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Libres propos
sur la circulaire du 17-2-98
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6 pages |
par Pierre Mayeur
p.mayeur@lemel.fr |
le 14-01-99 |
La circulaire
relative à la diffusion de données juridiques sur les sites
Internet des administrations du 17 décembre 1998, publiée
au Journal Officiel du 24 décembre 1998 appelle un certain nombre
de commentaires.
Introduction : une circulaire
inattendue
On rappellera que la mission du commissariat
général du plan
"Etat et technologies
de l'information et de la communication" a parmi ses missions de
réfléchir à la question de la diffusion des données
publiques. Les termes de la
lettre de mission du Premier
ministre du 18 mai 1998 sont les suivants : "Le développement
d'Internet se traduit en outre par une transformation profonde des conditions
économiques de la diffusion des données publiques qui rend
ainsi possible la diffusion gratuite des données publiques essentielles.
Je souhaite que le Commissariat Général du Plan conduise, dans
le cadre de ce groupe, une réflexion visant à proposer aux
administrations les éléments d'une doctrine claire sur le champ
et les conditions de la tarification des données publiques."
Dès lors, la circulaire de décembre 1998 -publiée la
veille de Noël !- préjuge ainsi des recommandations du Plan,
qui doit remettre un rapport d'étape d'ici la fin du premier semestre
1999, avant de livrer son rapport final avant la fin de la même
année.
Elle affirme des orientations qu'il sera difficile de remettre en cause dans
quelques mois.
On peut donc légitimement s'étonner de la date de sa publication.
Il n'est pas question de sous estimer pour autant son importance.
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I- La circulaire constitue le support
juridique de Legifrance
-
Elle est tout d'abord le premier texte "officiel" à prendre en compte
Legifrance, à citer ce
service d'information juridique, à en constituer en quelque sorte
"le support juridique". La recherche du mot "Legifrance" sur le serveur du
même nom donne enfin un résultat... Entre le
discours "politique"
tenu à Hourtin le 25 août 1997 et le texte "administratif",
un an et demi s'est écoulé.
-
En effet, si
le
décret du 31 mars 1996 relatif au service public des bases de
données juridiques n'a pas été modifié, le paysage
de la diffusion des données juridiques a
évolué depuis de manière sensible.
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L'introduction de la circulaire n'est pas neutre : elle indique tout d'abord
que les nouveaux services Internet d'informations (à caractère
juridique) enrichissent l'information des usagers et contribuent à
"développer la participation des citoyens à la vie
démocratique de notre société". Elle précise
ensuite que l'initiative appartient aux ministères de sélectionner
les informations à diffuser.
-
II- Son but est de réaffirmer
le guichet unique...
-
Cette introduction ne doit pas faire croire à l'enterrement de la
vieille idée du "guichet unique" (un seul point de diffusion des normes
juridiques). Bien au contraire, cette idée est réaffirmée
avec force par la circulaire, même si elle fait l'objet d'une adaptation
au nouveau média qu'est Internet.
-
Le principe du "guichet unique" est plutôt louable,
s'il peut être concilié avec un autre principe de base, que
l'on pourrait appeler "principe de subsidiarité". Il n'apparaît
pas forcément souhaitable de concentrer une masse d'informations sur
un seul serveur, mais plutôt de redirectionner sur les serveurs des
institutions "à la source". La circulaire n'apporte pas sur ce point
de lumières, notamment concernant l'articulation entre le serveur
Legifrance et le serveur du
Journal Officiel. Actuellement, le serveur Legifrance donne le texte
en HTML et renvoie sur la (les) page(s) diffusée(s) en format TIFF
sur le serveur du JO. Le mécanisme de diffusion du Journal Officiel
ne semble pas actuellement être le plus simple, en étant
traité par la société OR
Télématique, titulaire de la concession de service public
de diffusion des bases de données juridiques.
-
Il est à noter que le serveur Legifrance applique déjà
le principe de subsidiarité, en opérant un lien sur le serveur
du Conseil constitutionnel, à partir d'une
page vide.
-
L'objectif principal de la circulaire est ainsi de rappeler aux administrations
qu'il existe un point central en matière d'informations juridiques
: Legifrance. En raison des "conditions d'exploitation de ce service,
et, en particulier, la rapidité et la fiabilité de sa mise
à jour", Legifrance a vocation à devenir "le site de
référence pour la connaissance du droit français".
-
On notera la reprise d'une des expressions clés de la
déclaration
de Sarrebruck... "site de référence". Même
l'administration a besoin d'un argument d'autorité !
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L'obsession du "guichet unique" se concrétise par la pratique de
l'encapsulage (ou "framing") par le site Legifrance, particulièrement
désolante et dénoncée à de
nombreuses reprises.
-
Les détails de la mise en place de ce "guichet unique" sont les suivants
:
-
- Les serveurs .gouv.fr doivent effectuer un lien obligatoire vers Legifrance
;
-
Cette préconisation apparaît effectivement souhaitable, afin
que tous les internautes accédant un jour un serveur .gouv.fr puissent
être redirigés sur Legifrance.
-
- abstention pour un ministère de reproduire un texte déjà
présent sur Legifrance, afin d'éviter les mises à jour
simultanées sur plusieurs textes ;
-
Sur le fond, une règle de bon sens, qui vaut tout particulièrement
pour les textes consolidés diffusés.
-
Néanmoins, on formulera quelques réserves : les ministères
sont ainsi tributaires des choix techniques effectués dans Legifrance
pour le Journal Officiel et les codes (type de recherche). Si un ministère
est capable de diffuser un code dans de meilleures conditions que Legifrance,
pourquoi en priver les administrés ou usagers ou citoyens ?
-
Et pourquoi ne pas renverser la problématique ? Legifrance ne pourrait-il
pas effectuer un lien sur le serveur du ministère en question ? Sa
fonction de "guichet unique" pourrait être également celle
d'être capable d'accorder une garantie, un label : "tel serveur diffuse
tel code dans de très bonnes conditions, avec une très bonne
mise à jour, la recherche est aisée", etc.
-
Irréaliste ? Oui, mais on peut se demander s'il ne s'agit pas là
d'un des principes de base de l'Internet.
-
- Les ministères peuvent demander à ce que le catalogue
de Legifrance soit enrichi si la consultation du texte est susceptible
"d'intéresser, de façon durable, un grand nombre de
concitoyens". Leurs demandes seront examinées par un
"comité éditorial" du site.
-
Ces développements apparaissent les moins pertinents de la circulaire
; on ne retrouve pas l'affirmation claire que les ministères sont
fondés à diffuser un texte par définition. Le
principe n'est pas celui de la diffusion libre. Il faut d'abord demander,
pour qu'il soit publié par Legifrance.
-
Prenons l'exemple d'un établissement public fondé sur la base
d'un décret et qui souhaite que ce décret soit publié.
La consultation de ce décret n'intéresse pas un grand nombre
de concitoyens, donc avis négatif. De toute façon,
la sélection
effectuée par Legifrance ne concerne actuellement que les lois
et les ordonnances. L'ambiguïté de la notion de "données
publiques essentielles", mise en avant par le Premier ministre dans son discours
d'Hourtin, apparaît dans toute sa splendeur.
-
Cet établissement public pourra-t-il alors publier
son décret fondateur sur son site ? La circulaire ne donne pas de
réponse à cette question, à ce moment de son
développement.
-
La rédaction de la circulaire ne laisse pas espérer un grand
développement du catalogue de Legifrance. Il est vrai que le choix
ne peut être que binaire : soit Legifrance ne diffuse que
80 et quelques
textes de base, soit Legifrance diffuse tout le droit français
consolidé d'avant le 1er janvier 1998. Mais alors la partie payante
de la concession saute. Ou plus exactement une partie de la partie payante
: les bases nées du Journal Officiel. L'enjeu
est là.
-
- En ce qui concerne
l'actualité
juridique, la complémentarité est recherchée. Il
est conseillé aux services de faire connaître au "service
de documentation du secrétariat général du Gouvernement
les événements qu'ils organisent sur leurs sites".
-
La rubrique d'actualité juridique de Legifrance consiste principalement
à suivre l'examen des textes législatifs, de leur
genèse
(projets et propositions de loi) à leur
adoption
définitive. Mais les ministères peuvent être amenés
à "valoriser" leurs actions par une diffusion de dossiers
d'actualité sur "leur(s)" projet(s) de loi du moment. Ces dossiers
sont accompagnés de discours de ministres, de communiqués de
presse, etc. Ils apparaissent ainsi complémentaires par rapport à
la diffusion "brute" de Legifrance, qui ne délivre aucun commentaire
(ce qui est tout à fait normal).
Prévoir un dialogue entre les services des ministères et Legifrance
est intéressant. Elle suppose néanmoins que la communication
ne soit pas à sens unique et que des outils modernes (liste de diffusion,
par exemple) soient utilisés par Legifrance.
-
III- ...et de rappeler les règles de base
de la concession...
-
La circulaire aborde ensuite pudiquement la question de la concession des
bases de données juridiques, sans même faire allusion au serveur
Jurifrance. Il s'agit d'une nouvelle
lecture du décret du 31 mai 1996, via Hourtin et via les
conclusions du commissaire
du gouvernement Combrexelle sur l'arrêt du Conseil d'Etat du 17
décembre 1997 "Ordre des avocats de Paris"...
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- Il est précisé que la mise en ligne des éditions
successives d'un bulletin officiel est possible, avec "un dispositif de
recherche par mots clés", mais - en revanche - un ministère
ne peut pas diffuser "un ensemble cohérent et structuré
d'informations autorisant des recherches croisées sur tout ou partie
des zones d'identification, des liens ou du texte des documents la
constituant" (définition de la base de données du décret
de 1996).
-
Tout cela apparaît très subtil. Pour parler plus clair, un
ministère peut diffuser des documents en texte intégral avec
un moteur de recherche, mais pas une base de données structurée
par champ...ce qui est le cas des bases diffusées sur Jurifrance.
Le problème étant que les moteurs de recherche en texte
intégral, par l'utilisation de metas, peuvent "recréer" les
bases de données documentaires traditionnelles...
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Mais nous avons ici la réponse à notre question
précédente : un ministère qui n'a pas eu l'aval
du comité éditorial de Legifrance pour diffuser sur Legifrance
un décret quelconque, peut le diffuser sur son propre site, sous sa
responsabilité.
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- la possibilité ouverte par le décret de 1996 de déroger
à la concession, par une demande au Premier ministre, est rappelée.
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Cette disposition ne semble pas avoir été formellement
appliquée par le ministère de l'Economie et des Finances lorsqu'il
a diffusé le code général des impôts.
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- la constitution d'un "comité du service public des bases de
données juridiques" est annoncée. Ce comité assumera
les missions prévues par le décret de 1996 de la commission
de coordination de la documentation administrative, dissoute à
l'été. Ce comité pourra être saisi de "toute
question relative aux conditions de diffusion des données juridiques
par les services de l'Etat".
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Sur ce point, la mission de Bruno Lasserre "Etat et technologies de l'information
et de la communication" est donc déjà en retard, puisqu'un
de ses ateliers
(l'atelier n°
6) traite de la question des données publiques. Les données
juridiques disposent visiblement d'un statut spécial : elles font
bande à part.
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Pour créer ce comité du service public, un décret sera
sans doute nécessaire ; peut-on se contenter d'un simple toilettage
du décret du 31 mars 1996 ?