Des Etats mieux armés et plus proches des citoyens

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Par jean-paul.baquiast@wanadoo.fr

28-10-01

A la suite des attentats dramatiques du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis et de la généralisation probable des menaces terroristes, tout laisse penser que s'ouvre une longue période de doute, sinon de crises où s'exprimera de nouveau, sous forme d'exigence politique majeure, l'appel aux Etats. Les opinions publiques recommencent à dire, même dans les cercles les plus libéraux, que les Etats ont un rôle à jouer. Il s'agira d'abord de lutter contre les terrorismes et les appuis qu'ils trouvent dans le monde du crime économique international. Mais beaucoup de gens pensent que les Etats doivent aussi contrebalancer l'influence devenue excessive des entreprises multinationales. Celles-ci, s'affranchissant de toute tutelle dans le cadre de la mondialisation, sacrifient trop souvent au profit d'intérêts financiers immédiats les individus et les sociétés les plus pauvres, d'abord, l'humanité tout entière ensuite. Nul en effet n'échappera aux dommages sur l'environnement résultant du refus de prendre ou de respecter des règles visant à assurer le développement durable.

Cependant, il ne faudrait pas que le retour des Etats se fasse sur la base des méthodes traditionnelles, en ignorant les techniques les plus récentes de la gestion des organisations dites "intelligentes". Ces techniques supposent l'acquisition et l'utilisation d'un grand nombre d'informations sur le monde, conçu comme un système complexe et évolutif auquel il convient de s'adapter et réagir dans les délais les plus courts, afin de rester adapté. Elles supposent aussi la généralisation du travail en réseau, en interne comme dans la relation avec les citoyens. Ceci ne peut se faire sans une réorganisation autour des technologies les plus avancées.

Partout dorénavant les administrations civiles doivent se doter des systèmes de communication, modélisation, aides à la décision et à l'exécution caractérisant les armées et les entreprises modernes. Il faut savoir que le nouveau terrorisme, comme son homologue le crime international, disposent de ces technologies. On ne doit donc pas leur en laisser le monopole. Mais, comme il s'agit cependant d'administrations civiles et non pas militaires, ne pouvant fonctionner qu'avec la collaboration pleine et entière des citoyens, et sous le contrôle du juge et du politique, on doit dans le même temps conserver les objectifs de ce que visait ces dernières années le passage à Internet : davantage de démocratie interne, de transparence, de collaboration avec la société.

En outre, comme les Etats ne peuvent plus travailler isolément, les systèmes technologiques et humains à mettre en place doivent intégrer la triple dimension de la coopération avec les administrations locales, de la fédéralisation d'un certain nombre d'activités exigeant l'espace régional (européen pour ce qui nous concerne) et finalement de la coopération avec les institutions internationales. La mise en réseau ne doit donc pas s'arrêter aux frontières nationales.

C'est donc sur la base d'une nouvelle "vision(1)" du rôle des Etats démocratiques qu'il faut apprécier la façon dont les administrations françaises utilisent et vont devoir utiliser les technologies de l'information dans les prochaines années. On devra concilier deux objectifs que ces technologies peuvent rendre compatibles : des Etats mieux armés mais aussi des Etats plus proches des citoyens.

Des Etats mieux armés.

La première exigence aujourd'hui est de doter les administrations chargées du contrôle et de la répression des moyens techniques (et humains) leur permettant de faire appliquer la loi. Tout le monde pense à la police de proximité, mais ceci concerne tout autant la police de la route (1 mort à l'heure en France), la lutte contre les grandes fraudes économiques et finalement les activités maffieuses de toutes natures. Admettre que les lois décidées démocratiquement par la représentation nationale puissent n'être pas respectées remet en cause les fondements même du pacte social.

Si chacun en convient généralement, peu de gens acceptent l'idée qu'il faut pour ce faire déployer d'importants moyens informatiques, complétés d'ailleurs par d'autres moyens plus lourds d'intervention (hélicoptères par exemple). Une première priorité concerne les mesures de renforcement de la sécurité d'accès aux bâtiments et systèmes d'informations publics, ainsi que l'identification des personnels. La prévention et le suivi des risques majeurs demandent des systèmes complexes, qui n'existent pratiquement pas encore. Un drame comme celui survenu à Toulouse (septembre 2001) n'est sans doute que le début d'une longue série, aussi bien en ce qui concerne les risques nés du terrorisme que les risques industriels et environnementaux de moyen ou long terme. Le déploiement sur l'ensemble du territoire, au profit notamment des préfets, de salles de commandement et de systèmes d'information et de communication sur le mode militaire s'impose d'urgence. Enfin, pour ne citer qu'elle, la lutte contre la criminalité internationale suppose la recherche "intelligente" d'informations pertinentes, grâce à une interconnexion des réseaux de chacune des administrations concernées, y compris et surtout au plan européen et international.

Il en est de même vis-à-vis des activités économiques quand elles prennent prétexte de la mondialisation pour ne pas respecter les réglementations de sécurité ou de protection de l'environnement. Les autorités maritimes par exemple doivent disposer de moyens puissants pour faire appliquer les normes d'ailleurs trop laxistes de l'Organisation Maritime Internationale, en commençant par les eaux et les ports territoriaux. Les désastres comme celui de l'Erika se traduisent par des milliards d'euro de dommages.

Au vu de ces exigences en vue d'un Etat mieux armé, qu'en est-il en France. Pour faire face à de nouveaux objectifs, sans abandonner les tâches traditionnelles plus que jamais indispensables (gestion courante, enseignement, santé…), les administrations françaises disposent-elles d'un équipement technologique et humain adéquat ? La réponse est malheureusement négative. Depuis une trentaine d'années, le déploiement de l'informatique et des réseaux s'est fait en superposant tant bien que mal ces technologies à des services et à des fonctionnalités traditionnelles, sans chercher à s'adapter aux changements dans l'état du monde et, par conséquent, sans chercher à tirer tout le parti possible d'artefacts de plus en plus puissants et flexibles. En fait, personne n'a jamais imaginé pouvoir mener une réforme administrative à partir des possibilités constamment accrues de l'outil. La réforme administrative et, à plus forte raison, la réforme de l'Etat sont donc restées des mythes, toujours évoqués, jamais entrepris.

Une informatique de gestion et de communication hors d'âge.

L'informatique de gestion ou de production, sur laquelle repose l'essentiel des tâches administratives courantes (asseoir et percevoir les impôts, gérer les personnels et les matériels, assurer les dépenses publiques, permettre les contrôles a priori et a posteriori) a très peu évolué depuis les années soixante-dix. Plus exactement, de nombreuses applications de détail ont été ajoutées aux grandes applications traditionnelles, sans souci de mise en cohérence. On se trouve en face d'une véritable jungle de programmes et de matériels de toutes générations, auxquels il est pratiquement impossible de toucher sans risque d'effondrement.

Simultanément et sans doute à cause de cela, les structures et procédures administratives correspondantes se sont figées dans leurs frontières juridiques, fonctionnelles, géographiques, hiérarchiques, corporatives. Il n'est plus possible aujourd'hui de dire qui bloque l'évolution de l'autre, de la technique ou de la structure. Mais le blocage se révèle à toute velléité de réforme, comme l'a montré l'échec en 1999 de celle des services déconcentrés du ministère du budget. Or, contrairement à ce que l'on croît, ce ne sont pas les solutions légères de l'Internet qui peuvent faire fonctionner les administrations en profondeur ou, a fortiori, les réformer. Il faut une informatique et des télécommunications de très haut niveau, des informaticiens, jeunes, motivés, dont la compétence professionnelle soit constamment entretenue, comprenant une proportion minimum de scientifiques et de mathématiciens praticiens. Est-ce le cas aujourd'hui ? On peut en douter.

Prenons l'exemple de l'informatique de la douane en France. Depuis trente ans, les priorités de celle-ci sont l'établissement de la balance du commerce extérieur et la perception des droits et taxes assis sur le commerce extra-communautaire. L'informatique ne contribue pratiquement pas à la lutte contre la fraude parce que celle-ci est restée traditionnelle et est freinée par la volonté de ne pas ralentir les flux commerciaux. Il est effectivement devenu impossible d'ouvrir systématiquement les conteneurs, par exemple. Mais la vraie priorité aujourd'hui devrait être de contribuer à mettre en évidence les trafics frauduleux et les opérations de blanchiment, par le recoupement des informations. La douane recueille des quantités considérables de données sur les échanges commerciaux et leurs contreparties financières, qui seraient précieuses pour remonter les filières, à condition d'être traitées, en rapprochement avec celles d'autres services, et en s'aidant de logiciels puissants d'intelligence artificielle. Cela n'est pas fait. Ces données, collectées à grand frais, sont mises à la corbeille.

Face par ailleurs aux nouveaux dangers évoqués en introduction, nés du terrorisme et de l'aggravation des risques technologiques, les administrations et, à leur suite, les entreprises et les citoyens, se découvrent ou vont se découvrir très désarmés. Locaux sans protection électronique sérieuse ; personnels non dotés d'identifications et d'habilitations adéquates ; réseaux de commandement et de communication mal ou non protégés ; serveurs informatiques constamment agressés non seulement par des virus mais par des agents "intelligents" émis par les amis et les ennemis ; services de sécurité et de défense civile ne disposant pas des moyens minima de connaissance des situations (systèmes d'information géographiques, moyens satellitaires, aériens et terrestres d'observation…) ou de commandement opérationnel ; tout est réuni pour un possible effondrement des structures publiques en cas de crise majeure. Ce qui était acceptable voici seulement encore quelques mois, où l'on pouvait espérer une longue période de croissance et de paix civile, ne l'est plus. Nous ne sommes hélas pas les seuls dans cette situation puisque apparemment les administrations fédérales et locales américaines découvrent le même état d'impréparation. Mais au moins procèdent-elles, aux Etats-Unis, à des exercices de simulation destinés à faire apparaître les faiblesses, afin d'y remédier. Peut-être faudrait-il cacher cette réalité, pour ne pas inquiéter l'opinion. Mais il vaut sans doute mieux préparer le pire que se donner une illusion de sécurité.

Des Etats plus proches des citoyens

Dans le même temps, notamment avec le développement mondial de l'Internet, s'est répandu dans l'opinion l'idée que les Etats (comme d'ailleurs les autres collectivités publiques) se devaient d'être plus proches des citoyens. Cela se traduit par de nombreuses exigences à l'égard des administrations: faciliter les procédures, mieux informer et mieux former, recueillir et traiter plus vite les suggestions et les critiques, conduire des débats relatifs aux grands choix collectifs. S'y ajoute la nécessité de lutter contre l'inégalité d'accès aux ressources publiques, notamment par la création de points d'accès et de médiation au bénéfice des plus démunis. En interne, les administrations doivent apprendre à lutter contre les excès des frontières verticales et horizontales, ainsi que contre les abus d'autorité venant de hiérarchies ne sachant pas dialoguer de façon constructive avec les personnels.

La philosophie de l'Internet, nul ne l'ignore, est assez opposée à la culture administrative française traditionnelle. Pour les utilisateurs professionnels d'Internet, comme le sont par exemple les scientifiques, il s'agit d'abord d'un moyen d'échange et de mise à disposition d'informations transcendant les frontières administratives et géographiques. Tout le monde s'en sert, quel que soit son grade. Pour une administration, la volonté de garder pour soi ses informations et d'éviter les échanges, même entre collègues d'une même direction, reste prédominante. Par ailleurs et plus grave, les responsables, à partir d'un certain grade, estiment peu digne d'eux de s'occuper de questions réputées techniques. La plupart encore ignorent la simple manipulation d'un ordinateur. Par conséquent le changement des méthodes qui nécessite une connaissance étendue et personnelle de l'utilisation de l'Internet est rarement abordé. L'administration française se trouve dans la situation d'une armée dont les officiers supérieurs voudraient ignorer l'emploi des armes à feu.

Le lancement par le Premier ministre en 1997-98, du Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI) dans son volet consacré aux services publics, a tenté de changer l'état des esprits. Désormais, la modernisation par Internet devenait un objectif s'imposant à toutes les administrations.

Internet dans les administrations : un bilan mitigé

Aujourd'hui, un bilan s'impose sur le chemin parcouru et celui qui reste à faire. Ce travail est plus difficile qu'il n'y paraisse, car les informations ou statistiques qui pourraient le permettre sont encore très dispersées ou n'existent pas toujours. Il faut également se méfier des apparences. Ce n'est pas parce qu'une administration s'est dotée d'un site web qu'elle s'en sert convenablement, notamment dans sa relation avec les usagers ou pour les échanges inter-administratifs.

Si le plus facile et d'ailleurs le plus urgent a été convenablement fait, le plus difficile reste à faire. Le plus facile consiste à ouvrir des sites Internet, à y publier un certain nombre d'informations d'ordre juridique ou administratif, à éditer quelques rapports administratifs importants. Le Premier ministre et ses services ont donné l'exemple, avec la mise en place, notamment, du site Service Public (Documentation française) et la publication des textes relevant de la compétence du Journal Officiel. Tous les ministères ont suivi, ainsi qu'un certain nombre de services territoriaux, en faisant parfois montre d'originalité et d'imagination. On signalera la démarche exemplaire de la Cour des Comptes. Les rapports et études administratives ne sont pas tous encore accessibles en ligne, mais il appartient aux usagers de faire pression pour que les administrations mettent en ligne des documents n'ayant rien de confidentiel, qu'elles préfèrent encore conserver par-devers elles ( notamment sur des sites dits intranets non ouverts à l'extérieur).

Le plus difficile par contre reste à faire, qui consisterait à se coordonner beaucoup plus systématiquement d'un service à l'autre, dans le cadre de ce que l'on appelle le travail coopératif en réseau. Celui-ci est le seul capable de faire tomber les barrières et disparaître les redondances. Mais il heurte les particularismes des structures comme des personnels. Le Premier ministre a fait établir des modèles de réseaux d'échanges et de travail coopératif, pour les administrations centrales (ADER - administrations en réseau) comme pour les services déconcentrés (SIT - systèmes d'informations territoriaux). Mais ceux-ci restent encore très largement sous-utilisés.

On peut craindre également que le rappel des exigences de sécurité, évoquées dans notre première partie, serve de prétexte à un retour vers l'isolationnisme et l'excès d'autorité. En réalité, le renforcement du rôle de l'Etat et celui de son ouverture citoyenne sont parfaitement compatibles. Ils se situent sur des registres et avec des techniques différents. La Douane, précitée, peut très bien mieux lutter contre la fraude, avec d'autres administrations, au sein de réseaux coopératifs très sécurisés et sur un autre plan fournir aux entreprises toutes les informations administratives et économiques non nominatives dont elle dispose afin de les aider à mieux se positionner dans la concurrence internationale.

Conclusion

Il ne faut pas être naïf. Un tel programme de renforcement du rôle de l'Etat, évoqué ici, se heurtera à des oppositions multiples. Il y aurait celles, bien intentionnées en principe, des personnes qui craindront le retour d'Etats maladroitement régulateurs voire policiers. Mais il pourra aussi y avoir la conjonction des ennemis de la liberté, terroristes et maffias réunis, qui feront sans doute tout pour désorganiser dans l'œuf le réarmement des démocraties.

A cela s'ajoutera le "prétexte" budgétaire : ne pas augmenter les dépenses publiques. Mais cette objection, pensons-nous, n'est plus recevable aujourd'hui. La protection contre les nouveaux risques exige une mobilisation générale de la société, avec de nouveaux critères de rentabilité inspirés de la comptabilité nationale globale. Il est difficile aujourd'hui de chiffrer le montant des dépenses publiques à affecter en année pleine au renforcement du rôle des Etats. Mais il est certain que ces dépenses ne pourront être inscrites dans les budgets actuels non plus que supportées par la dette publique, déjà trop importante. Ceci d'autant plus que pour les Etats européens, le respect des critères dits de Maëstricht, dans le cadre du Pacte de stabilité, enlève pratiquement toute marge de manœuvre.

Il faudrait donc dès maintenant envisager un retour au moins partiel aux concepts keynésiens caractérisant des économies où la dépense publique jouait un rôle moteur dans le soutien de la croissance, en privilégiant l'investissement collectif comme mode d'utilisation du produit national. Mais comme il serait dangereux et sans doute impossible de prétendre revenir à des économies entièrement financées et administrées par l'Etat, l'objectif serait de faire coexister un secteur demeuré libéral et soumis à la concurrence, qui serait d'ailleurs majoritaire, et des domaines où l'intervention publique s'exercerait de façon volontariste pour provoquer un développement "artificiel", dont une partie des retombées de croissance profiterait d'ailleurs au secteur libéral. Les réserves de production, la crainte de la récession justifiant des appels à la relance, éloignent au moins momentanément le risque inflationniste. Si inflation il devait y avoir, des mesures telles que l'indexation des retraites et pensions pourraient être envisagées. On le voit, il s'agirait de paradigmes tout nouveaux, qu'il faudra bien discuter dans le cadre des programmes politiques.


1) Ce terme de "vision", inspiré de l'américain, désigne une vue prospective colorée d'une touche de rêve.

 

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/risque/etatfort.htm
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