sur la base d'une typologie des pouvoirs adjudicateurs publics , administration Centrale, services déconcentrés, collectivités locales , établissement publics.

Un appel d'offres a été lancé en juillet 1996 puis récemment en août 97 par la commission afin d'assurer une continuité au projet SIMAP dans la perspective d'un élargissement du nombre des sites pilotes participant au projet N°1 et dans l'optique d'une politique globale de commerce électronique.

La décision a été prise, après la période de tests, d'étendre le champ expérimental et d'amorcer une généralisation en passant à environ 1000 sites courant 1998 une fois adoptée de manière définitive la nomenclature CPA/CPV (vocabulaire commun des marchés Publics) ainsi que les formulaires tenant compte des derniers accords OMC et des éventuelles modifications liées aux suites de la consultation sur le livre vert sur les directives des marchés publics. La France devra prendre part à cette extension une fois précisé le rôle joué par le Journal Officiel. Il importe en effetqu'une implication forte des JO français dans une démarche cohérente sur l eplan technique avec celle des JOCE puisse apporter une crédibilité et une efficacité complète à cette opération. Il est essentiel que les JO offrent aux collectivités publiques un accueil dématérialisé des demandes de publication d'avis d'appel d'offres leur permettanat de satisfaire simultanémenet leurs obligations nationales et communantaires .

Le projet Pilote N°2 concerne la dissémination et l'objectif de la Commission est de faciliter l'accès de toute entreprise européenne à l'ensemble des serveurs nationaux ou sectoriels à l'échelle de l'Europe .

La Commission (DG XV) a organisé une réunion de présentation de ses objectifs et de sensibilisation au projet SIMAP à Paris le 10 juillet dernier . Des réunions de nature identique se sont tenues dans différentes capitales européennes et une réunion de synthèse au niveau européen est programmée pour les 8 et 9 décembre prochain à Bruxelles.

2.2.2 Articulation avec la normalisation internationale

En formation élargie, Le groupe EDI /Marchés Publics/Envois des avis aux organes de publication et mise à disposition de l'information, joue le rôle de groupe miroir du GEE 12 (Marchés Publics ) et devient un groupe de développement EDI (GDE), chargé d'assurer la cohérence des positions françaises dans les organismes de normalisation européens et internationaux en ce qui concerne l'ensemble des messages relatifs aux marchés publics à toutes les phases de lancement de préparation et d'exécution des marchés publics (cf. mandat du groupe).

Au-delà des membres des administrations du groupe constitué en formation restreinte, tel qu'il s'est réuni jusqu'à présent, à l'initiative d'EDIFRANCE ont donc été invités à participer à la réunion d'installation du GDE, tous les membres des différents secteurs d'EDIFRANCE concernés par les projets de messages relatifs aux marchés publics.

¨La directive du Premier Ministre de janvier dernier sur le choix d'EDIFACT n'a donc pas pris le secteur des marchés publics au dépourvu

Création du GDE marchés Publics

Installation le 15 Octobre 1996 et réunion du 6 mai 1997

La participation à la réunion du 15 Octobre 1996 a permis d'associer tous les groupes sectoriels ayant des projets en cours qui ont ainsi pu être présentés

La seconde réunion du groupe a eu lieu le 6 Mai 1997. Ont été présentés en particulier les projets de nouveaux messages relatifs à la définition des conditions d'un contrat CNTCND ainsi que JUPREQ concernant les pièces justificatives et le mandat définis à l'occasion du projet RAFALE. ( Cf. intervention de la Comptabilité Publique )

Participation directe aux travaux du GEE 12

Ce groupe d'experts, a vocation, au sein du Conseil européen de la normalisation de l'EDI (EBES), à connaître de tous les messages marchés publics. Deux sous-groupes ont été créés:;

sous-groupe N°1 "Relations acheteurs/fournisseurs "

sous-groupe N°2 " Envoi des avis de marchés au JOCE "

Dans un premier temps, le travail a été centré sur le sous-groupe 2, puisque les messages sont destinés à une opération pilote concrète, le projet N° 1 du SIMAP. Le message CONITT, mis au point par le GEE5 (construction) a été retenu sur les conseils des spécialistes de la norme EDIFACT. Après listage des informations réglementaires contenues dans les avis, un mappage des données a été effectué. Le message CONITT a fait l'objet d'adaptations et de créations de nouveaux codes pour être conforme aux besoins des marchés publics. Des guides d'implémentation ont été rédigés ainsi que des DMR et des " requests for new codes ". Ces demandes ne sont pas encore entrées dans le processus d'approbation, car les données seront sans doute modifiées sous l'impact des remarques émises par les utilisateurs et la mise en oeuvre des accords AMP. La réunion du 30 Septembre1997 du Comité Consultatif des Marchés Publics doit arrêter la position de la Commission sur ce point .

Le sous-groupe N°1 : " relations acheteurs/fournisseurs " étudie tous les messages qui peuvent être utilisés dans le cadre d'un marché public de la demande du cahier des charges en AOO ou envoi de la lettre de candidatures en AOR au choix de la société. La phase de gestion et paiement de la dépense n'a pas été prise en compte, pour le moment, car elle ne figure pas dans les directives. Les données à échanger ont été listées. Les messages à la norme EDIFACT pouvant satisfaire aux échanges ont aussi été listés ; ils proviennent essentiellement du GEE 1 et du GEE5.

Ce sous-groupe s'est réuni conjointement avec le GEE 1 afin de favoriser la coopération entre les GEE et le secrétariat de ce sous -groupe a été doté de moyens permanents et d'une assistance technique (société suédoise ) qui vient de déposer un plan de travail et un rapport qui devront être examinés fin octobre . Ce sujet sera à l'ordre du jour de la prochaine réunion du GDE marchés publics

Ainsi la contribution française à la normalisation internationale est tout à fait notable. Elle s'est déjà traduite par la mise au point des DMR adaptées au marchés publics pour les messages CONEST (informations stables du marché) et CONPVA (données propres à chaque demande de paiement) présentés par l'European Board of EDI Standards aux USA en septembre 1997 à l'initiative de la France .et par la préparation en statut Zéro des messages CNTCND et JUPREQ


Les premières conclusions de ces quatre groupes dont la synthèse a été présentée lors du dernier groupe plénier en date du 24 Septembre 1997 vont permettre d'effectuer des propositions d'ensemble dans les cadre des deux initiatives récentes prises par le Gouvernement.

Le schéma directeur des téléprocédures maintenant approuvé par la COSIFORM, dans lequel l'aspect marchés publics constitue un volet important.

Un effort de présentation de la politique ainsi définie devrait ainsi permettre aux initiatives qui pourraient actuellement se sentir freinées par les incertitudes de se libérer.

http://www.admiroutes.asso.fr/espace/achatpub/sapin.htm