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Commerce électronique et commande publique

Internet, Commerce électronique, euro, commande publique, téléprocédures.

Achat public

24 pages

le 6 Décembre 1997 - Jean-Paul Baquiast

Sommaire
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Ce document est destiné à figurer en annexe du rapport de Francis Lorentz sur le commerce électronique. Il a été rédigé avec la contribution d'un certain nombre d'experts, dont on ne citera pas les noms ici.  Il n'engage que ses auteurs. Nous le publions afin de recueillir les observations éventuelles, sur un thème qui sera longtemps d'actualité.

NB : ce rapport, par la force des choses, comporte des recommandations communes avec ceux d'autres sous-groupes, notamment ceux consacrés aux téléprocédures, à l'accès aux données publiques, à la sécurité. Dans le même esprit, comme il touche directement le problème des relations des administrations avec les usagers via Internet et intranet, peut intéresser, outre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le Premier ministre et le ministre de la réforme de l'Etat.

I. Des enjeux d'ampleur exceptionnelle

La fin du siècle, et ce dès 1999, verra deux enjeux de première grandeur se présenter aux entreprises et aux administrations européennes: l'explosion de l'internet, sous toutes ses formes (web, messagerie, intranets, forums) et l'avènement de l'euro. Dans les deux cas, le fait que les Etats européens convertissent à l'Internet et à l'euro l'ensemble de leurs procédures d'achat, prendra une importance considérable. Le présent rapport a pour objectif d'expliciter cette affirmation et de suggérer des solutions.

L'opinion, comme le pouvoir politique, s'inquiètent de problèmes plus immédiats, l'emploi, la reprise de la croissance, sans voir qu'affronter avec succès l'entrée dans la société de l'information et dans l'euro devrait apporter des solutions à ces problèmes. Au contraire, manquer les échéances aggraverait, sans doute de façon irrécupérable, le chômage et la déflation.

La société de l'information, comme aussi l'euro, présentent de nombreux aspects intéressant la société toute entière. Mais c'est évidemment en matière économique, sous la forme des échanges et transactions électroniques, d'une part, intégrant l'euro, d'autre part, que les risques de gains ou de pertes de compétitivité sont les plus immédiats, appellent la mobilisation la plus grande de l'ensemble des acteurs.

Nous ne reviendrons pas ici sur les échéances et les exigences du passage à l'euro. Le propos relève notamment de la communication gouvernementale. Il faut par contre rappeler en quelques lignes ce que signifie Internet en termes de compétition économico-politique, pour les entreprises mais aussi pour les nations ou ensembles géographiques.

Internet comporte une partie visible: la possibilité de se faire connaître sur le Web, et de pouvoir communiquer mondialement, en interne au sein de l'entreprise, ou entre l'entreprise et ses correspondants externes.

Mais il comporte une partie invisible, ou difficilement visible, car elle exige des recherches. Il s'agit de l'intense effort de rationalisation et de standardisation auquel se livrent de concert les grands industriels de l'Internet et les grands utilisateurs (par exemple aux Etats-Unis le Département de la Défense et les Universités travaillant pour lui dans le domaine du Public Procurement - Voir par exemple Carnegie Mellon University :
http://www.sei.cmu.edu/)

Ce travail se traduit par un flux permanent d'"emerging standards " et de recommandations, portant sur des objets, au sens programmatique, qui définissent eux-mêmes des éléments de contenus, des pratiques méthodologiques (business practices) ou des interfaces de programmation. Ils rendent en partie obsolète le processus de normalisation Edifact-ONU, tant du moins que le processus ne sera pas sérieusement allégé (voir discussion en appendice in fine).

Ces objets ne visent ni à l'exhaustivité, ni à la pérennité. Au contraire, ils sont conçus pour être incomplets et modifiables. Par ailleurs, ils n'ont rien de secret. Ils sont tous publiés sur le Web. Mais ils ne peuvent être utilisés utilement que par les nouvelles générations de programmeurs-utilisateurs, eux-mêmes formés à l'école de l'Internet. Seule une intense fréquentation de celui-ci, fréquentation non seulement passive mais active, c'est-à-dire à des fins de production, permet d'utiliser les nouveaux outils et langages compatibles avec les matériels et réseaux de l'Internet.

L'enjeu est là, pour les entreprises comme pour les administrations européennes. Si celles-ci ne se dotent pas des hommes capables d'exploiter à 100% la richesse du nouvel environnement aujourd'hui offert, capables aussi le moment venu d'y apporter leur part, c'est l'ensemble de leur métier de base, produire et vendre pour les unes, administrer pour les autres, qui perdra tout contact avec les réalités. Imaginons le petit Indien dans la ville. Quel parti tirera-t-il de la complexité urbaine, s'il n'abandonne très vite son arc et ses flèches?

Le présent rapport examine les relations entre l'Internet, les téléprocédures administratives et la conversion des entreprises au commerce électronique et à l'euro. Les interactions sont réciproques. Si les administrations maîtrisaient les technologies émergentes sur l'Internet, notamment en termes d'achat, elles pourraient faciliter la transformation en profondeur des offres et des stratégies des entreprises. A l'inverse, la pression des entreprises déjà utilisatrices de l'Internet obligera les administrations à se débarrasser de procédures archaïques et coûteuses.

La commande publique sera considérée ici dans son ensemble: marchés publics (Code des Marchés Publics), délégations de services publics (Loi du 29.01.93), industries de réseau (Directive 93/38). Elle comprendra l'ensemble des opérations d'approvisionnement, même celles en dessous du seuil d'application du Code des marchés. Toutes les collectivités publiques et établissements publics, nationaux ou locaux, seront pris en compte par les recommandations du rapport.

L'on envisagera, sauf précisions, l'ensemble des procédures, avant, pendant et après la passation du marché ou de la commande.

L'on se placera en principe dans la perspective d'une politique nationale, mais en n'oubliant pas chaque fois que nécessaire les implications de fait ou de droit qu'entraîne la participation de la France à l'Union Européenne.

Il faut rappeler que les procédures liées à l'achat public présentent une complexité particulière par rapport aux autres procédures administratives: elles obligent à s'interfacer en profondeur avec les systèmes industriels de gestion et de production des fournisseurs.

Les entreprises concernée sont de toutes tailles et couvrent pratiquement tous les secteurs professionnels. Le chiffre d'affaire lié à la commande publique atteint environ 400 Mds de F pour les contrats au dessus du seuil de passage en commissions, et 700 milliards pour l'ensemble . Les chiffres équivalents dans l'Union Européenne sont de 400 et 800 milliards d'Ecus environ. Il s'agit, on le voit, de montants considérables. La demande porte souvent sur des produits de haute ou très haute technologie.

Enjeux pour les entreprises.

Bornons nous à rappeler que les entreprises, singulièrement les entreprises européennes, courraient de grands risques à ne pas maîtriser au plus vite les ressources et les opportunités du commerce électronique. Ceci non seulement parce que l'Internet sera une place de marché dont il sera interdit d'être absent, mais aussi parce qu'être présent sur Internet obligera, comme rappelé en introduction, à maîtriser le langage et les outils de ce dernier, sans lesquels, dans la future société de l'information, il sera difficile de se faire entendre.

Toutes les entreprises sont concernées, de tous secteurs et de toutes tailles, et pour tous leurs échanges. Le BtoB est généralement présenté comme la priorité, mais il ne l'est pas plus que le BtoC. La société de l'information et le commerce électronique reposeront sur la relation avec le client final, c'est-à-dire le BtoC. Et le BtoC lui-même intéresse en priorité les PME, qui y joueront leur avenir.

Les entreprises ont une première priorité: comprendre les nouvelles règles du jeu, ouvertes par l'explosion mondiale de l'Internet, et y adapter leurs stratégies, leurs méthodes de travail et finalement leurs systèmes d'informations. Il leur faudra dans le même temps, c'est-à-dire dans les 3 prochaines années, s'adapter simultanément à l'euro (sans parler de l'an 2000). En termes de compétition voire de guerre économique, Euro et commerce électronique se présentent presque exactement dans les mêmes termes. L'un comme l'autre vont entraîner la destruction de situations acquises devenues obsolètes, et l'apparition de nouvelles chaînes de productivité et de nouveaux concurrents. Il s'agira de figurer parmi les gagnants et non parmi les perdants.

S'adapter au commerce électronique et à l'euro ne veut pas dire prendre des positions défensives, en retardant le plus possible la mise en oeuvre des nouvelles stratégies et procédures. Dès maintenant (ou plutôt depuis deux ans déjà), s'imposent non seulement la modernisation interne, mais la recherche de nouveaux marchés, de nouvelles alliances, tenant compte des nouvelles perspectives. Ces efforts doivent viser en priorité le marché européen qui, pour les entreprises européennes, représente encore près de 80 à 90% des chiffres d'affaires et des perspectives de croissance - marché évidemment très convoité par la concurrence non-européenne.

Enjeux pour les administrations.

De la même façon, la généralisation de l'Internet et du traitement en euro dans les applications publiques obligera les administrations d'Etat et les collectivités publiques et locales de toutes sortes à accélérer la modernisation de leurs méthodes de gestion et de leurs systèmes d'information. Les progrès à faire restent considérables. La pression externe des entreprises les plus modernes, qui en bonne logique devraient refuser de se voir imposer des procédures manuelles ou faiblement informatisées, peut jouer un rôle essentiel.

Les grandes administrations, travaillant souvent avec des entreprises de taille et d'activité internationale, doivent évidemment être les premières à mettre en oeuvre les solutions en euro, d'une part, et faisant un large appel aux ressources de l'Internet, de l'intranet et plus généralement des outils de la société de l'information, d'autre part.

L'Etat et les collectivités publiques importantes auront pour mission d'offrir des interfaces de haut niveau technologique et organisationnel aux entreprises ayant consenti pour leur part les investissements correspondants. Mais ils devront faire plus. Comme aux Etats-Unis, ils devront faciliter les modes d'échange administrations-entreprises intégrant de fortes valeurs ajoutées: moyens de paiement et produits financiers électroniques en euro, outils multimédia et de télécommunication évolués.

S'y ajoute la nécessité de maîtriser également, sans fautes, diverses technologies permettant d'assurer la sécurité des transactions, le contrôle des fraudes, l'égalité entre compétiteurs.

On le voit, ceci suppose une profonde remise à niveau des modes de gestion et de l'informatique interne des grandes administrations, dont beaucoup se sont laissées dépasser depuis quelques années par l'évolution du monde extérieur. Les technologies, on l'a dit et répété récemment, y sont trop encore considérées comme des coûts à comprimer, et non comme des investissements à encourager. C'est, en France, toute la problématique de la modernisation administrative qui sera à changer, car elle encore loin d'avoir intégré de telles perspectives.

Les administrations d'Etat ne sont pas seules en cause. C'est, comme rappelé ci-dessus, l'ensemble des gestionnaires de ressources publiques, notamment les collectivités locales, qui ont des devoirs à l'égard de l'ensemble des entreprises, incluant les plus petites, commerçants et artisans du commerce de proximité . Soit par le poids et la variété des dépenses publiques, soit par les contraintes de la réglementation régalienne, soit par leur incitation et leur exemple, ces gestionnaires ont et auront de plus en plus un rôle d'entraînement déterminant pour l'acceptation et le bon usage de l'euro, ainsi que pour le passage au commerce et aux transactions électroniques.

Au plan des PME/PMI et des activités économiques de terrain, qui sont aujourd'hui les plus riches en création d'emplois nouveaux, comme on le sait, les services territoriaux de l'Etat et les collectivités publiques grandes ou petites pourront pousser à l'expérimentation des petites transactions et les petits paiements, électroniques d'une part et en euro, d'autre part, ceci dès 1999, pour encourager la population dans son ensemble à adopter au plus vite les réflexes économiques et de consommation de la prochaine décennie.

La commande publique comme levier.

Quel rôle peut jouer la conversion à l'Internet et à l'euro des procédures administratives intéressant la commande publique? L'exemple des grands concurrents économiques et culturels de l'Europe est significatif sur ce point. Il est clair depuis longtemps qu'ils vivent l'appui au commerce électronique et, plus récemment, à la prise en compte de l'euro, comme une opportunité de gains dans la guerre économique et la compétition politique. Leurs gouvernements, notamment aux Etats-Unis, les appuient sans hésiter.

L'on connaît la politique américaine en matière d'EDI puis de commerce électronique. Ce fut d'abord en imposant (26 Octobre 1993, Présidential Executive Memorandum " Streamlining electronic commerce through public procurement ") les procédures électroniques dans le domaine des relations d'achat public Administrations-entreprises que s'est manifesté la volonté de l'administration fédérale. Au même moment, le vice-président Al Gore popularisait le concept de super-autoroutes de l'information (GII et GIS). C'est aujourd'hui par la voie diplomatique (OCDE, G7, CEE) et au sein des instances du commerce international et de l'OMC que le gouvernement américain sert de fer de lance à l'offensive de ses intérêts économiques (rapport et missions Magaziner, communications du Président Clinton).

Voir le Département de la Défense : http://www.acq.osd.mil/ec/ Voir aussi : http://policyworks.gov/org/main/mg/intergov/oisnews.htm

Cette politique a été suivie d'effets. C'est aujourd'hui la presque totalité des achats des administrations fédérales, militaires et civiles, qui s'effectuent par la voie électronique, à travers des réseaux assez complexes de plates-formes d'interconnexion et de services à valeur ajoutée. Plus généralement, il n'existe guère d'entreprises d'une certaine importance qui ne soit convertie à l'Internet.

En ce qui concerne l'euro, les informations venant des entreprises américaines elles-mêmes (banques, intermédiateurs de paiement et de commerce, sociétés du secteur informatique, des réseaux et du conseil) montrent que la préparation à une entrée de grande ampleur sur le marché unique européen en euro a été entreprise depuis déjà plus de deux ans, et a provoqué des investissements importants. L'euro permettra d'évaluer facilement les éventuelles différences de prix entre offres américaines et offres européennes, tandis que le commerce électronique élargira les possibilités de choix du consommateur.

Beaucoup de pays de l'Union européenne ou entrant dans la sphère économique de celle-ci ont fait les mêmes constatations et pris des décisions identiques. Le rapport consacré à l'International en fait amplement mention.

L'on peut regretter par contre que la Commission européenne ne réagisse encore que lentement et timidement. Plusieurs Directions Générales se partagent les interventions dans le domaine du commerce électronique et des achats publics, avec des préoccupations différentes. Les réunions et manifestations organisées à ce jour ont surtout eu un rôle de sensibilisation. La création de l'Electronic Commerce Europe, association destinée à regrouper des acteurs économiques sensibilisés à la question, par exemple, date seulement du G7 du printemps 1997. La commande publique est surtout perçue comme facteur d'approfondissement du Marché Intérieur. Le rôle incitatif des administrations publiques nationales et communautaires pour la recherche de nouvelles voies de croissance, respectant la concurrence mais favorisant les réformes en profondeur de la présentation et du contenu des offres industrielles et de services, n'est pas encore encouragé clairement.

Il en a été longtemps de même en matière d'euro. Ce n'est que depuis l'automne 1999, et en se tournant plus particulièrement vers les entreprises, que les DGII, III et XIII ont commencé à signaler l'urgence et la complexité des échéances techniques et économiques (EuroITforum du 2 octobre 1997) - ceci d'ailleurs en laissant aux acteurs économiques et aux Etats la responsabilité des mesures à prendre.

II. De nouvelles voies, du simple au complexe.

Une volonté politique au service d'un objectif compréhensible.

Il est indéniable que, face aux échéances du commerce électronique, sinon de l'euro, entreprises et administrations françaises marquent un retard certain. En ce qui concerne l'achat public, ceci se traduit aujourd'hui par le faible nombre des commandes et des marchés passés par voie électronique. Le rapport du Comité Central d'Enquête sur le Coût et le Rendement des Services Publics, consacré à l'EDI dans l'administration, qui sera prochainement rendu public, fait à ce sujet un constat discrètement pessimiste. Encore faut-il noter qu'il n'a pas véritablement étendu son analyse au domaine de l'Internet et de l'intranet.

Dès 1999, il faudra pourtant que les administrations soient en mesure d'accepter sinon d'encourager les opérations en euro. La règle du ni-ni ne leur permettra pas juridiquement de refuser la monnaie unique. L'utilisation de l'Internet ne s'imposera évidemment pas de la même façon. Mais il est vraisemblable que, dans les deux cas, les administrations subiront une pression des entreprises importantes, ou simplement de celles ayant une activité internationale. Elles feront valoir les coûts et les délais qu'imposerait le maintien de procédures manuelles en francs, inacceptables dans le climat de concurrence internationale accrue qui accompagne désormais la mondialisation et la dématérialisation des échanges.

Ceci pose, tant aux entreprises qu'aux administrations, des problèmes informatiques et d'organisation. Beaucoup de services traitant encore les transactions de façon manuelle ou quasi-manuelle s'opposent sourdement aux changements de méthode. Mais ces problèmes se résoudraient plus vite qu'il ne semble aujourd'hui, même en France, si des objectifs faciles à comprendre par tous étaient données par les Directions générales dans les entreprises et par les Pouvoirs Publics dans les administrations. Ces objectifs doivent descendre, au sein des unes et des autres, jusqu'aux services informatiques qui, bien mobilisés, peuvent faire beaucoup mieux et vite qu'on ne l'imagine généralement.

Que doit-on rechercher en priorité, dans la perspective dite 'Streamlining ", consistant à utiliser l'achat public pour promouvoir le commerce électronique? A utiliser l'Internet, sous la responsabilité d'une ou plusieurs administrations locomotives, pour faciliter l'entrée de l'information venant de l'entreprise dans le système administratif (la " déclaration ") puis pour accélérer le dialogue entre l'entreprise et l'autorité administrative, dialogue qui se termine dans le cas de l'achat public par un paiement.

Le dialogue entre administrations et entreprises se présente comme un problème de communication, sinon de jeu, à plusieurs partenaires, qui est de l'essence même de l'Internet. Si l'on se donne comme contrainte absolue la volonté de communiquer par Internet, les moyens de la faire ne manquent pas aujourd'hui, à des coûts bien moindres que ceux offerts par l'informatique classique. L'objectif ne pose aucun problème technique insurmontable, ni même de problèmes budgétaires. La prise en compte de l'euro se fera à cette occasion sans ajouter de charges sensibles. Les technologies sont désormais simples, bon marché et facilement généralisables. Les téléguichets (cf. chapitre 3. ci-dessous) permettant à la plus petite entreprise de charger les formulaires administratifs et les logiciels de traitement peuvent être généralisés en quelques mois. La carte à puce et le lecteur intégré au terminal Internet (pin pad) offriront bientôt des modes de signature électronique tout à fait satisfaisants. L'Internet et l'intranet n'exigent que des ressources de faible montant en micro-ordinateurs répartis et connectés. Ceux-ci pour la plupart sont déjà en place mais ne sont pas utilisés à fin de communication.

D'autres difficultés, plus réelles, tiennent à l'inadaptation du droit et des réglementations applicables aux procédures administratives électroniques et plus particulièrement à l'achat public. Tant que des textes (ou des pratiques d'usage commun) protecteurs de tel ou tel intérêt, mais devenus obsolètes par l'évolution des technologies et des usages, n'auront pas été modifiés, il sera vain d'espérer que les entreprises ou les fonctionnaires puissent s'en exempter ou les contourner. Le développement des contentieux, des actions disciplinaires et pénales notamment, décourageront les initiatives, fussent-elles prises pour accélérer et simplifier les échanges.

Ceci étant, l'expérience montre que les réformes juridiques peuvent être conduites rapidement. C'est ainsi que la Commission Centrale des Marchés a pu, à l'occasion de la refonte du Code des Marchés Publics, retirer du futur Code toutes les mentions comportant passage obligé par le document papier, la signature manuelle et autres survivances.

Dans cet esprit, le groupe de travail Edi-Marché publics, mis en place par la Cosiform, en liaison avec Edifrance, et confié à la Secrétaire Générale de la même Commission Centrale des Marchés, a cartographié clairement et en détail les différents niveaux d'intervention, et proposé des plannings de modification des textes et des pratiques. Il s'est appuyé pour ce faire sur des expériences de terrain associant les représentants des principaux intérêts concernés: entreprises, ordonnateurs, comptables et même Cour des Comptes (cf. ci-dessous). La même chose pourrait être faite très rapidement pour examiner les impacts d'une généralisation de l'Internet et des intranets.

Certes, la refonte du Code des Marchés vise d'autres objectifs que ceux de la facilitation des procédures électroniques. Mais, si les premiers demandaient encore réflexion, il serait par contre tout à fait possible de faire sans attendre légaliser les seconds.

A Bruxelles aussi, dans un esprit un peu différent, la DGXV, sous la responsabilité de M. Haagsma, fait de notables efforts afin d'introduire l'électronique dans les procédures d'achat du domaine de compétence de la Commission, c'est-à-dire pour le moment en amont de la négociation contractuelle (publication des appels d'offres).

Qu'a-t-il donc manqué à l'Europe, et plus particulièrement à la France, pour faire jeu égal avec les Etats-Unis en matière de dématérialisation des achats publics et plus généralement des procédures administratives? Ce fut sans doute longtemps la volonté gouvernementale. Avant le discours du Premier ministre à Hourtin en Août 1997, l'appui politique n'a guère soutenu les efforts des services. Dès les origines, alors que le CIIBA et la Cosiform coopéraient ensemble sur ces questions, l'absence d'intérêt et d'impulsion du Premier ministre a toujours été regrettée. L'arbitrage était rare et difficile. les expériences-pilotes s'étiraient dans le temps sans que l'autorité politique n'intervienne pour conclure et passer à la généralisation. La Cosiform, en 1997, a pu se féliciter d'un certain soutien de Matignon aux orientations du "Schéma Directeur des téléprocédures ", mais les mesures pratiques, les évaluations de résultats, les conclusions à en tirer, n'ont pas encore suivi.

Plus généralement, en France, la suppression, la mise en sommeil ou le manque d'intérêt des organismes dits coordinateurs placés auprès du Premier ministre, a coïncidé avec le début de l'offensive tous azimuts de la Présidence et de la vice-Présidence des Etats Unis sur le commerce électronique et les téléprocédures.

S'identifier et se faire connaître.

Ceci étant, dans la voie qui s'ouvre désormais, consistant à généraliser les pratiques de l'Internet au profit de la commande publique, le réalisme consiste à distinguer les mesures pouvant être prises immédiatement, et celles supposant certains délais nécessités par des modifications d'organisation plus importantes.

Dans la première catégorie de mesures, se présentent des solutions simples mais qui cependant permettront aux entreprises comme aux administrations d'entrer sans attendre et de plain-pied dans la société de l'information et dans la maîtrise de l'euro. Il s'agit d'utiliser le web et la messagerie pour améliorer la connaissance réciproque des acheteurs et des vendeurs, et pour accomplir les formalités élémentaires. Rendre l'information contractuelle plus transparente, plus fluide, représente déjà un mieux considérable par rapport à la segmentation et à l'obscurité de beaucoup des relations commerciales actuelles.

Observons que l'objectif d'utiliser le Web et la messagerie ne peut se limiter aux échanges entre fournisseurs et acheteurs publics, mais intéresse tous les usagers de l'administration et toutes les procédures administratives. Il prend cependant un aspect particulièrement important dans le domaine de l'achat public. Dans un pays encore peu familier avec le Web, où les adresses et les sites Internet sont encore rares, ce sera la meilleure façon de familiariser les PME/PMI et les petites administrations et collectivités publiques avec le réseau des réseaux.

Il suffit de parcourir l'Internet pour constater que ni les adjudicateurs ni les entreprises françaises ne sont encore vraiment présents sur le Web. Plus généralement, en dehors de quelques firmes importantes, l'Internet n'est pas utilisé comme moyen de travail quotidien dans la relation achat-vente. Il est urgent que cesse cette situation qui se traduira très vite par d'importants dégâts économiques: coûts, retards, pertes d'informations et d'opportunités commerciales...en attendant d'éventuelles faillites.

Aujourd'hui, se doter d'un E.mail, publier sur le Web, utiliser Internet, ne coûte pratiquement rien. C'est seulement une habitude à prendre. L'Etat ne peut se substituer aux entreprises pour ce faire. Cependant, par collectivités publiques interposées, il doit donner l'exemple. L'utilisation du Web par celles-ci, en doublon mais sans modification des procédures d'annonces légales, fera percevoir à l'ensemble des entreprises, et même de la nation, comme à ses partenaires en Europe, ce que l'on pourrait appeler l'esprit d'Hourtin, déjà cité, c'est-à-dire la volonté d'entrer enfin de plain-pied et rapidement dans la société de l'information.

Il s'agit de décisions à prendre immédiatement. Les quelques problèmes pratiques ou juridiques susceptibles de se poser trouveront des solutions dans la démarche plus générale du passage à la société de l'information.

Pour ce faire, les administrations publieront gratuitement sur Internet (sites généralistes ou sites des entités administratives concernées) l'ensemble de la documentation concernant l'achat public (voir annexe présentée par le SFIB): Code des marchés et réglementations diverses, accord AMP, informations concernant les marchés en cours ou passés, publicité et appels d'offres, documents régissant la procédure. Les services compétents fourniront également gratuitement toutes les informations, de type juridique, fiscal, etc, permettant de qualifier les adjudicataires.

Ce dernier point est important, dans la mesure où les entreprises se plaignent, à juste titre, de devoir fournir en multiples exemplaires, et à répétition, les informations justifiant de leur capacité à soumettre des propositions contractuelles aux administrations. L'on ne peut traiter ici de la solution souhaitable, qui supposerait sans doute l'intervention d'un tiers de confiance alimenté lui-même en informations provenant des fichiers publics.

La décision de publier sur le web entraînera un double bénéfice: pour les entreprises qui connaîtront en temps utile les textes applicables, les besoins des administrations et les opportunités d'affaires - pour l'administration qui pourra rencontrer sur Internet ses futurs fournisseurs, afin d'améliorer l'adéquation entre demandes et offres.

Au delà de la publication sur le web, l'administration prendra l'habitude, comme le font aujourd'hui les grands industriels, d'utiliser Internet dans la préparation de l'acte d'achat. Elle pourra étudier ses besoins, se documenter sur les produits et les stratégies commerciales, dialoguer avec les entreprises, avant toute procédure contractuelle effective.

Ajoutons que, loin de favoriser d'éventuelles connivences, la mesure contribuera à la transparence démocratique des opérations intéressant l'utilisation des deniers publics, gênera la segmentation artificielle des appels d'offre, et autres procédures permettant d'échapper à la vigilance des instances de contrôle. Pour cette raison d'ailleurs, elle ne se fera pas sans mal.

Pour les entreprises, l'exemple donné par les collectivités publiques, et la nécessité en découlant d'aller chercher de l'information sur Internet, sera extrêmement bénéfique. Ceci entraînera pour elles la quasi-obligation de se doter à leur tour d'adresses électroniques et de sites Internet où présenter leur offre technique et commerciale. Le résultat sera double: ces entreprises se feront mieux connaître de leurs clients publics, mais surtout, elles se feront connaître d'éventuels clients appartenant au reste du monde. Disposer de sites Internet, que ce soit à titre privé ou dans le cadre de galeries marchandes, savoir utiliser les ressources de l'Internet, savoir aussi en déjouer les pièges, constitue en effet aujourd'hui une condition sine qua non pour continuer à exister, et se battre à armes égales avec la concurrence. Beaucoup d'entreprises françaises n'en semblent pas encore bien conscientes.

Une difficulté vient à l'esprit: l'existence de concessionnaires de service public en charge de la publicité payante ou du renseignement économique sur les entreprises. La question de leur transition vers d'autres formes de valeur ajoutée informationnelle se pose et devra être réglée rapidement. Mais elle ne peut servir de prétexte à refuser la publication gratuite des données de base, dont le coût pour l'administration sera pratiquement inexistant, avec les technologies Internet. L'évolution est en cours, comme le montre la politique actuelle du Journal Officiel, destinée à répondre aux demandes du Premier ministre. Mais elle est encore lente et partielle. La doctrine gouvernementale concernant les modalités d'accès aux données publiques, à l'ère de l'Internet, reste à préciser.

Dans cette première étape, faut-il le souligner, il n'est besoin d'aucune modification réglementaire importante. Les procédures prévues par le Code des Marchés publics demeurent inchangées (publication des appels d'offres, diffusion des avis d'attribution, etc). La seule précaution à prendre sera de ne publier les appels d'offres sur Internet qu'après l'avoir fait par les voies de l'édition classique. Un texte de la Commission Centrale des Marchés devra préciser la nouvelle règle à l'intention de l'ensemble des acheteurs publics.

De même, vis-à-vis de la DGXV de la Commission européenne, l'exemple de transparence que donnerait l'administration française ne pourrait qu'être apprécié. L'on objectera que cette transparence risquerait de n'être pas payée de retour, initialement, par les autres Etats. Mais l'argument est archaïque. Dans le monde de l'Internet global, les modes de communication efficaces finissent toujours par profiter à leurs initiateurs.

Dématérialiser avec réalisme.

Rappelons que nous nous plaçons prioritairement dans l'optique résumée par la phrase du président Clinton : " streamlining electronic commerce through Public Procurement " , autrement dit utiliser l'achat public pour inciter les entreprises à pratiquer le commerce électronique. Il ne faut pas cependant oublier que la réglementation concernant l'achat public répond à une exigence première : assurer la transparence du marché et le respect d'un certain nombre de règles protectrices des intérêt collectifs, qu'il faut continuer à garantir, d'autant plus que le marché se dématérialise. Dans cette perspective, il est indispensable aujourd'hui de se placer d'abord au niveau communautaire, mais aussi au niveau international de l'OMC.

L'objectif sera d'utiliser Internet pour les formalités administratives de type déclaratif, et plus généralement de réaliser certaines chaînes dématérialisées de gestion en matière d'achat et de dépense, utilisant Internet, mais également d'autres ressources informatiques. Les opérations devront par ailleurs pouvoir accepter de l'euro dès la première échéance de 1999.

Il s'agit de mesures supposant des coûts et des délais d'étude et réalisation mal précisés, à potentiel mobilisateur certain mais mal évalué, dont la généralisation ne pourrait s'envisager avant des durées difficiles à estimer, mais qui ne devraient pas dépasser 12 à 18 mois à compter de ce jour.

Ce qui frappe en ce domaine, nous l'avons dit précédemment, est la différence entre le pragmatisme américain et le perfectionnisme quelque peu dogmatique des réformateurs et normalisateurs européens, notamment français. Nous soulignons en appendice les risques d'une approche Edifact-ONU de moins en moins compatible avec les nouvelles modalités de standardisation, qui visent des objets et non des processus complexes, et qui recherchent volontairement l'incomplétude plutôt que la perfection d'une gestion intégrée de bout en bout excluant toute souplesse dans le temps et dans l'espace.

Il en est de même en matière réglementaire et organisationnelle. Vouloir faire la synthèse de tous les objectifs fonctionnels, tant au niveau d'un Etat qu'à celui pratiquement irréalisable en pratique. Mieux vaut passer du temps à éduquer les entreprises afin qu'elles apprennent à se tirer seules, avec quelques moyens simples, des complexités de l'univers administratif.

La nécessité de rester pragmatique pour faire vite s'impose d'autant plus que le passage à l'euro et à l'an 2000 imposent actuellement, nous l'avons vu, des modifications importantes dans les applications informatiques et les stratégies des firmes. Ces modifications doivent dès maintenant être conçues dans la perspective de la généralisation des télé-procédures sur Internet, afin de faire l'économie de nouvelles programmations. Il faut donc se fixer dans les meilleurs délais des objectifs ambitieux mais réalistes pour les 2 ou 3 années qui viennent. Seul l'appel aux solutions relativement plus simples de l'Internet permettra de faire face.

Rappelons rapidement, car il serait naïf de prétendre que l'appel à Internet peut résoudre toutes les difficultés, les chantiers actuellement ouverts. Il conviendra , nous le verrons, d'en accélérer certains et, sans doute aussi , d'en simplifier, segmenter, retarder ou même abandonner d'autres, afin de faciliter le passage à l'Internet.

On rangera dans ces chantiers toutes les mesures actuellement à l'étude, en France ou dans le cadre de l'Union européenne, qui sont des développements plus ambitieux de premières expériences de dématérialisation remontant aux années 1990-95, à base d'EDI. Il s'agit de viser simultanément:

- à des modifications législatives et réglementaires (transposition des directives communautaires et réforme du Code des Marchés Publics, simplification et plus grande efficacité de la gestion budgétaire et comptable, amélioration des contrôles, etc)

- à une standardisation aussi poussée que possible des données, documents, nomenclatures, procédures et techniques utilisées dans l'échange électronique.

- à une intégration et une dématérialisation plus ou moins complètes des modes de gestion, tout au long de la chaîne de la dépense (en principe depuis l'appel d'offres jusqu'à l'archivage final des documents contractuels et comptables). Cette dématérialisation était initialement vue sous l'angle de l'utilisation des EDI-edifact au sein de procédures informatiques plus ou moins lourdes, mais il faudra introduire l'EDI plus ou moins allégé au sein de procédures faisant appel à la messagerie, aux intranet et aux serveurs web -ce qui n'exclura pas pour autant les EDI déjà existants lorsqu'ils seront adéquats aux besoins.

NB: Depuis 1993, la Direction de la Comptabilité Publique s'est attachée à promouvoir les EDI dans la dépense publique, en s'appuyant sur la norme Edifact reconnue par l'ONU et préconisée par le Premier ministre dans sa circulaire du 16 janvier 1997 (sur Edifact, voir Appendice).

A ce jour, son action couvre les principaux domaines de la commande publique : les marchés de travaux publics, de fournitures industrielles et de fournitures courantes. Elle intègre l'ensemble des intervenants de la dépense (fournisseur, ordonnateur, comptable public et juge des comptes), condition sine qua non d'une dématérialisation complète du circuit de paiement.

En ce qui concerne les marchés de travaux, les expériences pilotes réalisées à la Direction Départementale de l'Equipement de la Charente et au CHRU de Lille ont permis :

- d'adapter les messages Edifact du secteur de la construction aux besoins spécifiques de la commande publique. Ces modifications ont été présentées par les instances internationales à l'initiative de la Direction de la Comptabilité Publique.

- de réaliser et de mettre en place l'architecture informatique EDI du Trésor Public

- d'élaborer la convention d'interchange qui autorise l'échange dématérialisé entre l'ordonnateur et le comptable.

En ce qui concerne les fournitures industrielles, l'expérience est menée conjointement avec la Direction Générale de l'Armement, la Commission Centrale des Marchés et la Cour des Comptes. Elle vise la fourniture des pièces détachées du moteur de l'avion Rafale. La dématérialisation portera sur la commande, la livraison, le paiement et le mandat. Elle concernera un volume de plus de 2000 échanges par jour.

Elle a d'ores et déjà permis la création de deux nouveaux messages Edifact en cours de validation par les instances internationales de normalisation.

Ces messages seront également utilisés pour les marchés de fournitures courantes, qui font l'objet d'un projet avec l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris. Les résultats de ce projet bénéficieront à la dématérialisation des pièces justificatives des marchés des pharmacies hospitalières.

Toutefois, il importe de souligner que ces expériences ne pourront être généralisées que si la sécurité des échanges est assurée par la mise en place d'un dispositif de signature électronique. Celui-ci ne pose pas, en tant que tel, ne pose pas de difficultés techniques insurmontables.

En revanche, la question de la reconnaissance juridique de la signature électronique par les différents ordres de juridiction compétents (nationaux et internationaux), le choix des standards de sécurité et l'organisation de la gestion des signatures et des clés (tiers de confiance, etc...) doivent faire sans attendre l'objet d'une réflexion et surtout d'une décision commune à l'ensemble de l'administration.

L'on voit que tout ceci oblige à l'interpénétration des modalités du commerce électronique au sein des entreprises (le BtoB) et des modalités de gestion manuelle ou électronique de la dépense publique

L'intégration doit se faire aussi entre membres de l'Union Européenne. La constitution du marché intérieur européen a rendu nécessaire de préciser les objectifs et les modalités des relations entre pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices. Le Livre Vert élaboré par la DGXV sur ces questions, ainsi que le programme SIMAP, visant à enregistrer puis diffuser les appels d'offres communautaires, rappellent à cet égard, non seulement les exigences du grand marché intérieur, mais plus généralement celles de l'achat public et de ses règles.

La problématique n'y est pas différente, aux questions d'ouverture des marchés près, de celles qui se posent, tant au niveau des économies nationales qu'au plan international de l'OMC.

Plusieurs objectifs sont poursuivis :

- assurer la transparence et l'égalité d'accès aux appels d'offre des pouvoirs adjudicateurs. La publication de ces appels d'offres et cahiers des charges par des moyens électroniques s'impose, mais s'assortit de nombreuses exigences tenant notamment à la traduction dans les langues nationales, à la fourniture d'outils de recherche et de sélection, permettant notamment aux PME/PMI de n'être pas exclues des marchés publics.

Cet objectif de transparence en entraîne un autre , celui d'une identification commune et fiable des entités adjudicatrices et plus généralement des entreprises fournisseurs. Comme il n'existe pas partout de répertoires tenus sous l'autorité de l'administration (tel le répertoire Siren en France), il faut instaurer des services à valeur ajoutée de type EBR (European business register) alimentés par les données provenant, soit de diverses administrations régaliennes, quand il y en a, soit de Tiers de confiance.

- permettre aux pouvoirs adjudicateurs d'avoir une vision exhaustive de l'ensemble de l'offre, qu'elle provienne de grandes entités ou de PME/PMI innovantes. Il est indispensable que l'acheteur soit suffisamment informé de l'évolution de l'offre, au plan technique et commercial, afin de ne pas rester lié par les habitudes d'achat existantes, et se tenir au fait de l'évolution technologique. Ceci signifie que les entreprises devront, comme indiqué plus haut, être présentes exhaustivement sur les réseaux.

- sauvegarder, tout en respectant la concurrence, certains intérêts économiques et sociaux généraux, que pourraient mettre en péril des concurrences déloyales ou manoeuvre dolosives, voire de simples concessions commerciales non assorties de réciprocité.

L'ensemble de ces enjeux n'est en rien incompatible avec l'utilisation de l'Internet, non plus évidemment que de l'euro, mais exige, au delà des solutions standards, des apports complémentaires en outils d'information et de documentation, qui compliquent évidemment la mise en place et l'utilisation pratique des serveurs. En dehors des questions techniques, des réflexes protectionnistes ou défensifs de grande ampleur jouent aussi de telle sorte que la mise en place des systèmes ne se fait pas toujours à la vitesse que souhaiterait les autorités communautaires.

Rappelons que les travaux entrepris jusqu'à ce jour se sont heurtés à de nombreuses difficultés:

- cumul des délais imposés par les travaux d'ordre réglementaires et de normalisation et par ceux tenant à l'expérimentation de nouvelles techniques et méthodes.

- multiplicité des partenaires tant en France qu'en Europe, aux intérêts contradictoires, et absence d'autorité d'arbitrage ayant suffisamment de pouvoir pour résoudre les conflits dans des délais raisonnables.

- coûts des expérimentations et plus encore des développements et généralisations, tout au moins dans la perspective des technologies classiques encore considérées, à tort, comme indispensables.

- manque de moyens de conception et d'études. Ce sont quelques personnes seulement qui suivent ces questions dans un pays comme la France, alors que l'administration fédérale américaine mobilise des centaines de chercheurs universitaires de très haut niveau - sans mentionner les moyens consacrés par les entreprises à la standardisation et aux études techniques. Cet aspect des choses est essentiel.

On ne résoudra pas ce problème à court terme. La seule solution immédiate serait d'utiliser avec discernement les répertoires américains (ou ceux d'autres pays européens, car il y en a) disponibles sur Internet. Encore faut-il, pour ce faire, disposer d'effectifs techniques suffisants, ce qui n'est, rappelons-le avec force, pas le cas actuellement.

- difficulté enfin à faire comprendre aux décideurs politiques l'intérêt des enjeux. Cette difficulté s'est traduite, nous l'avons dit, par le manque d'intérêt des Pouvoirs Publics à l'égard des expérimentations, qui fait beaucoup de tort à l'extension de la dématérialisation.

On retrouve là le problème évoqué plus haut. Les groupes de travail, les expérimentateurs, auront beau être consciencieux, vouloir faire vite et bien, s'ils ne sont pas soutenus par une forte volonté politique, au niveau même des chefs de gouvernement, comme leurs homologues le sont aux Etats-Unis, leurs efforts n'aboutiront pas ou se dilueront dans le temps.

Pour sortir de ces difficultés, un changement de vitesse et d'esprit est indispensable, soutenu comme nous l'avons dit par une volonté politique très forte, sinon drastique, se fixant des délais d'aboutissement stricts.

Des mesures d'ordre s'imposent d'abord. Une réévaluation de certains programmes, tant au plan des objectifs et des moyens que des partenaires, pour alléger ou simplifier les uns, moderniser l'approche des autres, sera utile.

Il faudra tout d'abord renoncer, sauf exception, à mener simultanément la simplification des procédures et des documents et la dématérialisation, à une époque où l'ordinateur peut en général satisfaire à plusieurs procédures de façon quasi simultanée, dès lors que les dictionnaires de données auront été constitués. Par contre, la modélisation aussi poussée que possible des procédures de détail (sans souci imposée de cohérence d'ensemble) restera indispensable.

Il faudra puiser sans hésiter dans le trésor d'informations, références, questionnaires, conseils, objets programmatiques que les autorités américaines dispensent sur l'Internet. On y trouvera, non seulement des éléments immédiatement utilisables, mais d'utiles exemples de professionnalisme non exclusif de pragmatisme et de modestie.

Il faudra encourager systématiquement des opérations de terrain très diversifiées (champs peu ambitieux, procédures allégées, approches éventuellement contradictoires, etc) en soutenant les groupes d'intérêts professionnels, les collectivités administratives désireux de progresser pour leur compte. Vouloir d'emblée maîtriser l'ensemble des chaînes d'achat et de dépense, pour tous secteurs économiques, représente une approche peut-être satisfaisante pour l'esprit, mais irréaliste.

Il faudra assurer une présence plus active, et plus volontariste, dans les instances de travail européens et internationaux, avec des propositions concrètes visant à aboutir plus rapidement à des résultats communs

Il faudra enfin libérer la bonne volonté, voire l'enthousiasme des passionnés de l'Internet qui ne demanderons pas mieux, dans les entreprises comme dans les administrations, de sortir de la routine administrative et montrer ce qu'ils pourraient faire.

Mais ceci ne suffira sans doute pas. Comment donner à ces démarches la dimension politique supplémentaire qui s'imposerait?

III. Un accompagnement " politique ".

Toutes les études et rapports faits depuis quelques mois concernant le passage de la France à la société de l'information évoquent le rôle déterminant que doivent y tenir les administrations. Tous évoquent également la pesanteur, voire les résistances que peut apporter un corps aussi vaste, aussi divers, dont l'esprit n'est pas nécessairement accordé à celui de l'Internet: ouverture sur l'extérieur, dialogue, souplesse, décentralisation, bon marché, " faites-le vous-mêmes "...

Comment changer de vitesse, se débarrasser de l'apparente complexité des problèmes ? Là encore, il faut suivre, avec quelques années de retard, l'exemple américain. La brutalité du Memorandum du 26 octobre 1993, évoqué ci-dessus, a tranché, dans un monde où la complexité de départ n'était pas moindre que celle existant en Europe. Les administrations ont eu un délai de quelques mois pour se mettre en mesure d'accepter les procédures électroniques. Un grand ministère pilote a été chargé de conduire les opérations pour tous les autres départements. Il ne faut pas chercher plus loin, mais faire de même.

Que pourrait être en France l'équivalent d'une telle politique?

Une mission interministérielle pour les télé-procédures et la désignation d'un " poisson-pilote " ministériel.

Il faut exclure, pensons-nous, toute solution faisant l'économie d'une structure d'incitation, et limitant l'action des Pouvoirs Publics à des exhortations plus ou moins fortes destinées à accélérer l'utilisation de l'Internet. Ces messages seraient-ils écoutés durablement, surtout lorsque manquent pratiquement tous les outils d'évaluation permettant d'apprécier leur effet concret ?

L'hypothèse d'un Observatoire est parfois suggérée. Pourquoi pas ? mais elle supposerait d'importantes réformes en matière de comptabilité analytique. Qui peut dire en France, comme le fait la National Performance Review des Etats-Unis, combien de messages transitent par Internet ou autre support électronique, par rapport à ceux empruntant des voies plus classiques ?

A l'inverse, il serait sans doute vain de demander aux structures paritaires existantes, par exemple la Cosiform, assistée d'Edifrance ou bien, en ce qui concerne les contrats, à un GPEM fonctionnant au sein de la Commission Centrale des Marchés, de prendre en charge ce thème, en respectant des obligations de résultats et de délais. Le risque est grand que ces structures n'aient ni le pouvoir, ni même la conscience suffisante de l'ampleur du gap à franchir pour entrer pleinement dans la société de l'information. Par ailleurs, leurs moyens d'action au niveau européen et international seraient certainement insuffisants.

Ceci signifierait, soit dit en passant, que le programme Simpliform du Cerfa, s'il était poursuivi, n'aurait plus que valeur récapitulative. Emettons aussi l'hypothèse que les services acheteurs des ministères pourraient se voir mieux responsabilisés, notamment par la suppression des grandes centrales d'achat administratives, dont l'intervention ne sera plus nécessaire, avec le développement du commerce électronique.

Dans le cadre de cet objectif général, il disposerait d'une grande latitude pour prendre des choix techniques ou administratifs, proposer et gérer des standards. Indiquons par exemple qu'aujourd'hui, le ministère parait prêt à utiliser la carte à puce en tant que signature électronique pour le compte des procédures relevant de sa compétence. En attendant le choix définitif du protocole carte, le SET pourrait être retenu. Il est facile d'imaginer l'effet bénéfique d'entraînement que provoquerait une telle décision.

Le ministère devrait disposer (par redéploiement?) de ressources lui permettant de compléter ses effectifs techniques, et de faire travailler, comme aux Etats-Unis, les organismes techniques et de recherche existant en France.

Télé-guichets ou maisons des télé-services

Le concept se développe très vite, tant en France qu'en Europe, autour des projets de Cités ou villes numérisées. L'Initiative française pour l'Internet, qui regroupe notamment les associations Vecam, Isoc.France, Internet pour la France, Admiroutes, soutient le projet. Les Villes déjà " branchées " sur Internet, telles Parthenay, Marly le Roi....sont prêtes à le mettre en pratique en vraie grandeur.

L'idée est de réunir, autour d'un équipement en micros connectés à Internet suffisamment distribué dans la population, des offres de service de proximité marchandes et non marchandes. Les données publiques, les procédures administratives y côtoieront la galerie marchande locale, les services publics, l'école et le musée. Des emplois locaux seront crées à cet occasion. Les municipalités, mais aussi toutes autres structures collectives, peuvent offrir de tels services. Il s'agit de relais indispensables, non seulement pour les citoyens en général, mais pour les PME/PMI.

La fonction de guichet public proprement dites suppose évidemment quelques précautions, et quelques soutiens des administrations. Mais les outils, nous l'avons vu, sont dorénavant prêts, au moins sur le plan fonctionnel et technique. Le texte récemment voté concernant les maisons des services publics devraient pouvoir être utilisé.

Pour tout ce qui concernera la publication des informations relatives aux achats publics, notamment locaux, ainsi que pour les formalités simples de gestion de la dépense, de tels guichets offriront un relai intéressant, en direction des entreprises locales. A l'inverse, ils pourront servir d'appui aux premiers pas de ces entreprises sur l'Internet.

En ce qui concerne l'euro, la possibilité d'utiliser dès 1999 des modalités de paiements en ligne en euro, notamment pour les petits paiements, contribuera à populariser les usages innovants de l'unité monétaire européenne.

APPENDICE 1

La dématérialisation des procédures administratives sur Internet implique-t-elle Edifact ?

L'EDI aux normes Edifact.

Il faut distinguer l'Echange de Données Informatisées (EDI) qui concerne toutes formes de transactions électroniques, et l'EDI aux normes Edifact-ONU, qui découle d'un processus spécifique de normalisation ISO (ISO 7372 et ISO 9735). L'Edifact lui-même a longtemps encore été confronté à la normalisation d'origine américaine ANSI X 12, sans que l'on sache bien aujourd'hui quel processus l'emporte sur l'autre, celui de l'ONU étant officiellement le seul reconnu mondialement.

Or, depuis une dizaine d'années, la dématérialisation des procédures industrielles et administratives est associée, notamment en France, à l'utilisation de messages et données normalisés Edifact.ONU. Ainsi, la circulaire du Premier ministre en date du 16 janvier 1997 a imposé aux administrations d'utiliser les messages Edifact-ONU quand ils existent, ou de migrer vers eux dans le cas contraire. De ce fait, elles ont l'obligation d'accueillir les déclarations Edifact venant des entreprises. Ceci suppose en principe que les administrations participent à l'effort de normalisation des messages administratifs au sein des Edifact Board, via en France l'association Edifrance, où se retrouvent aussi les représentants de l'industrie et des services.

Edifact présente la caractéristique de lier plusieurs éléments différents : la modélisation des processus intéressés par l'échange (business practices), le message en découlant (par exemple une déclaration fiscale) et une syntaxe utilisant une codification elle-même inspirée d'éléments technologiques supposés relativement stables dans le temps et indépendants des offres industrielles. Ainsi, les utilisateurs du message auront-ils la possibilité, partout dans le monde, de connecter n'importe quel ordinateur avec n'importe quel autre, de façon quasi automatique (en principe sans intervention de programmeurs ou d'opérateurs).

La modélisation des processus représente la partie noble, indispensable, de l'effort de normalisation Edifact. La codification, telle du moins qu'elle est conçue par Edifact, est au contraire, par la force des choses, vite obsolète, dans la mesure où les technologies sur lesquelles elles s'appuie évoluent rapidement. Ainsi, dans les champs en texte libre, Edifact impose-t-il encore (sauf erreur ! ! !) de découper les documents alphanumériques en rubriques de 70 caractères, alors que les outils bureautiques modernes permettent de conserver les paragraphes sans les découper.

Un message Edifact recherche l'exhaustivité et l'universalité. Ce qui en fait un instrument lourd, lent à définir et à normaliser, pénible à utiliser, et très vite obsolète au regard des technologies nouvelles. Pour alléger son utilisation, il est possible de n'en retenir que des éléments pertinents (subsets). Pour accélérer le processus de normalisation, l'on peut aussi à la rigueur se satisfaire d'une normalisation régionale (et non mondiale). Le processus reste très exigeant en temps, en spécialistes et en contraintes diverses.

Les pratiques émergentes de standardisation*

(*et non de normalisation, au sens de l'ISO).

Aujourd'hui, la standardisation porte de plus en plus sur des éléments (ou objets) de programmation entre lesquels le programmeur pourra choisir les éléments lui permettant de bâtir un échange interopérable. L'on ne vise plus à l'exhaustivité d'un programme complet, mais au contraire à l'incomplétude d'éléments de programmes assemblés pour des fins spécifiques. C'est ce qui se fait majoritairement aujourd'hui au sens de l'X'Open, où se retrouvent tous les grands industriels et utilisateurs présents sur l'Internet. Ceux-ci, si l'on observe bien leur comportement, ne cherchent pas aujourd'hui à offrir des messages Edifact aux utilisateurs, mais des galaxies de standards eux-mêmes rapidement évolutifs, pour tenir compte de l'évolution soit des technologies, soit des pratiques.

Ceci est bien en phase avec la généralisation de l'Internet. Celui-ci voit fleurir les nouvelles générations de produits et applications, à un rythme infernal pour qui ne sait pas suivre. Il faut bien pourtant le faire. Mais pour le faire, il faut faire appel à de nouveaux profils d'hommes, ces nouvelles générations de programmeurs et d'utilisateurs plus performants, moins dépendants de l'assistance externe, praticiens du do it yourself, habitués à saisir les émergences et à s'adapter en permanence à ces dernières.

Ces hommes existent déjà en France. On les trouvera au sein même des administrations et des PME, mais pas nécessairement dans les grandes structures lourdes, où l'initiative individuelle n'est pas encouragée. Les réinsérer dans des circuits de production de valeur ajoutée, plutôt que leur imposer des tâches d'exécution, représente un enjeu de société important pour un pays comme la France.

Dans ces conditions, sur quoi doit porter l'effort de normalisation de l'administration (disons plutôt de standardisation) ? En priorité sur ce qui demeure indispensable, la partie noble du processus Edifact: la modélisation et si possible la rationalisation des pratiques administratives (business practices) et des procédures ou documents exprimant celles-ci. Une déclaration de TVA correspond à un processus qu'il sera toujours utile de modéliser, rationaliser et si possible standardiser. Ceci peut inclure des listes plus ou moins longues de standards portant sur des éléments d'informations, par exemple l'adresse, l'activité, le produit. Rien n'interdit d'y ajouter des recommandations plus générales : utiliser tel format de traitement de texte plutôt que tel autre, par exemple.

A ces éléments, l'on ajoutera une liste d'Interfaces programmatiques précisant la façon dont (en ce qui concerne l'exemple de la déclaration fiscale) le programmeur du déclarant doit écrire son propre programme (afin que l'ordinateur de l'entreprise produise sa propre déclaration de TVA à partir de ses propres fichiers de gestion, par exemple). Selon l'état de la dématérialisation des procédures de l'entreprise, le nombre des messages EDI qu'elle utilise déjà, les documents attachés seront fournis sous la forme la plus commode pour l'entreprise.

L'administration, pour sa part, renoncera à définir à l'avance des messages Edifact intégrant l'ensemble des phases successives de traitement, immuable dans le temps, indépendant de la technologie utilisée, excluant entièrement l'intervention humaine. Elle ne cherchera surtout pas à les faire normaliser au niveau mondial. Sauf exception, les exigences de communication n'impose pas de tels investissements en temps et en hommes. L'expérience montre qu'il est moins coûteux et plus efficace de faire appel à des hommes compétents pour réaliser les interfaces, que tenter de réaliser des schémas " parfaits ".

On l'a dit, de tels hommes se trouvent aujourd'hui partout, au sein même des administrations, car ce sont eux que forment les écoles de programmation et de gestion. L'on pourra aussi les rencontrer dans les PME/PMI ou dans de petites sociétés de service locales. Ceci d'autant plus, répétons-le, que les nouvelles générations de praticiens de l'Internet ont acquis, ou peuvent acquérir, grâce au réseau et aux informations qu'ils y trouvent, une compétence qui paraissait jadis réservée à de rares spécialistes. Il serait vraiment dommage de ne pas faire appel à ces nouvelles ressources humaines.

Internet et les messages EDIFACT existants.

Faut-il pour autant cesser d'utiliser les messages Edifact existants (ou des subsets de ceux-ci) si l'on fait appel à Internet ? Certainement pas. Internet représente un tapis roulant facile à utiliser, et assurant une large dissémination. Rien n'empêche d'y charger des contenus, fussent-ils d'une conception dépassés, dès lors qu'ils correspondent à des investissements et à des usages méritant d'être amortis. Pour prendre une image, cela consisterait à charger des diligences sur des plates-formes ferroviaires, dans la mesure où l'on dispose encore de diligences, pour s'éviter d'avoir à mettre en place un mode de transport plus intégré. C'est ce que permet l'encapsulation de contenus Edifact sous TCP/IP.

Il faut être attentif aussi au fait que les promoteurs de l'Edifact s'efforcent actuellement de s'adapter au monde Internet. On sait depuis longtemps qu'EDIFACT est perfectible. L'on peut consulter à ce sujet le texte disponible sur le WEB à l'adresse : http://www.geocities.com/WallStreet/Floor/5815. Les auteurs y traitent de la façon d'utiliser le nouvel HTML (XML) comme moyen de faire de l'EDI de façon plus efficace que maintenant. Ce projet est intéressant, car il prend appui sur les acquis d'EDIFACT et propose des améliorations permises par le progrès technique. Il y a continuité, non rupture.

Les défenseurs d'EDIFACT ne rejettent pas l'INTERNET, au contraire. Pour eux, ce qui a entravé le développement de l'EDI, c'est l'absence d'un réseau universel de transport de l'information. TCP-IP, POP 3, IMAP etc...ont sonné le glas des réseaux propriétaires. Le monde EDIFACT ambitionne d'utiliser INTERNET, mais sans abandonner ses acquis, des lots d'information qui permettent à des communautés de dialoguer, ni renoncer à des structures d'emballage harmonisées et intersectorielle des messages, qui s'échangent à l'échelle planétaire.

On observera également qu'en France, le GIE TEDECO, qui offrait jusqu'à présent un protocole de transfert protégé de fichier sur X400, se propose de rendre les mêmes services sur Internet, avec le protocole Ted-Net.

Pour ce qui les concerne, les administrations doivent de toutes façons s'obliger, comme indiqué ci-dessus, à mieux modéliser leurs processus opératoires, et à doter les usagers d'objets incomplets mais très divers et évolutifs représentant des interfaces programmatiques adaptés aux technologies et standards de l'Internet, comme aux nouvelles applications y apparaissant en permanence. Ceci peut se faire au sein des Edifact Boards, s'il en subsiste à terme, mais tout aussi bien dans toutes autres instances de standardisation et de dialogue. La normalisation sur le mode Edifact, dans le monde de l'administration, peut très bien être conduite, selon les besoins, à un échelon sub-national, national ou européen. L'essentiel est de répondre avec un court délai aux exigences de communication.

Notons cependant que de tels travaux, très liés au métier de chaque administration, ne peuvent être réalisés utilement que sous la responsabilité de chacune d'entre elle. Ceci oblige à faire des réserves sur l'intérêt de Commissions interministérielles de normalisation et de simplification, ou même de Serveur commun de formulaires ou formalités. C'est à chaque ministère, sinon à chaque service, qu'il appartiendra de publier sur le Web les documents administratifs correspondants aux procédures sont il a la charge, et tous éléments de programmation permettant de construire de façon standardisée les messages qu'il attend.

Les entreprises correspondant avec les administrations n'en demandent d'ailleurs pas plus . Elles sont obligées de choisir le profit à court terme. Elles sont peu intéressées par l'exhaustivité à long terme. A l'intérieur d'un processus global bien modélisé, elles préféreront sans doute compléter elles-mêmes les interfaces fournis par l'administration, dans les segments où elles voient la possibilité de faire des économies immédiates.

Des éléments communs peuvent être décidés à un niveau interministériel. D'abord l'ensemble des standards Internet devant s'appliquer à tous. Le travail est nécessaire car ces standards se modifient vite, et il faut définir et actualiser un noyau basique permettant de traiter le plus grand nombre des échanges. D'autres standards pourront être fixés. Par exemple les protocoles ou outils de signature électronique. Mais ils doivent être en nombre limités. L'ambition d'harmoniser de tels éléments n'a d'intérêt que si le temps passé pour ce faire est plus court que celui s'écoulant entre telle génération d'outils et d'usages et la génération suivante, soit nous l'avons dit, environ 6 mois à 12 mois aujourd'hui.

APPENDICE 2

Plates-formes de normes de fait (standards) pour les échanges d'information et transactions électroniques entre administrations et entreprises. Période 1999-2002.

La nécessité de faire face, simultanément, dans les 4 prochaines années, à plusieurs obligations incontournables: passage à l'euro, à l'an 2000, au commerce électronique, obligera les administrations comme les entreprises à travailler à l'économie. Pour cela, il leur faudra éviter tout développement propriétaire, en adoptant systématiquement les outils et les usages pratiqués par les acteurs dominants du marché, quelle que soit la nationalité de ces derniers. Ceci s'imposera, non seulement dans le domaine de la commande publique, mais dans l'ensemble du domaine des téléprocédures.

Ceci signifiera généraliser les standards Internet (qui ne sont pas des normes proprement dit, au sens de l'ISO, mais des normes de fait ou d'usage). Au delà des standards Internet, il conviendra de s'entendre sur un certain nombre de normes ou standards complémentaires indispensables dans la plupart des applications.

Standards d'échange d'informations Internet.

Les échanges d'information entre administrations et entreprises devront s'exécuter par l'intermédiaire de passerelles assurant la communication entre le monde interne de chaque entité et le monde extérieur. Le premier évoluera comme il pourra. Par contre, la passerelle assurera l'interface avec l'extérieur selon les normes de fait ou standards du monde de l'Internet, que l'on peut résumer à ce jour de la façon suivante:

Ces différents jeux de standards évoluant en permanence, il conviendra de gérer de façon permanente la mise à jour des interfaces retenus dans les plates-formes.

A preuve de cette évolution, l'apparition du projet de standard XML (eXtensible Markup Language) qui intéresse les professionnels de l'édition, et qui dissocie la structure du texte de sa présentation physique (voir http://www.w3.org/pub/WWW/TR/WD~lang~970331.html)

Normes, standards ou recommandations d'usage complémentaires.

Selon la nature des échanges et par convention entre échangistes, des normes, standards ou recommandations pourront être adoptées, pour des raisons de confort à l'échange. Il faudra veiller ce faisant à leur conserver une interopérabilité maximum au niveau mondial, ainsi que la stricte compatibilité avec les standards de l'Internet énumérés ci-dessus.

L'on adoptera ainsi, dans des groupes plus ou moins étendus d'échangistes, mais en prenant la précaution de puiser les éléments retenus dans les bibliothèques des grands organismes qui créent l'usage au niveau international:

Prenons l'exemple des télé-procédures. Parmi les solutions techniques de mise en oeuvre d'une téléprocédure, les deux extrêmes sont simples. Le remplissage " à la main " d'un formulaire téléchargé depuis un serveur ministériel ou le serveur du Cerfa SIMPLIFORM, pour les entreprises dénuées de système informatique interne ou pour les déclarations rares, d'un coté; la publication d'un cahier des charges précis des données à fournir ainsi que des contrôles permettant de limiter les erreurs pour l'application développée dans l'entreprise informatisée de l'autre.

Les technologies de l'Internet permettent d'offrir aux PME une catégorie intermédiaire de procédure de dématérialisation: le formulaire intelligent.

Dans le cas du formulaire intelligent, le serveur de l'administration offre l'accès à des formulaires téléchargeables au format HTML, reliés par lien hypertexte au SIMPLIFORM.

Ce fichier des formulaires téléchargeables offrira 8 fonctions.

  1. " formulaire ": affichage à l'écran des champs à remplir.
  2. " notice " : toutes les indications nécessaires pour remplir le formulaire
  3. " messagerie ": pouvoir envoyer un message électronique à l'administration pour poser une question, formuler une réclamation ou faire une suggestion.
  4. " contrôle ": vérifications d'usage dans l'administration
  5. " création ou mise à jour des fichiers permettant le remplissage d'un pré-imprimé " sur le disque dur de l'entreprise, si elle l'accepte.
  6. " mise en forme ": transformation du fichier en message EDI utilisable par l'informatique de l'administration.
  7. " cryptage " pour l'authentification, l'intégrité et la confidentialité quand cela s'avère nécessaire.
  8. " routage " avec le protocole TCP/IP (éventuellement sécurisé par TEDNET, add on de TEDECO) pour l'expédition du formulaire au(x) service(s) utilisateurs.

Lorsque la télédéclaration s'accompagne d'un paiement, en attendant que le paiement sécurisé par carte à puce soit adopté comme standard, l'administration doit aussi proposer les standards utilisés sur l'Internet, actuellement SSL

Ces différents services complémentaires peuvent être offerts pas l'administration, mais il vaudrait mieux qu'ils le soient par des fournisseurs de services à valeur ajoutée, agrées (sans monopole) après passage de tests de conformité.

Gestion de l'ensemble.

Vu la nécessité pour chaque administration ou entreprise de s'adapter très rapidement à l'évolution de la pratique internationale, en stricte correspondance avec ses besoins professionnels, il parait difficile d'organiser au niveau interministériel, pour ce qui concerne les administrations, la gestion et la publication des normes, standards et recommandations énumérés ci-dessus.

Tout au plus pourrait-on mettre en place un Observatoire des Faits et Pratiques techniques de l'Internet, mais ceci paraît difficile à réaliser au seul niveau de l'administration française..

Nous proposons donc que cette fonction soit assurée par chaque ministère pour ce qui le concerne. Au niveau interministériel serait par contre organisée une fonction de sensibilisation, mise en communication et, le cas échéant, évaluation ou contrôle a posteriori, en liaison avec les autres usagers de l'internet administratif . Cette fonction non technique ne doit pas être confondue avec celle d'Observatoire précédemment évoquée.

L'AFNOR ou tout organisme dépendant d'elle pourrait jouer un rôle à cet égard, mais à condition d'accepter une modification considérable de ses façons de faire.

En pratique, compte-tenu du court délai disponible, la seule façon de procéder consisterait à donner à un ou deux ministères disposant des moyens adéquats (par exemple le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère de l'équipement) mission d'implémenter, dans le délai de 12 à 18 mois, et pour un pourcentage substantiel de leurs échanges actuels (60 à 80%) les normes et standards énumérés ci-dessus. L'entraînement provoqué par ces ministères suffira à créer dans l'administration et chez ses correspondants un début de normes d'usage là où elles n'existent pas - dans la mesure répétons-le où l'on n'ira pas contre les standards du marché mondial.

APPENDICE 3.

Commande publique, euro, commerce électronique. Faire face à la conjonction des contraintes.

Obligations découlant du passage à la monnaie unique.

Le passage à la monnaie unique se traduit, pour les entreprises comme pour les administrations, par deux obligations bien située dans le temps: traiter toutes leurs transactions en euro à compter du 1er janvier 2002, pouvoir le faire à la demande dès le 1er janvier 1999, pour celles des transactions où l'euro ne s'impose pas dès 1999 (règle du ni-ni: nul ne peut être obligé d'utiliser l'euro avant 2002, mais nul ne peut se voir refuser une transaction en euro).

Cette dernière obligation doit être bien comprise. Dans les rapports entre entreprises, elle ne sera applicable que compte tenu des rapports de forces en économie concurrentielle: je serai obligé d'accepter de l'euro, même contre mon gré, si mon partenaire m'y contraint, menaçant par exemple de passer commande à un concurrent. Pour les rapport entre administrations et entreprises, elle se trouvera au contraire renforcée par les règles du Code des marchés publics. Je pourrai d'autant moins imposer de l'euro - ou du franc - à mon fournisseur que ceci pourrait être une mesure discriminatoire à son égard.

Cela signifie, en vertu du principe de précaution, que l'ensemble des transactions par lesquelles se prépare et s'exécute la commande publique devraient, dans les systèmes d'informations tant des entreprises que des administrations, pouvoir traiter, soit de l'euro, soit du franc, jusqu'à 2002.

Si cette nécessité ne se limite pas à des opérations de conversion en entrée ou sortie - si par exemple elle suppose de nouvelles stratégies commerciales entraînant la réalisation de nouveaux catalogues ou tarifs - elle oblige à des travaux non négligeables dans les domaines de la gestion, qui devraient en principe être terminés au 1.1.1999.

Obligations découlant du commerce électronique.

L'arrivée, plus ou moins explosive, du commerce électronique (c'est-à-dire de l'Internet dans les procédures et activités commerciales), entraînera de premiers effets sensibles dans la même période de temps - 1999 à 2002 - que le passage à l'euro. Elle affectera de façon différente les grandes et petites entreprises ou administrations, les marchés internationaux ou locaux. La prudence consiste cependant à admettre qu'elle touchera sans exclusive tous les acteurs économiques, et qu'il convient de s'y préparer activement.

En termes juridiques généraux (hors conventions entre parties), rien n'obligera une entreprise à pratiquer le commerce électronique. Elle risquera simplement de disparaître si elle fait de mauvais choix. Les administrations pour leur part ont une obligation de principe, particulièrement sensible en matière de commande publique: respecter l'égalité de tous devant la loi. L'interprétation de ce principe en matière de commerce électronique (c'est-à-dire de téléprocédures) n'est pas évident. L'administration doit elle se mettre en mesure d'accepter toutes formes de documents, supports, protocoles, etc, y compris le papier - ou bien peut-elle privilégier certains standards et lesquels?

Aujourd'hui, la règle en France est que l'administration doit utiliser (certains disent - devrait même imposer aux entreprises -) les normes ISO-AFNOR, et notamment la norme Edifact-ONU quand elle existe (circulaire du 16 janvier 1997). La question se pose pour les standards de fait du monde Internet, qui n'ont pas le statut de normes ISO, même s'ils se révèlent incontournables à l'usage. L'exemple de nombreuses administrations étrangères montre que ces standards font l'objet d'une recommandation d'usage si forte qu'elle en devient obligatoire: voici les procédures à suivre pour accéder aux marchés publics, annonce par exemple le Département de la Défense américain à ses fournisseurs..

Une telle règle n'est pas d'application facile. Elle doit être gérée par l'administration, car les standards du monde Internet évoluent rapidement, ainsi que les usages qui en sont fait (business practices).

Implémenter ces standards et ces pratiques dans les systèmes d'information suppose donc des investissements et des réorganisations, sans parler des choix stratégiques en amont, qui imposeront de fortes contraintes, dans un temps très limité.

Autres contraintes à satisfaire.

S'ajouteront aux contraintes précédentes celles, non négligeable, de la prise en compte du prochain millénaire dans les systèmes informatiques.

L'on mentionnera enfin l'évolution inéluctable vers des structures d'entreprise et de gestion en réseau, pour faire face plus généralement aux exigences de la société de l'information et de la mondialisation. Peut-être peut-on évoquer également les réorganisations de structure ou de procédures qui permettront d'optimiser le passage aux 35 heures en France.

Conclusions concernant l'investissement informatique dans les entreprises et les administrations.

La superposition des contraintes ne permet pas de traiter de façon successive les différentes adaptations qui seront nécessaires pour devenir en temps utile et simultanément compatible avec l'euro, l'internet et l'an 2000. Il faudra tout faire en même temps.

Ceci, sauf exception, parait interdire à court terme les réaménagements en profondeur des systèmes d'information et des applications. Il conviendra d'utiliser systématiquement les méthodes et les solutions standardisées de fait par les grands acteurs du marché, quelle que soit la nationalité de ces derniers. Les solutions sont toutes aujourd'hui développées autour des standards de l'Internet. Des passerelles aussi simples que possible assureront la transition entre ce monde extérieur et le monde interne à l'entreprise et à l'administration, en attendant une reconfiguration de ce dernier avec les nouvelles outils de la programmation moderne (objets, etc).