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L'efficacité de la régulation publique suppose des contre-pouvoirs,
qui eux-mêmes devront utiliser Internet.

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Editorial de Jean-Paul Baquiast

25 septembre 1999

Dans le débat politique actuel, sur les moyens d'éviter les abus du libéralisme sauvage, sans revenir aux impasses de l'économie administrée, l'on fonde de grands espoirs sur la régulation publique, c'est-à-dire celle découlant de la mise en place d'un cadre juridique protecteur. Ceci aussi bien au plan national, qu'européen ou même international.  

L'on voit à peu près ce que peut être une économie administrée. L'Etat s'y substitue aux agents économiques pour prendre les décisions à leur place. L'exemple classique en est le régime de contrôle des prix, où des comités professionnels fixent, sous la responsabilité de représentants de l'Etat, les niveaux de prix applicables par le commerce. L'on sait ce qu'il en résulte: les décisions sont le plus souvent mauvaises parce que découlant de processus bureaucratiques. Les "experts" représentants l'Etat ne disposent pas des informations suffisantes, ou sont soumis, si les enjeux sont gros, à des pressions de corruption auxquelles ils n'échappent pas toujours. Si enfin les décisions sont bonnes, rien ne garantit qu'elles ne seront pas fraudées, l'ensemble de la société semblant se coaliser pour échapper à l'"interventionnisme" de l'Etat. Ce n'est pas seulement la mondialisation qui rend le système inapplicable. C'est le fait qu'il ne faut pas demander à des fonctionnaires de se substituer à des entreprises. Ceci étant, notamment en France, bien des domaines de la vie économique et sociale, relèvent encore en tout ou en partie de cette forme de gestion publique, vraiment inscrite dans les moeurs, tant chez les administrés que chez les représentants des diverses formes de Pouvoirs Publics. 

En quoi la régulation de l'économie par l'Etat se distingue-t-elle du système précédent? Dans une économie régulée, l'Etat national, associé ou non à d'autres Etats au sein de conventions internationales, met en place un cadre législatif et réglementaire fixant des contraintes ou des objectifs s'imposant à tous. Mais il ne se substitue pas aux agents économiques, qui restent libres de leur stratégie à l'intérieur de ce cadre, dès lors qu'ils en respectent les prescriptions. C'est le cas par exemple en matière d'hygiène alimentaire, où des normes minima de qualité sont définies par des comités d'experts, et validées par des arrêtés les rendant obligatoires pour tous les producteurs. A ce niveau, les mêmes erreurs que celles de l'économie administrée peuvent survenir. Si l'on demande à des fonctionnaires mal informés, ou sensibles à la corruption, ce que doit être le contenu des règles, l'on obtiendra des textes inapplicables, donc sans effet face au mal que l'on veut combattre. La première précaution à prendre, avant toute mise en place d'environnements réglementaires destinés à s'imposer durablement à tous, est de procéder à de larges études d'impact, ainsi qu'à la consultation fréquente, notamment par Internet, des intérêts en présence.  

Mais dans réguler, il y a plus que réglementer. Il y a l'idée d'adapter la règle à l'évolution des besoins, évolution très rapide aujourd'hui. Or si l'on doit demander à des fonctionnaires de faire ce travail de pilotage à vue, l'on retrouvera tout l'irréalisme de l'économie administrée.  

Heureusement, il y a une autre solution. Avant de modifier la réglementation, il faut la faire appliquer. C'est d'ailleurs en faisant apparaître les difficultés d'application que l'on verra dans quelles directions mettre à jour éventuellement la règle. Faire appliquer une réglementation suppose évidemment un minimum de consensus des acteurs économiques, d'où l'intérêt des consultations et débats préalables. Au delà, il faut un véritable engagement de l'Etat et de ses fonctionnaires, qui auront enfin là un champ d'activités où nul entreprise privée ne peut les remplacer. Au plan national comme international, il faudra donc prévoir, outre la règle et les modalités d'intendance la rendant applicable, un pouvoir d'enquête, d'instruction et de sanction où l'on retrouvera le couple incontournable du contrôleur ou inspecteur (le gendarme!) et du juge, eux-mêmes inclus dans des procédures de contrôle et d'appel leur évitant tout dérapage.

Ce travail de contrôle, dans une économie régulée, permettra de réutiliser intelligemment les effectifs de la fonction publique libérés par l'abandon de certaines tâches d'administration directe, ou par l'automatisation. Le ministre Strauss-Kahn a fait ainsi remarquer, dans le n° 2626 de Paris Match, que si la prise en charge par Bruxelles de nombreuses tâches d'administration intéressant l'agriculture, n'entraînait pas de diminution des effectifs du ministère de ce nom, c'était parce que ces effectifs étaient de plus en plus redéployés vers les différentes tâches de contrôle, vétérinaire, phyto-sanitaire, répression des fraudes, où les besoins sont, et demeureront sans doute longtemps, largement supérieurs aux moyens. 

Notons en passant qu'en matière d'application des textes, la France ne peut guère donner de leçons au monde civilisé. De brillants juristes accumulent les lois et réglements, qui sont ensuite fraudés dans l'euphorie générale. Tant pis pour les milliards de francs et milliers de vie humaines perdus à l'occasion. Il y a là, entre autres, une véritable démission de l'Etat, qui devrait être traitée en première priorité dans le cadre de la politique de réforme de celui-ci. Mais ne nous faisons pas trop d'illusions. Au sommet des hiérarchies tout au moins, peu de fonctionnaires trouvent valorisant les fonctions de contrôle et de sanction. Il est bien plus grisant de faire de la stratégie. C'est une des raisons pour laquelle beaucoup de jeunes hauts fonctionnaires affectés dans des corps de contrôle, pourtant prestigieux, n'ont qu'une hâte, en sortir tout en gardant le titre. Ceux qui par sens du service public, restent sur place pour exercer tout simplement leur métier, sont parfois considérés par leurs pairs comme légèrement débiles.

Des contre-pouvoirs...et Internet!

Ceci étant, toutes ces conditions enfin réunies, pourra-t-on considérer que l'Etat régulateur deviendra le véritable chevalier blanc à qui confier face aux entreprises, dont ce n'est pas la logique, la défense d'un certain nombre de valeurs et d'intérêts généralement considérés comme indispensables aux démocraties modernes, notamment dans la société de l'information: droit à l'information et à la transparence, droit de participation à la décision, lutte contre les exclusions, prise en compte (éventuellement) du long terme, etc. 

Certainement pas. Ce serait d'ailleurs la première fois dans l'histoire que les personnes et groupes en situation d'infériorité verraient en l'Etat un arbitre totalement indépendant du pouvoir économique. L'Etat (ou plutôt l'appareil d'Etat) ne peut être arbitre que si on le force à l'être. Il en sera de même de l'Union européenne, de l'Organisation mondiale du Commerce ou de toute autre instance à qui les dominés choisiront de s'adresser.  

Ce que nous disons ici porte sur la vie économique, mais s'applique tout autant et  plus généralement à ce que sera la future société de l'information. Celle-ci verra inévitablement s'élargir sous forme de pratiques monopolistiques la suprématie des entreprises de haute technologie, et des Etats qui les soutiennent, si les contre-pouvoirs de la société civile ne s'exercent pas.

L'Etat, dans la mesure où il veut vraiment jouer un rôle d'arbitre, a le devoir d'encourager par des textes l'émergence de ces contre-pouvoirs: pouvoir des salariés, des consommateurs, des actionnaires notamment, relayés par la presse et les média d'opinion. Mais cela ne suffit pas. Il faut aussi que les intérêts qui s'estiment mal représentés ou insuffisamment entendus prennent eux-mêmes la parole. C'est ce à quoi utiliser les ressources de plus en plus nombreuses de la société de l'information et de l'Internet.

L'Etat, là encore, a un rôle à jouer. Il ne faut pas oublier, comme on a tendance à le faire encore en France et en Europe, faute d'avoir bien compris les mécanismes de la société de l'information, qu'à côté de l'élaboration ou la négociation de textes protecteurs, les Pouvoirs Publics se doivent d'aider le plus vite possible les éléments moteurs de la société civile à se battre pour leur propre compte, avec les armes de la société de l'information. Il faut d'abord les informer exhaustivement, mais aussi accepter de dialoguer et le cas échéant coopérer avec eux, pour qu'ils puissent intervenir de façon responsable sur tous les fronts nécessaires. Nous évoquions plus haut la question du respect des normes de qualité dans le domaine alimentaire. Il est clair qu'en utilisant convenablement les diverses possibilité d'Internet, les consommateurs peuvent avoir un rôle considérable en relais des inspecteurs du ministère de l'agriculture. Encore faut-il que ces derniers acceptent de jouer le jeu du dialogue coopératif.

Ainsi, grâce aux technologies de l'information, la société civile et ses possibles contre-pouvoirs prendront vraiment corps. Ce sera vous et moi, individuellement ou regroupés, qui essaierons de nous informer, de prendre la parole, de faire pression. Elle comportera évidemment du bon et du moins bon, mais au moins constituera-t-elle un milieu imprévisible, ingouvernable, mobile et finalement susceptible de provoquer par effet papillon de véritables révolutions là où nul ne les attendait.

Note
L'opinion n'a pas salué comme il convenait, semble-t-il, la condamnation par l'OMC de la pratique américaine des "foreign sales corporation". Ce mécanisme, pratiqué sur une large échelle avec l'appui du gouvernement et du fisc américain, permet à des entreprises américaines de vendre en dessous du prix de marché leurs produits (d'où taxation réduite) à des filiales basées dans des paradis fiscaux. Celles-ci les revendent dans le reste du monde aux prix du marché, mais ne payent pas de taxes étant précisément domicilié dans des pays peu exigeants sur le plan fiscal. Les bénéfices sont ensuite rapatriés vers les maisons-mères selon des procédures très simplifiées. Inutile de faire un dessin pour montrer le côté déloyale de la pratique, face à des entreprises européennes, pas exemple, obligées de payer les taxes diverses de leur pays d'origine à taux plein. La subvention globale dont bénéficieraient les entreprises de pointe américaine par ce mécanisme, serait, selon les experts européens, de 2 milliards de $ par an, sur un chiffre d'affaire de $150 milliards (source: Le Monde du 22/09/99, p. 40).

Cette information peut conduire à voir l'OMC sous un autre œil que comme le mandataire exclusif des intérêts américains. Mais elle mériterait aussi de reposer la question des paradis fiscaux et des étranges complicités dont ceux-ci bénéficient de la part d'un très grand nombre de pays développés, y compris européens, s'affichant par ailleurs comme des modèles de démocratie. Il serait temps, à l'époque où l'on reparle d'une régulation économique, tant nationale qu'internationale, de mesurer les limites de cette dernière. Si les Etats mettent en place des règles protectrices, et si dans le même temps ils maintiennent ou renforcent les moyens de les tourner, l'entrepreneur honnête, non plus que le consommateur, ne sera guère tenté de faire appel à eux pour le protéger de pratiques déloyales.

Le phénomène n'est pas nouveau, mais il risque de perdurer malgré les coups de clairon donnés de temps en temps en France par nos ministres des finances et de la justice contre les paradis fiscaux et les sociétés off-shore. Les imbrications occultes entre pouvoirs sont considérable.

Sur ce sujet, l'on pourra relire un thriller déjà ancien de George Foy (Coaster, Fontana/Collins 1986) illustrant la collusion, traditionnelle mais toujours actuelle, entre la Haute société britannique, ses clubs, les assureurs ou banquiers de la Cité, et les hommes de paille qui les représentent dans ces reliques très accueillantes de l'Empire britannique que sont, notamment, les British West Indies. Si vous voulez connaître l'ambiance à Great Caiman sans vous déplacer, ouvrez le livre, p. 189 et suivantes. Les mêmes récits pourraient se dérouler dans bien d'autres endroits du monde, plus proches de chez nous.

http://www.admiroutes.asso.fr/edito/1999/regul.htm
jpbaquiast@compuserve.com
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