Le projet d'observatoires territorial de la qualité
des services publics
Compte-rendu de la réunion du 3 septembre 1999. Document de travail n°4

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8 pages

 par Bertrand de Quatrebarbes

7-10-1999

Rappel: Le projet d'Observatoires de la qualité des services publics, par Bertrand de Quatrebarbes, 6 août 1999

Vous voudrez bien trouver ci-joint le compte rendu, non validé, de la réunion du 3 septembre dernier concernant notre projet d'observatoire de la qualité des services publics

Comme vous le voyez, le nom de "Qualité Publique" a recueilli l'assentiment des adhérents potentiels au projet avec un avantage qui est de pouvoir se décliner territorialement aussi bien au niveau national que local : France Qualité Publique, Alsace Qualité Publique…

La Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat a décidé, la première, de financer France Qualité publique, pour pouvoir lui permettre de démarrer ses activités au plus tôt.

Nous préparons activement les étapes suivantes de notre démarche : appel public à adhérer, recueil de promesses d'adhésions, statuts juridiques de l'association, site Internet, sondage…

Adresse provisoire :13 rue Greneta 75003 Paris
Tel: 01 48 04 34 28-Fax: 01 48 04 56 64

E-mail : bertrand.dequatrebarbes@wanadoo.fr
France Qualité Publique Oser… pour satisfaire.


Participants
M. Paul Emaer, secrétaire général adjoint, Confédération Syndicale des Familles

Mme Geneviéve Ancel, secrétaire générale adjointe de la ville de Strasbourg
Monsieur Gérard Lemaire délégué, Association des Régions de France
M. Pierre Seguin, chef de mission usagers et management, Réforme de l'Etat
Mme Lapeyre, CNC, DGCCRF, ministère de l'Economie et des Finances
Mme Delcourt, délégation à la qualité, ministère de l'Equipement
M. Petit, s/direction administration, ministére de l'Intérieur
Mme Dupré, direction des Hôpitaux, ministère des Affaires sociales
M. Riviére, SIG
M. Simonet, chef du centre d'expertise économie concessionnaire, EDF-GDF services
Mme de Villeneuve, directrice clientèle, marketing et communication-Lyonnaise des eaux
Mme Bernard, direction marketing et qualité, Banque de France
M. Denis Lévy, délégué général de l'Institut de la gestion déléguée
Mme Nouzareth, direction de la modernisation et de la qualité, ANPE
Monsieur Michel Doneddu, chargé de mission services publics, Ugict-CGT
MM. Baquiast et Maury, co-concepteurs du site "Les cahiers de doléance".
M. Jean Dumonteil, rédacteur en chef, La Gazette des communes, des départements
B. de Quatrebarbes, auteur d'"Usagers ou Clients ?"

1 - Synthèse et propositions

Synthèse

La réunion a mis en évidence :

- une préoccupation partagée concernant la nécessité d'une réelle expression de l'usager,

- un net soutien au projet d'observatoire et donc l'élargissement du cercle d'adhérents potentiels par rapport à la réunion précédente,

- la nécessité de démarrer de façon simple, à partir du terrain, et d'avoir une coordination nationale dont le statut juridique reste à préciser : association, GIP, prise en charge par un organisme existant,

- la validation globale du document préparatoire,

- l'intérêt du nom "Qualité Publique " pouvant se décliner à différents niveaux de territoire: France qualité publique pour l'association nationale, Alsace qualité publique pour l'Alsace

- l'intérêt pour la création d'un site Internet : base de données communes, lieu de dialogue entre professionnels, lieu d'expression des usagers/citoyens, gage de transparence…

- la décision de la Réforme de l'Etat de contribuer financiérement à la mise en œuvre de l'observatoire mais son souhait de limiter dans un premier temps ses engagements aux fonctions d'échange d'expérience et de valorisation des intitiatives. En effet, selon elle, l'Etat n'est pas encore prêt à publier systématiquement des mesures comparatives concernant ses services. Il n'est pas non plus plus prêt à promouvoir la labellisation de tous ses services. Néanmoins, la D.I.R.E. laisse les ministères et les services déconcentrés libre de participer à ce qui les intéresse au nom des principes d'indépendance, de volontariat et de progressivité qui fonde la démarche commune.

- la nécessité de laisser un peu de temps aux uns et aux autres pour obtenir l'adhésion et le soutien financier des instances de décision des organismes représentés. Le sondage envisagé est encore un peu précoce. Chacun est appellé a en préciser les items?

Plan d'actions

- Mettre au point un projet de charte de communication et un appel à adhérer à l'association, validé par un petit groupe de travail et signé par un petit groupe de fondateurs.

- Recueillir le maximum de "promesses d'adhésions et de participations financiéres".

- Préciser le cadre juridique du fonctionnement de l'observatoire.

- Mettre au point l'appel à projets expérimentaux : identification des territoires candidats, texte de l'appel à projets, assistance à l'élaboration des projets, modalités de sélection et de financement

- Démarrer le projet : lancement de l'appel à projet et d'un groupe de travail national.

2-Résumé du projet d' "Observatoires français de la qualité des services publics et services d'intérêt général"

Objet du réseau d'observatoires

- permettre l'observation de la qualité perçue et servie par les citoyens et leurs représentants

- développer l'échange d'expérience, le dialogue et le débat entre les acteurs concernés,

- développer les méthodologies de mesure, de participation et valorisation,

- valoriser la mesure de la qualité, les résultats, les initiatives, les bonnes pratiques,

- faire émerger des problématiques et des idées d'amélioration des services rendus,

- proposer aux instances de concertation locale et nationale des pistes concrètes de progrès,

- actualiser et consolider la notion de service public et accroître sa légitimité.

Principes de fonctionnement

- indépendance vis-à-vis des pouvoirs et donc dépendance équilibrées de tous.

- priorité à l'usager/ client/ citoyen dans le cadre des politiques publiques,

- priorité au niveau local même s'il existe un pilotage national,

- volontariat, progressivité mais inscription dans la durée,

- transparence dans le cadre d'une charte,

- pluralisme : associations d'usagers, administrations, prestataires, syndicats, presse

3- Articulations envisagées

- Les observatoires devront être organisés, au niveau pertinent : régional, départemental, pays… et fonctionner en réseau avec l'aide d'une structure nationale garante des missions.

- Les observatoires seraient indépendants dans leur organisation mais devraient rendre compte annuellement de leurs propositions aux autorités territoriales, aux publics, au CES.

4- Premières actions proposées

Les actions pour lancer une dynamique territoriale

- des tables rondes publiques régionales ,

- 3 ou 4 projets expérimentaux sur le plan local avec le soutien moral et financier des partenaires: réforme de l'Etat, entreprises publics, régions et départements…

Des groupes de travail réalisant des états des lieux pour soutenir le niveau local

- mesure de la satisfaction -> référentiel et un label,

- relations /usagers et associations ,

- définition des qualités de l'accueil -> label ,

- démarches de type assurance qualité,…

Les actions au niveau national pour diffuser travaux et mesures

- des rencontres thématiques éventuellement en partenariat avec : DGAFP, MFQ, AFNOR

- un court bulletin d'information adressé par e-mail,

- un site internet : initiatives, travaux, veille, mesure, forum de discussion… ,

- un colloque annuel.

5- Organisation et budget

- une éléction par collège et un bureau composé d'un représentant de chaque collège,

- pour démarrer, 1 à 2 MF pour le niveau national et autant pour le soutien des projets locaux,

- une cotisation de 3 à 50 KF en fonction de l'importance des organismes adhérents.

Les interventions

Note d'Admiroutes: Nous ne retiendrons ici des interventions que les suivantes

Monsieur Dumonteil, rédacteur en chef de la Gazette des communes, des départements et des régions, remercie chacun de sa participation et précise que la Gazette, espace ouvert, est heureuse d'accueillir une initiative comme celle de l'observatoire territorial de la qualité des services publics qui lui semble répondre aux attentes de ses lecteurs comme plus généralement à celles des services publics et des français.

B. de Quatrebarbes, auteur d"usagers ou clients ?" précise que cette réunion a pour but de recueillir les réactions des participants au projet d'observatoire et de valider le document préparatoire. Il prie d'excuser:

M. Baquiast, M. Maury, co-auteurs du site " Les cahiers de doléances" (doléances.org)

M. Baquiast, contrôleur d'Etat, a été chargé de faire un rapport sur l'utilisation d'Internet par la Fonction publique. Il est auteur du livre : "Les administrations et les autoroutes de l'information" _. Il anime, à titre privé, l'association Forum-ADMIROUTES. M. Maury est webmestre du site "Les cahiers de doléances".

L'idée du site est de montrer qu' à travers les nouvelles technologies, les citoyens de base sont capables de faire des propositions proches de celles des techniciens et parfois plus innovantes, pratiques, plus simples à mettre en œuvre, peu couteuses. Le site, encore peu connu, a mis en évidence plus de 500 propositions. Deux de ces propositions, dont celle d'observatoire de la qualité des services publics ont été présentées le jour de la fête Internet au président de l'Assemblée nationale qui y a apporté son soutien.

L'expérience des cahiers de doléances a été conçue pour être reproductible au niveau local. Elle doit se terminer prochainement et pourrait rejoindre le site de France qualité publique car elle va dans le même sens tout en étant complémentaire.

Christine Dupré, direction des hôpitaux, ministère de la Santé.

Les hôpitaux sont lancés dans des démarches usagers et qualité importantes avec la nomination par le Préfet de représentants des usagers aux conseils d'administrations, des baromètres de satisfaction et le processus d'accréditation. Malgré ces avancées, les hôpitaux français sont encore loin de ce qui se fait au Canada. Le projet d'observatoire arrive pour les acteurs de la santé a un moment très opportun.

Les clients de ce projet d'observatoire sont non seulement les usagers de manière générale mais plus particulièrement les Agences régionales d'hospitalisation et les hôpitaux eux-mêmes. La prise en compte de la parole de l'usager est un vrai problème sur lequels nos organismes ont besoin de réfléchir. Il manque une véritable expertise dans ce domaine. C'est une évolution culturelle majeure qui va demander du temps à se répandre et pour laquelle la vitesse d'extension n'est pas encore acquise. Il faut gérer le différentiel de vitesse entre les exigences des usagers et les changements dans l'administration, entre les différents services publics mais aussi entre le niveau national et le niveau local.

Il y a un problème d'articulation des logiques des différents acteurs dans lequel l'usager est très important. L'accréditation des hôpitaux joue sur une question de sécurité et de proximité et soulève des problèmes politiques dans lesquels le poids de la parole des usagers compte.

L'entrée dans les hôpitaux se fera par le local. Les directeurs pourront être des relais locaux de la démarche.

M. Petit, sous direction administration territoriale, ministère de l'Intérieur

Le ministère ne part pas de rien. Des initiatives ont été lancées en matière d'accueil, de communication… Vingt préfectures ont un site Internet. Avec les S.I.T., systèmes d'information territoriaux, l'ensemble des services déconcentrés de l'Etat se mettent en réseau. Des connextions vont aussi pouvoir se faire avec les collectivités locales.

Le ministére est d'accord sur le principe d'observatoire. Le préfet du Loir et Cher qui a participé à la réunion sur ce sujet, organisée en avril dernier, serait partie prenante d'une expérimentation locale.

Pour ce qui concerne la mesure et les sondages, le ministère lance des réflexions et des expériences dans ce domaine notamment dans le Gard. Il en ressort que les services interviennent dans des domaines très différents qui vont du domaine commercial à la délivrance de titres administratifs avec des relations très différentes aux usagers. Une autre démarche est engagée avec le Service d'information du gouvernement pour monter un baromètre de satisfaction des services de l'Etat dans l'Isère sous l'impulsion du préfet.

Mme Laperre, DGCCRF, ministère de l' Economie et des finances.

La démarche d'observatoire est intéressante. Elle doit permettre de valoriser les expériences de terrain. Il faut partir de l'échelon local. La DGCCRF se pose cependant des questions sur le rôle de la Gazette des communes, des départements et des régions dans cette démarche et sur le rôle de M. de Quatrebarbes. Elle pensait que cette démarche était pilotée par l'Etat.

Mme Delcourt, délégation à la qualité, ministére de l'Equipement.

Le ministère de l'Equipement, qui a été représenté aux trois rencontres tenues à ce jour, est intéressé par la proposition d'observatoire. Une réunion entre la délégation à la qualité, le bureau modernisation et vie des services et le service de l'information et de la communication du ministère doit se tenir prochainement afin de recueillir les observations sur ce projet en vue de le présenter au directeur du personnel et des services pour avis et décision

Mme Delcourt souhaite que cet observatoire permette l'expression la plus large des acteurs. Il se passe beaucoup de chose au niveau local. Le ministère a repéré 250 expériences dans les DDE en matière de qualité. Il faut partir modeste et léger dans un premier temps. Il y a une nécessaire cooordination au niveau national. Il ne faut pas aller trop vite. Nous avons besoin de tenir notre réunion pour décider de notre participation.

M. Pierre Seguin, chef de mission usagers et management, Réforme de l'Etat.

La D.I.R.E, délégation interministérielle à la réforme de l'Etat, a un intérêt marqué pour ce projet qu'elle soutient clairement.

1-Ce projet a une vocation d'animation, d'impulsion, de coordination de l'effort des services publics pour mieux satisfaire les usagers. Il doit partir d'un point de vue local même s'il est nécessaire d'avoir une instance de coordination au niveau national.

2-Ce projet doit être construit de manière modeste même si M. de Quatrebarbes a légitimement tendance à voir les choses en grand.

En matière de budget, il faut rester plus près de un million de francs que de deux millions.

Il s'agit de favoriser avant tout l'échange d'expérience et de faire un peu de communication. Il serait déraisonnable de se lancer, pour le moment, dans des études lourdes. 3 ou 4 projets locaux permettraient d'expérimenter puis d'essaimer en fonction des résultats.

3-Il est important qu'il y ait un équilibre entre les implications des différents acteurs. Il faut un équilibre entre les collectivités locales, l'Etat et les organismes et entreprises de services publics.

4-D'un point de vue juridique, les acteurs locaux peuvent, au moins dans un premier temps s'associer de façon informelle, puis formaliser dans un deuxième temps leurs relations pour en assurer la pérennité. La forme peut être variable d'un département à l'autre. Au niveau national, il faut un minimum de formalisation. L'association selon la loi de 1901 est une formule légère mais qui pose un problème. En effet, l'Etat,comme tout service public, ne peut être impliqué dans la gestion d'associations qu'il subventionne. La création d'un GIP, groupe d'intérêt public, serait possible mais plus lourd à gérer qu'une association loi 1901. Une autre solution serait la nidification dans un organisme qui assurerait la gestion des fonds. Cela éviterait de créer quelque chose à partir de rien.

5-Le nom d'observatoire nous semble inadapté même si nous l'utilisons ponctuellement. Il s'agit, pour l'Etat, de faire d'abord de l'échange d'expériences. L'Etat n'est pas partout suffisamment avancé pour se mettre systématiquement en comparaison avec d'autres services publics ou pour publier des chiffres de satisfaction ou de qualité servie qui ne sont pas forcément les meilleurs. Il y a un risque de découragement de certains services de l'Etat et d'atteinte à son image.

6-Quel est la place de Bertrand de Quatrebarbes dans ce projet ? Cette question devra se poser à un moment ou a un autre. M. de Quatrebarbes est à l'initiative de ce projet et le porte depuis plusieurs années. Il a fait les études préalables, conduit diverses réunions, pris de nombreux de contacts, conçu le projet et fait en sorte que nous soyons là aujourd'hui… Pourquoi chercher quelqu'un d'autre ? La réforme de l'Etat estime qu'il doit continuer à être le chef de ce projet. En fonction de la forme juridique prise par la coordination du projet, on pourra envisager soit un statut de consultant soit un statut de salarié mais dans le respect des régles de concurrence.

7-En terme d'action, il faut, maintenant que nous savons l'intérêt que les uns et les autres portent à ce projet, passer à une autre étape. Un groupe de travail pourrait mettre au point une charte de constitution et préciser le contenu et la forme du projet pour le démarrer.

Monsieur Michel Doneddu, chargé de mission services publics, Ugict-CGT.

La CGT estime que l'initiative d'observatoire de la qualité des services publics est très intéressante. Elle s'inscrit dans un vide. Il n'y a pas en effet de lieux d'expression des attentes des usagers et de confrontation des points de vue à partir de ces attentes. Ce projet rejoint les préoccupations syndicales d'aujourd'hui. Jusqu'à présent, le syndicat a pensé que la culture de service public était suffisante pour connaître et répondre aux attentes des usagers. Aujourd'hui, avec l'évolution rapide de la société et des attentes des usagers, ce n'est plus suffisant. Il faut se doter de nouveaux outils.

Il ne faudrait pas qu'avec la mise en concurrence se développe une culture marchande du service public. Les services publics sont des services qui répondent aux besoins collectifs des usagers et il est légitime que ceux-ci puissent s'exprimer autrement que comme simple consommateur. Le client d'un service marchand peut avoir le choix de la prestation et être volontaire pour choisir celle-là plutôt qu'une autre. L'usager est captif et doit donc pouvoir intervenir d'une autre façon sur la prestation.

Une question importante concernant la qualité des services publics est celle de l'arbitrage entre coût et qualité. La sécurité est par exemple toujours trop chère quand on n'en a pas besoin. Il peut en être de même pour la solidarité. Il y des choix entre le court terme et le long terme qu'il faut mettre en évidence.

Il faut faire bouger les services publics mais la question porte sur le comment ils doivent bouger. Il y a une pluralité de positions même parmi les syndicats. Pour nous, la position des usagers doit être centrale même si cela nous remet en cause. Nous syndiqués, nous sommes prets à la confrontation avec les usagers et à la mise sous pression de leur part. Aujourd'hui, l'usager est la meilleure solution pour poser les questions et les résoudre.

Il se pose aussi un problème de financement pour les syndicats.

En conclusion, ce projet intéresse particulièrement la CGT et nous appellons vivement les autres syndicats à y participer.

Le débat

Note d'Admiroutes: Nous ne retiendrons ici des débats que les questions suivantes

Le rôle de la Gazette des communes et de l'animateur de la réunion.

En réponse à la question de Mme Laperre de la DGCCRF du ministére de l'Economie et des finances, Jean Dumonteil précise qu'il est un spectateur engagé auprès des lecteurs de la Gazette qui veulent améliorer la qualité de leurs services. Le journal porte des innovations à la connaissance des lecteurs. Il accompagne la mise sur la place publique du projet d'observatoire qui semble répondre aux besoins des collectivités et donc de son lectorat. Il cherche aussi à faciliter les échanges entre les administrations, ce qui est aussi attendu par ses lecteurs. En ce sens, il joue son rôle de média. Une enquête récente menée par la Gazette auprès de son lectorat montre tout l'intérêt des collectivités locales pour une meilleure connaissance des services de l'Etat et un partenariat plus grand avec ses services. La Gazette vient donc de faire un dossier particulier sur la DGCCRF.

B. de Quatrebarbes : La démarche de l'observatoire est aussi une démarche de valorisation des initiatives des services publics qui, de plus, se veut transparente vis-à-vis des usagers /citoyens, des agents des services publics et qui a donc au moins pour ces deux raisons besoin de la presse.

L'initiative de l'observatoire est une initiative personnelle prise par un professionnel qui travaille depuis 20 ans dans de très nombreux services publics et les connaît bien. Son métier est souvent de jouer le rôle de tiers, de médiateur. Prise par l'Etat, une collectivité locale, ou une association d'usager… , cette initiative n'aurait pas pu réunir les acteurs qui auraient craint que le pouvoir soit pris par l'un au détriment des autres. Chacun dit mettre l'usager au centre, mais quasiment personne ne vient si une association d'usager, même influente, invite à une réunion de ce type. L'expérience a été menée. La CNAM, bien que très intéressée par le sujet, n'est pas venue à cette réunion par crainte d'une trop grande main mise de l'Etat sur l'observatoireet notamment sur un outil de mesure de la satisfaction. L'indépendance de l'observatoire a été reconnue lors de précédente réunion comme la première condition de réussite. L'équilibre des pouvoirs, un régulateur tiers mais aussi la presse sont des garanties de cette indépendance.

B. de Quatrebarbes est actuellement chef de ce projet. A ce titre, il prépare et anime les réunions, contacte les participants. Il doit recevoir pour cela un soutien financier de l'Etat et éventuellement d'autres services publics.

La labellisation

Pour Mme Dupré de la direction des Hôpitaux du ministére de la santé, les opérateurs locaux, comme ceux du réseau de soins, sont en attente d'une reconnaissance de leur démarche qualité. Une itération entre le niveau local et le niveau national peut permettre d'élaborer un label de statut national qui leur serait utile. Il faudrait aussi impliquer des référents qui puissent apporter leur réflexion et donner une valeur à ce label. Les démarches locales doivent pouvoir être accompagnées par des consultants ou universitaires qui identifieraient les expériences intéressantes et en feraient un état des lieux. Au plan national, des référents scientifiques et universitaires pourraient faire l'analyse de ces expériences et élaborer un label. Cela suppose un financement et une cellule nationale de réflexion.

Pour M. Seguin de la Réforme de l'Etat, la labellisation pose question et l'Etat va lancer une réflexion pour ses services sur le sujet. Pour le moment, il ne souhaite pas que l'observatoire contraigne ses services à se soumettre à une démarche de labellisation alors que l'Etat n'a pas adopté de positions à ce sujet et que nombre de ses services ne sont pas encore prêt à entrer dans ce type de démarche.

B. de Quatrebarbes fait remarquer que de nombreux services publics au-delà du ministére de la santé, et notamment des collectivités locales, souhaiteraient avoir une réflexion sur la certification ISO ou autre, les labels, en relation avec des services qui en ont déjà l'expérience. Une demande existe sur une labellisation "accueil" mais aussi sur une labellisation "mesure de la satisfaction". Il ne faut pas fermer la porte à une réflexion partenariale de ce type et ce d'autant plus que l'Etat, comme chacun, a besoin des autres services publics pour se faire une opinion. Les principes définis pour l'observatoire sont indépendance et volontariat. Si un label se révèle utile, la décision sera examinée en tant utile.

Relations avec l'Etat

Pierre Seguin précise que les observatoires territoriaux ne seront pas pilotés par le préfet. Vis-à-vis de l'observatoire, la préfecture n'est qu'un membre possible parmi d'autres. L'observatoire doit être indépendant de l'Etat. Les services de l'Etat payent leur cotisation et participent comme les autres mais le lien doit bien sûr être fait avec la commission départemental de modernisation des services publics.

Pour Monsieur Simonet d'EDF-GDF services, il serait utile qu'il y ait une relation entre l'observatoire et la commission d'organisation et de modernisation des services publics. Cette commission, présidée par le préfet réunit les représentants des collectivités locales, des associations d'usagers, des syndicats et des services de l'Etat. Elle est chargée de rendre des avis ou de prendre des décisions structurantes qui ne sont pas du ressort de l'observatoire lequel est un lieu d'observation et de débat.

B. de Quatrebarbes précise que l'observatoire est indépendant de tous mais qu'il est prévu qu'il puisse proposer des recommandations à la commission comme à d'autres instances telles que le Comité économique et social et rendre compte publiquement de ses travaux.

Internet

Pour M. Maury, webmestre des "Cahiers de doléances", il faut partir avec "l'esprit Internet" : "Dans le cadre de quelques règles, chacun doit pouvoir s'exprimer". "Si c'est possible, faisons le". Internet doit aussi pouvoir être un lien entre les acteurs à travers des forums de discussion, une information en ligne, des échanges faciles de documents, des bases de données. Le problème est un problème de moyens. Créer un site ne coûte pas très cher. Ce qui coûte plus cher, c'est la publicité et la maintenance nécessaire du site.

Pour M. Baquiast, Internet peut permettre à la demande d'un particulier d'être transmise rapidement au service concerné. Le site renvoyant et publiant la réponse. Cela permettrait à d'autres de recevoir la même information et obligerait les fonctionnaires à être plus rapides et plus clairs .

La création d'un site Internet recueille l'assentiment des participants.

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/obsqual3.htm
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