Quelques réflexions sur la modernisation des procédures
administratives et l'accueil du public.

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8 pages

Par un correspondant d'Admiroutes.

29-06-00

Ces réflexions, bien qu'inspirées par des exemples bien particuliers, me paraissent pouvoir s'appliquer globalement à l'ensemble des administrations des trois fonctions publiques (Etat, collectivités locales, hôpitaux), entretenant des relations procédurales avec des "administrés". Les procédures, de manuelles, se dématérialisent de plus en plus, prenant la forme de télé-procédures plus ou moins intégrées, que l'on souhaite confier à des interlocuteurs les plus "banalisés" possible, ou "guichets uniques"

Pour réussir, de tels objectifs doivent tenir compte des réalités actuelles, que l'on ne peut modifier d'un coup, même avec les possibilités de l'Internet. Ces réalités me paraissent s'articuler autour de quatre points :

- les systèmes informatiques ;
- l'évolution de la séparation des différents métiers contribuant à des fonctions convergeant vers un même administré ;
- la répartition des fonctions ;
- l'accessibilité.

Mais il me paraît utile de corriger, au préalable, une impression qui me semble se dégager des travaux en cours : celle d'un dysfonctionnement généralisé de l'administration .

Cette vision "catastrophiste" ne correspond pas à la réalité. Les différentes opérations administratives représentent des traitements de masse considérables qui, dans l'immense majorité des cas, s'exécutent sans incident et à un coût, sans doute perfectible, mais satisfaisant car ils sont déjà très largement informatisés.

Il est vrai en revanche que nous ne savons pas, dans de bonnes conditions, traiter les erreurs ou les réclamations qui nous parviennent, même si leur pourcentage n'est pas très élevé.

Ceci étant, même si les administrations ne fonctionnent pas aussi mal qu'il est souvent prétendu, compte tenu notamment de la très grande complexité des textes applicables et les conditions, souvent précaires, de leur élaboration (dont ces mêmes administrations ne sont généralement pas responsables), il faut s'efforcer d'améliorer les choses.

Mais, pour ce faire, l'on préférera plutôt la méthode des "petits pas" au cours d'expérimentations de terrain nombreuses, que celles de vastes et spectaculaires réformes échouant parce que mal préparées (souvent par des conseils en gestion loin des réalités administratives) et mal négociées, tant avec les agents qu'avec les usagers du service public.

LES SYSTEMES INFORMATIQUES

Un aspect important des projets de réforme administrative consiste à doter les administrés (entreprises et même particuliers) d'interlocuteurs administratifs uniques, ou travaillant de façon étroitement corrélée au profit de chaque usager (concept de guichet unique). Mais dans ce cas la refonte totale des systèmes d'information impliqués est une nécessité absolue et elle s'impose, quelles que soient par ailleurs les solutions d'organisation retenues. L'automatisation actuelle s'est attachée à traiter des procédures (établissement de l'assiette d'impôts, comptabilités de gestion, production d'actes, etc…). Elle n'a pas été organisée autour des services à rendre à l'usager (fichier client avec dossier unique et compte unique, par exemple). Elle est, par construction, discontinue, et les efforts très importants (et très efficaces) réalisés au fil des temps pour faire communiquer les applications entre elles, ont rendu l'ensemble très difficilement adaptable aux évolutions fonctionnelles et réglementaires, très fragile, et générateur d'erreurs. D'importantes refontes s'imposent donc pour deux raisons :

- seul des système intégrés sont en mesure de minimiser les erreurs tenant aux saisies multiples, aux dysfonctionnements liés à la chronologie des traitements ou au traitement différé de certaines données. Or, il va de soi que, si l'interlocuteur unique que l'on souhaite donner aux administrés doit être mieux à même que l'organisation actuelle de réparer vite et efficacement les erreurs, il est plus expédient encore d'en faire disparaître les causes ;

- la notion d'interlocuteur unique n'a pas de sens sans des systèmes d'information intégré organisé autour d'une approche client. Tant qu'un tel outil n'existera pas, et quelque organisation qu'on mette en place, on ne réalisera que des améliorations à la marge. On notera que dans de nombreux cas l'utilisation de Systèmes d'informations géographiques mutualisées fournira des supports indispensables tant à la coopération entre administrations que pour permettre à l'administré de visualiser sa relation avec celles-ci.

Dans cette perspective, les principaux ministères doivent se montrer sur ce point à la fois très ambitieux et très novateurs.

- Ambitieux sur les objectifs et les fonctionnalités des futurs systèmes en s'interdisant toute solution de "replâtrage" même important de l'existant (ce qui n'exclut évidemment pas la poursuite des évolutions en attendant la mise en service des systèmes futurs). Les coûts et les délais à consentir doivent être évalués avec soin, pour rester dans le domaine du gérable.

- Novateurs sur l'organisation à mettre en place (structures communes d'étude et de réalisation?), et sur les techniques d'études et de production. Mais il faut aussi se doter des moyens de réussir. A cet égard, il ne suffira pas de doubler les budgets informatiques ("passer de 10 % à 20 % des dépenses"), mouvement qui ne semble d'ailleurs pas amorcé au titre du budget 2000. Il faudra aussi disposer, quantitativement et qualitativement, des moyens humains nécessaires à la réalisation de projets de cette ampleur. Ce point sera le plus difficile à résoudre, compte-tenu de la pénurie générale en compétences informatiques de haut niveau, et du peu de disposition des administrations à favoriser le maintien de compétences en interne.

L'EVOLUTION DE LA SEPARATION DES DIFFERENTS METIERS CONTRIBUANT A DES FONCTIONS CONVERGEANT VERS UN MEME ADMINISTRE.

Le principe de séparation des métiers des différentes administrations est inspiré par un souci de sécurité dans l'accomplissement des tâches administratives. Il repose sur l'établissement d'une frontière marquée, inscrites dans l'histoire, entre ceux qui sont chargés, par exemple, de donner suite aux "droits" des administrés, et ceux qui sont obligés de leur rappeler leurs devoirs, en contrôlant certains aspects de leurs activités. La conséquence de cette organisation sur le service aux usagers est bien connu : interlocuteurs multiples, nécessité de "franchir la frontière" plusieurs fois dans un sens ou dans l'autre pour traiter une demande, redondance de procédures ou de démarches.

Faut-il pour autant supprimer toute distinction dans les différents métiers qui concourent à la mise en œuvre des lois et règlements s'appliquant aux usagers. Je ne le crois pas.

D'abord parce qu'il serait absurde, après avoir construit un système sur le seul critère de la sécurité par la division du travail, de tomber dans l'excès inverse et de renoncer à toute distinction permettant de cerner précisément les responsabilités et les risques.

Ensuite parce qu'il existe bien différents métiers, et que, même si on veut les regrouper dans une même structure, il s'établira nécessairement une spécialisation des tâches.

La réflexion doit donc s'orienter non pas vers la création de structures "à tout faire", mais vers la recherche d'une articulation des différents métiers en partant des besoins des usagers.

Si on se place dans cette perspective, on est conduit, non pas à supprimer la "frontière" actuelle, mais à la déplacer en distinguant deux fonctions :
- d'une part une fonction "service au client" qui aura le rôle d'interlocuteur unique et qui est apte à résoudre l'essentiel des problèmes posés par les administrés ;
- d'autre part un "back office" plus diversifié qui assurera des missions situées en amont et/ou en aval de la relation client.

L'on peut prendre comme exemple de cette organisation ce qui pourrait se passer dans le domaine fiscal. En ce cas, le schéma se déclinerait de la manière suivante :

Impôts perçus après émission de rôle :

.- le "service client" assure bien sûr le recouvrement amiable et contentieux de l'impôt. Mais il est aussi responsable de l'aménagement de la dette du contribuable, dès lors que cet aménagement est motivé par des considérations liées à sa solvabilité (octroi de délais, remises gracieuses, admission en non valeur) ou à la réparation d'erreurs matérielles intervenues dans le calcul de l'assiette (informations erronées ou inconnues lors du calcul). Il est ainsi le "guichet unique", seul connu du contribuable (ses coordonnées sont les seules indiquées sur les avis).

Lorsqu'il est saisi de réclamations portant sur des contestations de fond, il en saisit le "back office" mais reste garant, vis à vis du contribuable, du traitement du dossier.

- le "back office" est responsable de la collecte, du contrôle et de la tenue de l'information nécessaire à la détermination initiale de la créance, du traitement du contentieux de fond sur la créance et des vérifications sous toutes leurs formes, afin de lutter contre la fraude.

Impôts autoliquidés :

Les mêmes principes s'appliquent, mutatis mutandis :

- le "service client" assure l'encaissement et la collecte des déclarations, mais aussi les relances immédiates en cas de retard de paiement avec engagement immédiat des poursuites ;

- le "back office" est en charge de l'établissement de l'impôt en cas d'absence totale ou de retard prolongé de déclaration, ainsi que des contrôles et vérifications.

Ainsi s'établit une répartition des tâches déterminée à partir des besoins des usagers, avec un interlocuteur fiscal unique apte à répondre directement à l'immense majorité des problèmes posés à l'administration fiscale.

Elle est fondée aussi sur deux corps de métiers bien distincts, traitement et vérification de l'assiette au sens strict du terme d'une part, "traitement du public" d'autre part.

Elle correspond enfin à des critères "d'accessibilité" complètement différents : contraintes fortes s'agissant du "service client", peu de contraintes s'agissant du "back office".

Il va de soi qu'une telle organisation ne peut fonctionner efficacement qu'en partageant des outils communs : système informatique partagé (cf. ci-dessus), centres d'appels (cf. ci-dessous).

LA REPARTITION DES FONCTIONS

Si l'on admet la pertinence de la distinction exprimée ci-dessus entre "service client" et "back office", il existe deux solutions au moins pour les mettre en œuvre.

La création progressive de structures administratives nouvelles regroupant par grandes catégories les structures anciennes.

C'est la solution la plus radicale. Elle consiste à transférer à deux ou trois grands services les responsabilités d'une dizaine d'autres, en faisant migrer progressivement les moyens humains et matériels vers les nouveaux pôles ainsi définis. Cette hypothèse appelle immédiatement deux réflexions :

- Même si elles étaient regroupées dans une même entité de commandement, l'organisation et l'articulation entre des fonctions différentes, permettant de cerner les rôles et les responsabilités n'en serait pas moins nécessaire. La fusion n'apporterait donc pas forcément un progrès décisif au plan de l'efficacité

- En revanche, elle poserait, compte tenu de l'organisation actuelle, des problèmes sociaux et organisationnels tels que l'efficacité du dispositif aurait toutes chances, pendant plusieurs années, d'en être altérée et non améliorée.

Les solutions de répartition des tâches entre administrations, faisant appel aux réseaux pour assurer un travail coopératif de fait.

Elles consistent à substituer aux critères actuels de répartition fondés (pour partie) sur des textes réglementaires et un historique qui ne se justifieraient plus, des critères de compétence jugés plus pertinents.

Mais, à l'inverse des précédentes, ces solutions ne se traduiraient pas a priori par des affectations ou réaffectations, déménagements, etc. L'organisation des bureaux resterait en principe ce qu'elle est, les agents continuant à travailler dans leur environnement géographique et hiérarchique actuel. Par contre, la mise en place de réseaux intranets performants, l'utilisation d'outils mutualisés, favoriserait progressivement les échanges et la coopération.

Dans le même temps, des expériences-pilotes, menées au plan local, dans un cadre juridique aussi souple que possible, permettraient de mesurer les nouveaux besoins des administrés comme de l'administration, et d'y adapter les solutions administratives. Il ne faudrait évidemment pas viser d'emblée à définir des solutions valables pour la France entière. Ces expériences devraient associer dès le début les représentants des usagers et les autres correspondants des administrations, ainsi que les syndicats locaux.

Au niveau des administrations centrales, par ministère, mais aussi par grands secteurs interministériels, un suivi des expériences serait assuré, et les modifications réglementaires permettant d'en tenir compte seraient préparées en douceur - et en dialogue avec les grandes composantes de l'opinion.

L'ACCESSIBILITE

L'accessibilité prise au sens large, c'est à dire la facilité pour l'usager d'accéder à l'Administration, mais aussi d'en recevoir un service optimisé, est au coeur de la problématique de l'interlocuteur administratif unique.

Dans l'immédiat, l'organisation de l'accueil téléphonique ou assimilé et la réflexion sur l'opportunité de faire évaluer le réseau de proximité méritent quelques développements.

l'accueil téléphonique ou assimilé (messagerie)

C'est, à l'évidence, le point le plus faible des diverses administrations. La mise en place de boites à lettres BAL ne résout en rien le problème. Elle a même l'effet contraire, celui d'exaspérer les demandeurs, quand la BAL reste muette là où l'usager attend une réponse rapide et bien informée. La compétence et la bonne volonté des agents qui assument ces services ne sont pas en cause, mais la médiocrité de notre performance tient à deux obstacles essentiels :

- l'agent qui prend en charge l'appel ne dispose pas de la totalité des informations qui lui permettraient de renseigner l'appelant ou de résoudre immédiatement les problèmes qu'il est susceptible de lui soumettre ;

- l'agent en charge du téléphone ou de la BAL accomplit cette tâche parmi beaucoup d'autres. Il n'est donc pas un professionnel du traitement télématique dont il n'a la plupart du temps ni la disponibilité, ni la technique, ni l'étendue de connaissances nécessaires, pour pouvoir répondre dans les conditions optimales.

 La résolution du premier obstacle passe par la mise en place d'une informatique intégrée (cf. ci-dessus).

Il est illusoire de penser que les services traditionnels puissent être le cadre de la nécessaire professionnalisation permettant de surmonter le second,:

- parce qu'il n'est pas imaginable d'étendre sensiblement leurs plages d'ouverture alors que cette extension est un facteur important de l'amélioration du service télématique ;

- parce que la taille de ces unités exclut la spécialisation de la fonction et l'apport de formation intense qu'elle implique.

L'amélioration de l'accueil passe donc nécessairement par la création de centres d'appel dont le nombre reste à déterminer, mais dont la localisation physique est indifférente dès lors qu'ils sont accessibles par un numéro vert ou émeraude, ou par une adresse électronique. Ces coordonnées sont les seules connues de l'administré (présentes sur les avis et autres documents adressés).

Le centre d'appel doit être capable de traiter par lui-même toutes les questions relevant de l'interlocuteur unique, à l'exception de celles qui portent sur la contestation d'éléments de dossiers individuels, ou de requêtes très personnalisées pour lesquelles il doit saisir lui-même l'unité compétente et dont il suit ensuite l'aboutissement.

Il est donc pleinement compétent pour :

- donner toutes les informations sur la situation administrative;

- saisir toutes les informations susceptibles de mettre à jour le dossier de l'administré (changement d'adresses, de domiciliation, de situation personnelle, etc…) ;

- recueillir et traiter toutes les demandes liées aux modes de paiement des obligations de caractère fiscal (mensualisation, prélèvement à l'échéance, changement de bases, etc…) ;

- prendre en compte et corriger les erreurs matérielles ou les anomalies de toutes natures.

Pour mener à bien ces tâches, le centre d'appel est en liaison aussi bien avec le "back office" qu'avec les bureaux chargés du "service client". Il dispose d'un accès en temps réel aux fichiers administratifs et des outils nécessaires au suivi de l'avancement des dossiers (cf. les outils dont disposent les centres téléphoniques chargés d'organiser les fonctions de maintenance ou de services après-vente).

L'accueil physique

La prise en compte par les centres d'appel d'une partie des demandes du public d'une part, la plus grande spécialisation que requiert l'enrichissement des tâches évoqué ci-dessus d'autre part, nécessite certainement le regroupement des fonctions du "Service au client" dans des postes spécialisés ayant une dimension suffisante pour disposer d'effectifs permettant d'optimiser leur efficacité.

Néanmoins, le réseau des administrations reste aujourd'hui dimensionné par les contraintes liées à la desserte de l'espace géographique traditionnel, et par les problèmes politiques que poserait un large retrait du secteur rural. En contrepartie la périphérie des villes est notoirement sous-équipée en implantations administratives.

Le problème se pose donc de savoir si les postes ruraux pourraient être reconvertis au service des besoins des populations urbaines.

Je pense que cela serait ressenti comme une régression par une frange non négligeable de la population et que ce serait une erreur dans la mesure ou ces postes pourraient, sans difficulté particulière, assurer les fonctions de base du service du client qui sont numériquement les plus nombreuses, même si ledit client n'est pas géographiquement proche.

Là encore, les réseaux - ou des solutions telles que la visio-conférence, les cyber-bus, permettraient (en grande ^partie sinon en totamlité) de desservir des usagers nouveaux sans déplacer géographiquement des bureaux ou des agents. C'est tout ou partie des solutions tenant au télé-travail qu'il faudra expérimenter à cet égard.

Reste à définir précisément les tâches ainsi susceptibles d'être assurées, mais elles pourraient concerner:

- l'information administrative de détail (sur les droits et démarches, etc.)

- la réponse aux questions de base (situation du compte, démarches à accomplir, etc…) ;

- le cas échéant, la prise en compte des informations sur les changements de situation;.

- la fonction d'écrivain public, etc.

 Ainsi, l'interlocuteur unique n'est ni une personne physique, ni un service unique, mais un ensemble de moyens organisés en fonction des modes d'accès choisis par les administrés et coordonnés, sans que cette organisation interne soit perceptible aux usagers.

Les mêmes considérations devraient présider à la réflexion sur la meilleure organisation du traitement du courrier-papier, qui demeurera sans doute encore incontournable pendant quelques années.

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/reflexion.htm
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