Les administrations françaises et les TIC : une nouvelle " vision "
pour un siècle qui s'annonce perturbé

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7 pages

Par Jean-Paul Baquiast  jean-paul.baquiast@wanadoo.fr

12-10-01

Cet article  est un peu la suite logique du précédent, consacré à la douane. Là encore il résulte d'une discussion avec quelques collègues ou anciens collègues conscients comme moi de l'inadéquation croissante des ambitions et des moyens des administrations face aux nouveaux défis de ce début de siècle. Personnellement, il y a longtemps que j'avais évoqué les insuffisances évoquées dans l'article. Si on lit bien le rapport que j'avais présenté au Premier ministre en 1998, ainsi que le livre consacré à Internet et aux administrations, je les y avais mentionnées. J'avais en particulier souligné les difficultés de l'informatique administrative et le manque d'implication de nombreux responsables face aux questions technico-organisationnelles. Mais à cette date je pensais que les choses allaient s'améliorer dans les années suivantes. Sauf quelques exceptions, ce ne fut pas le cas. Si l'es temps étaient restés sereins, cet état de chose aurait pu se poursuivre quelques années encore. Mais le monde semble être en train de changer profondément, y compris et surtout dans les démocraties occidentales. Celles-ci se doivent plus que jamais d'être exemplaires, au moins au regard des attentes de leurs citoyens. Or les insuffisances des administrations risquent maintenant de se transformer en véritables menaces pour le bon fonctionnement des services publics. Il faut donc en parler.

J'ajouterai que si mes amis et moi insistons un peu ici sur le côté sécurité civile, cela ne retire rien à la nécessité de poursuivre la démocratisation interne des administrations, et leur ouverture aux citoyens et à la société civile. Pour prendre un exemple simple, si pour une raison ou une autre, il s 'avérait utile de doter les agents publics quels que soient leurs grades et leurs fonctions d'une carte d'accès sécurisée, la relation de ces agents avec les usagers devrait continuer à s'inspirer de la convivialité et de la démocratie que continue à promettre la généralisation de la culture de l'Internet.  C'est d'ailleurs ce qui se passe aux Etats-Unis, semble-t-il.

Un dernier mot. Cette note est évidemment perfectible et attend vos critiques. JPB.

Introduction
Bilan de l'existant

Une informatique de gestion et de communication hors d'âge

Une ouverture à Internet très inégale

Pistes pour l'avenir

Renforcer la défense, la sécurité intérieure, la police et la justice
Faire prendre en compte l'investissement collectif à long terme
Accentuer les politiques d'insertion et de lutte contre la tiers-mondialisation
Conclusion

Introduction

A la suite de l'attentat dramatique du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis et des différentes mesures mises en œuvre pour lutter contre le terrorisme international, tout laisse penser que s'ouvre une longue période de crise où s'exprimera de nouveau, sous forme d'exigence politique majeure, l'appel aux Etats. Les opinions publiques recommencent à dire, même dans les cercles les plus libéraux, que les Etats ont un rôle à jouer, non seulement pour lutter contre le terrorisme mais pour harmoniser le développement des sociétés modernes, y compris au plan diplomatique de la lutte contre le sous-développement et pour la diffusion du modèle démocratique.

Mais il ne faudrait pas que le retour des Etats se fasse sur la base des méthodes traditionnelles, en ignorant les techniques les plus récentes de la gestion des organisations. Ces techniques supposent la généralisation du travail en réseau, en interne comme dans la relation avec l'extérieur. Elles supposent aussi l'acquisition et l'utilisation intelligente d'un grand nombre d'informations sur le monde, conçu comme un système complexe et évolutif auquel il convient de s'adapter et réagir dans les délais les plus courts, afin de rester compétitif. Tout ceci ne peut se faire sans une réorganisation du travail administratif autour des technologies les plus avancées.

Ceci veut dire que partout dorénavant les administrations civiles doivent se doter des systèmes de communication, modélisation, aides à la décision et à l'exécution caractérisant les systèmes militaires et industriels performants. Mais, comme il s'agit cependant d'administrations civiles et non pas militaires, ne pouvant fonctionner qu'avec la collaboration pleine et entière des citoyens, et sous le contrôle du juge et du politique, il faut dans le même temps conserver les objectifs de ce que visait ces dernières années le passage à Internet : davantage de démocratie interne, de transparence, de collaboration avec la société civile. Le tout enfin doit se faire non pas à budget constant, ce qui serait impossible, mais dans le cadre d'une gestion aussi maîtrisée que possible des ressources publiques.

En outre, comme les Etats ne peuvent plus travailler isolément, les systèmes technologiques et humains à mettre en place doivent intégrer la triple dimension de la coopération avec les administrations locales, de la fédéralisation d'un certain nombre d'activités exigeant l'espace régional (européen pour ce qui nous concerne) et finalement de la coopération avec les institutions internationales et, si possible, les autres grands ensembles mondiaux.

C'est sur la base de ces contraintes toutes nouvelles qu'il convient d'apprécier la façon dont les administrations françaises vont devoir utiliser les technologies de l'information dans les prochaines années. Après un rapide bilan de l'existant, nous proposerons quelques pistes pour l'avenir.

Bilan de l'existant :

Pour faire face à de nouveaux objectifs, sans abandonner les tâches traditionnelles plus que jamais indispensables (gestion courante, enseignement, santé…), les administrations françaises disposent-elles d'un équipement technologique et humain adéquat ? La réponse est malheureusement négative. Les applications informatiques traditionnelles ont vieilli sur place sans pratiquement évoluer, le passage à Internet entrepris avec une certaine détermination dans le cadre du Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information a donné quelques résultats dans le domaine des relations avec les usagers, mais n'a pas permis de réformes administratives en profondeur. Plus grave, les décideurs et les cadres, sur qui tout repose, n'ont pas pris conscience de la nécessité d'évoluer en utilisant essentiellement pour ce faire les technologies de l'information.

Le mal vient de ce que, depuis une trentaine d'années, le déploiement de l'informatique et de l'Internet s'est fait en superposant tant bien que mal ces technologies à des services et à des fonctionnalités traditionnelles, sans chercher à s'adapter aux changements dans l'état du monde et, par conséquent, sans chercher à tirer tout le parti possible d'artefacts de plus en plus puissants et flexibles. En fait, personne n'a jamais cru possible de mener une réforme administrative à partir des possibilités constamment accrues de l'outil. La réforme administrative et, à plus forte raison, la réforme de l'Etat sont donc restées des mythes, toujours évoqués, jamais entrepris.

Prenons l'exemple de l'informatique de la douane en France. Depuis trente ans, les priorités de celle-ci sont l'établissement de la balance du commerce extérieur et la perception des droits et taxes assis sur le commerce extra-communautaire. L'informatique ne contribue pratiquement pas à la lutte contre la fraude parce que celle-ci est restée traditionnelle et est freinée par la volonté de ne pas ralentir les flux commerciaux. Personne n'imagine ouvrir systématiquement les conteneurs, par exemple. Or la vraie priorité aujourd'hui devrait être de contribuer à mettre en évidence les trafics frauduleux et les opérations de blanchiment, par le recoupement des informations. La douane recueille des quantités considérables de données sur les échanges commerciaux et leurs contreparties financières, qui seraient précieuses pour remonter les filières, à condition d'être traitées, en rapprochement avec celles d'autres services, en s'aidant de logiciels puissants d'intelligence artificielle. Cela n'est pas fait. Ces données, collectées à grand frais, sont mises à la corbeille (voir notre article : A quoi sert la douane ? A quoi sert l'informatique douanière ? http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/douane.htm)

Une informatique de gestion et de communication hors d'âge.

L'informatique de gestion ou de production, sur laquelle repose l'essentiel des tâches administratives courantes (asseoir et percevoir les impôts, gérer les personnels et les matériels, assurer les dépenses publiques, permettre les contrôles a priori et a posteriori) a très peu évolué depuis les années soixante-dix. Plus exactement, de très nombreuses applications de détail ont été ajoutées aux grandes applications traditionnelles, sans souci de mise en cohérence. On se trouve donc en face d'une véritable jungle de programmes et de matériels de toutes générations, auxquels il est pratiquement impossible de toucher sans risque d'effondrement.

Simultanément et sans doute à cause de cela, les structures et procédures administratives correspondantes se sont figées dans leurs frontières juridiques, fonctionnelles, géographiques, hiérarchiques, corporatives. Il n'est plus possible aujourd'hui de dire qui bloque l'évolution de l'autre, de la technique ou de la structure. Mais le blocage se révèle à toute velléité de réforme, comme l'a montré l'échec en 1999 de celle des services déconcentrés du ministère du budget. Or, contrairement à ce que l'on croît, ce ne sont pas les solutions légères de l'Internet qui peuvent faire fonctionner les administrations en profondeur ou, a fortiori, les réformer. Il faut une informatique et des informaticiens de très haut niveau, jeunes, motivés, dont la compétence professionnelle soit constamment entretenue, comprenant une proportion minimum de scientifiques et de mathématiciens praticiens. Est-ce le cas aujourd'hui ? On peut en douter.

Le fait qu'aucun des grands chantiers jugés prioritaires dans la réforme de l'Etat n'ait été entrepris à ce jour tient principalement à ce blocage technico-institutionnel. Ni la déconcentration (pour ne pas parler de la décentralisation), ni la gestion prévisionnelle des budgets et des personnels, ni la dématérialisation complète de la commande publique n'ont pu être engagées - au grand bénéfice des divers intérêts qui souhaitent voir l'Etat rester inefficace. Les télé-procédures elles-mêmes en sont restées le plus souvent à la première phase consistant à mettre les formulaires en ligne pour les usagers équipés d'ordinateurs. Pratiquement nulle part n'a été entrepris le travail de fond consistant à refondre entièrement les réglementations pour tenir compte des possibilités offertes par la gestion informatique moderne.

Plus grave car entraînant des risques plus immédiats, les tâches typiquement régaliennes du contrôle et de la lutte contre la fraude et la criminalité économique ou de droit commun n'ont bénéficié d'aucun - ou presque - des investissements en technologie évoluée permettant de suivre des situations de plus en plus internationalisées et virtualisées. De ce fait, les structures en charge, déjà peu portées à collaborer, faute de disposer de réseaux d'interconnexion efficaces, ont continué à travailler dans la dispersion sinon dans une guerre larvée. Malgré le dévouement de beaucoup de fonctionnaires, cette situation décourage la morale publique, l'impunité paraissant de plus en plus tolérée par les institutions.

Face enfin aux nouveaux dangers évoqués en introduction, nés du terrorisme et de l'aggravation des risques technologiques, les administrations et, à leur suite, les entreprises et les citoyens, se découvrent ou vont se découvrir très désarmés. Locaux sans protection électronique sérieuse ; personnels non dotés d'identifications et d'habilitations adéquates ; réseaux de commandement et de communication mal ou non protégés ; serveurs informatiques constamment agressés non seulement par des virus mais par des agents " intelligents " émis par les amis et les ennemis ; services de sécurité et de défense civile ne disposant pas des moyens minima de connaissance des situations (systèmes d'information géographiques, moyens satellitaires, aériens et terrestres d'observation…) ou de commandement opérationnel ; tout est réuni pour un possible effondrement des structures publiques en cas de crise majeure. Ce qui était acceptable voici seulement encore quelques mois, où l'on pouvait espérer une longue période de croissance et de paix civile, ne l'est plus. Nous ne sommes hélas pas les seuls dans cette situation puisque apparemment les administrations fédérales et locales américaines découvrent le même état d'impréparation. Mais au moins font-ils des exercices de simulation destinés à faire apparaître les faiblesses, afin d'y remédier. Peut-être faudrait-il cacher cette réalité, pour ne pas inquiéter l'opinion. Mais il vaut sans doute mieux préparer le pire que se donner une illusion de sécurité.

Une ouverture à Internet très inégale

En 1995-97, l'administration découvrait Internet, avec beaucoup de réticences. On ne pouvait guère citer que le ministère de la culture, puis le ministère de l'industrie, ainsi que l'Ecole des Mines de Paris et quelques services travaillant à l'étranger (centres d'expansion économique) pour s'être dotés de sites Internet. La messagerie était pratiquement interdite, pour des raisons juridiques. Différents motifs expliquaient cette situation : le manque de culture technologique des Pouvoirs Publics, la crainte de s'ouvrir à des influences étrangères, le souci de maintenir la situation de l'opérateur national.

Le lancement par le Premier ministre en 1997-98, du Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (PAGSI) dans son volet consacré aux services publics, a changé l'état des esprits. Désormais, la modernisation par Internet devenait un objectif s'imposant à toutes les administrations.

Aujourd'hui, un bilan s'impose sur le chemin parcouru et celui qui reste à faire. Ce travail est plus difficile qu'il n'y paraît, car les informations ou statistiques qui pourraient le permettre sont encore très dispersées ou n'existent pas toujours. Il faut également se méfier des apparences. Ce n'est pas parce qu'une administration s'est dotée d'un site web ou d'un intranet qu'elle s'en sert convenablement, notamment dans sa relation avec les usagers ou les échanges inter-administratifs. Néanmoins, le rapport demandé par le Premier ministre au député Thierry Carcenac, par lettre de mission du 15 juin 2000, sur le thème " pour une administration électronique citoyenne, méthodes et moyens " fournit une référence intéressante, bien que ce rapport soit plus centré sur les questions techniques de l'Internet dans l'administration que sur les aspects concernant la réforme administrative http://www.internet.gouv.fr/francais/textesref/rapcarcenac/sommaire.htm

La philosophie de l'Internet, nul ne l'ignore, est assez opposée à la culture administrative française traditionnelle. Pour les utilisateurs professionnels d'Internet, comme le sont par exemple les scientifiques, il s'agit d'abord d'un moyen d'échange et de mise à disposition d'informations transcendant les frontières administratives et géographiques. Tout le monde s'en sert, quel que soit son grade. Pour les administrations, la volonté de garder pour soi ses informations et d'éviter les échanges, même entre collègues d'une même direction, reste prédominante. Par ailleurs et plus grave, les responsables, à partir d'un certain grade, estiment peu digne d'eux de s'occuper de questions réputées techniques. La plupart encore ignorent la simple manipulation d'un ordinateur. Par conséquent la modernisation en profondeur, qui nécessite une connaissance étendue et personnelle de l'utilisation des technologies, est rarement abordée. L'administration française se trouve dans la situation d'une armée dont les officiers supérieurs voudraient ignorer l'emploi des armes modernes.

Il s'ensuit que si le plus facile et d'ailleurs le plus urgent a été convenablement fait, le plus difficile reste à faire. Le plus facile consiste à ouvrir des sites Internet, à y publier un certain nombre d'informations d'ordre juridique ou administratif, à éditer quelques rapports administratifs importants. Le Premier ministre et ses services ont donné l'exemple, avec la mise en place, notamment, du site Service Public (Documentation française) et la publication des textes relevant de la compétence du Journal Officiel. Tous les ministères ont suivi, ainsi qu'un certain nombre de services territoriaux, en faisant parfois montre d'originalité et d'imagination. On signalera la démarche exemplaire de la Cour des Comptes. Les rapports et études administratives ne sont pas tous encore accessibles en ligne, mais il appartient aux usagers de faire pression pour que les administrations fassent connaître à tous des documents n'ayant rien de confidentiel, qu'elles préfèrent encore conserver par-devers elles( notamment sur des sites dits intranets non ouverts à l'extérieur).

Le plus difficile par contre reste à faire, qui consisterait à se coordonner beaucoup plus systématiquement d'un service à l'autre, dans le cadre de ce que l'on appelle le travail coopératif en réseau. Celui-ci est le seul capable de faire tomber les barrières et disparaître les redondances. Mais il heurte les particularisme des structures comme des organisations syndicales. Le Premier ministre a fait établir des modèles de réseaux d'échanges et de travail coopératif, pour les administrations centrales (ADER - administrations en réseau) comme pour les services déconcentrés (SIT - systèmes d'informations territoriaux)). Mais ceux-ci restent encore très largement sous-utilisés.

Pistes pour l'avenir

Nous ne pouvons prétendre ici résumer ce que devraient être les nouvelles priorités des administrations françaises, en coopération avec leurs homologues européennes. Cela devrait d'ailleurs devenir l'objet, dans les pays démocratiques, d'un vaste débat sociétal précédant notamment les consultations électorales importantes.

D'une façon générale, il faudra se donner ce que les Américains appellent une " vision " de ce que doit être le rôle de l'Etat et celui des administrations qui composent son bras armé. On se situera là d'abord sur le plan politique, au niveau de ce que l'on appelle maintenant le " langage afficheur " (Jean-Louis Dessalles. Aux origines du langage. Une histoire naturelle de la parole, Hermès, Paris, 2000 http://www.automatesintelligents.com/biblionet/2001/mai/dessalles.html). C'est cet affichage qui permettra de mobiliser les hommes et les ressources matérielles nécessaires, un peu comme ce qui se produit dans une économie de guerre. Les technologies, de la même façon que dans une économie de guerre, seront déployées en fonction des besoins, au service de cette vision, sans s'arrêter à des contraintes budgétaires réductrices. On fera appel aux solutions les plus modernes et on y adjoindra systématiquement la formation des hommes (agents publics et usagers). On ne distinguera plus dorénavant informatique, télécommunications, Internet ou dispositifs plus sophistiqués faisant notamment appel à l'intelligence artificielle. Il s'agira, là encore comme dans le domaine militaire, de réaliser des systèmes d'armes combinant à la fois le plus évolué et le plus rustique, de façon à pouvoir maintenir le service dans toutes conditions de guerre, de crise majeure ou de paix.

Pour quoi faire en définitive ? Voici quelques pistes relatives aux nouvelles priorités et aux moyens pouvant être discutés dans une telle perspective (nous ne mentionnons pas les missions actuellement à peu près convenablement remplies par les Etats européens, qu'il faudra poursuivre, notamment en matière d'éducation, de santé, de protection sociale).

Renforcer la défense, la sécurité intérieure, la police et la justice

L'appareil d'Etat dans ces domaines nécessairement liés doit disposer des hommes et matériels nécessaires pour agir aussi bien sur les théâtres extérieurs qu'à l'intérieur. Le domaine est multiforme. Les technologies informatiques y sont indispensables. On y trouve en priorité les mesures de renforcement de la sécurité d'accès aux bâtiments et systèmes d'informations publics, ainsi que l'identification des personnels. Nous l'avons dit, tout est à faire. La prévention et le suivi des risques majeurs demandent des systèmes plus complexes, qui n'existent pratiquement pas encore. Un drame comme celui survenu à Toulouse (septembre 2001) n'est sans doute que le début d'une longue série, aussi bien en ce qui concerne les risques nés du terrorisme que les risques industriels et environnementaux de moyen ou long terme. Le déploiement sur l'ensemble du territoire, au profit notamment des préfets, de salles de commandement et de systèmes d'information et de communication sur le mode militaire s'impose d'urgence. Enfin, pour ne citer qu'elle, la lutte contre le terrorisme, parallèlement à celle contre la criminalité économique et financière doit faire partie des objectifs premiers à poursuivre ? Des moyens beaucoup plus importants, parallèlement à une meilleure coordination des services, sont à mettre en place. Le rôle de la prévention par la recherche "intelligente" d'informations pertinentes est devenu essentiel. La surveillance et l'analyse éventuelle d'un certain nombre et types de télécommunications s'imposent, notamment pour débusquer l'utilisation des réseaux par les terroristes. Cependant, pour éviter tous risques de déviation sécuritaire ou partisane, les administrations en charge de ces actions doivent faire l'objet d'un contrôle judiciaire, politique et citoyen convenablement organisé, mais évitant la paralysie. La tâche n'est pas facile.

Faire prendre en compte l'investissement collectif à long terme.

Dans des économies qui, sauf catastrophes majeures, demeureront pour l'essentiel libérales, orientées vers la recherche du profit à court terme, seules les collectivités publiques peuvent faire prendre en compte l'investissement collectif à long terme. Deux grands domaines ont particulièrement besoin de l'intervention publique : la mise en place des grandes infrastructures et le développement des recherches scientifiques fondamentales. Dans les deux cas, il faudra privilégier les solutions favorisant le développement durable et la protection de l'environnement (par exemple, en matière de transport et en Europe, les liaisons ferroviaires). Outre son rôle de collecteur de ressources, par l'impôt et l'emprunt, l'Etat aura un rôle déterminant dans la création d'une opinion publique consciente des exigences du long terme et acceptant les arbitrages entre intérêts qu'imposeront tous les choix structurants. Les technologies de l'information joueront un rôle primordial dans la communication interactive avec les citoyens : modélisation des options possibles, consultations, participation aux mises en œuvre et évaluation des résultats.

Accentuer les politiques d'insertion et de lutte contre la tiers-mondialisation

Il s'agira essentiellement d'interventions publiques, là encore à moyen ou long terme, visant à modifier le modèle "consommation-gaspillage" dominant dans les pays occidentaux au bénéfice de transferts en faveur du tiers et du quart-monde. Si les Etats ne peuvent pas tout faire, ils devront privilégier les actions visant, outre la lutte contre la très grande pauvreté, les famines et endémies, à encourager les actions de formation et co-développement utilisant notamment les réseaux de l'enseignement électronique (e-learning). Cela n'empêchera pas la persistance des inégalités, ni l'apparition éventuelle de nouveaux terrorismes, mais devrait commencer à inverser l'expansion du sous-développement et peut-être susciter une certaine sympathie des opinions publiques des pays les plus pauvres. A terme, les inégalités pourront commencer à décroître, en même temps que la croissance démographique de ces pays se ralentira.

Conclusion

Il ne faut pas être naïf. Un tel programme de renforcement des administrations publiques se heurterait à des oppositions multiples. Il y aurait celles, bien intentionnées en principe, de ceux qui craindront le retour d'Etats maladroitement régulateurs voire policiers. Mais il pourra aussi y avoir la conjonction des ennemis de la liberté, terroristes et maffias réunis, qui feront peut-être tout pour désorganiser dans l'œuf le réarmement des démocraties.

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/vision.htm
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