L'INSEE. Un cas d'école
4pages	par Jean-Paul Baquiast	27-7-1999

Les fonctionnaires doivent bien comprendre qu'avec le développement de la société de l'information, les citoyens s'intéresseront de plus en plus à la façon dont ils accomplissent leur travail, et leur poseront de plus en plus de questions sur l'usage qu'ils font des deniers publics servant à payer leurs traitements et leurs dépenses de fonctionnement. Au delà de cela, ce seront les missions eux-mêmes qui seront discutées.

Il ne faudra pas prendre les questions posées comme des crimes de lèse-majesté, mais au contraire les apprécier comme de bonnes occasions pour rajeunir et améliorer l'exercice du service public. Grâce à la société de l'information, et aux libres échanges qu'elle permettra de plus en plus au travers d'Internet, l'on peut espérer que des rapports beaucoup plus fructueux s'établiront entre les agents publics et les citoyens, pour le mutuel bénéfice des uns et des autres, et le progrès de la démocratie.

Ne soyons pas optimiste. Ceci ne se fera pas sans difficultés : des critiques mal fondées et injustes de citoyens mal informés entraîneront des réactions de rejet de fonctionnaires s'estimant incompris ou délibérément mis en échec. Mais au bout du compte, nous sommes persuadés que, grâce au dialogue, les uns et les autres finiront, non seulement par s'entendre, mais par mieux collaborer au fonctionnement du service public. Celui-ci n'est pas en effet la seule affaire des fonctionnaires, mais intéresse la société dans son ensemble, c'est-à-dire la totalité des citoyens.

Les échanges entre administrés et fonctionnaires qui se sont établis dans notre forum des Cahiers de doléances (www.doleances.org) illustrent déjà ceci, de façon très positive.  Nous en disons quelques mots dans cette rubrique consacrée à la réforme de l'Etat. (Les Cahiers de doléances et la réforme de l'Etat, par Jean-Paul Baquiast et Xavier Maury, 27 juillet 1999) Mais il y a encore des ratés, de bien plus grande ampleur et plus visibles.

Prenons à titre de cas d'école, et sans vouloir  ouvrir ou rouvrir le moindre procès à l'égard de l'Institut en question, ce qui s'est passé récemment à propos de l'Insee. Dans son numéro 94 de juillet 1999 (évoqué ici le 2 juillet), sous un titre il est vrai inutilement agressif : " Gaspillage de l'argent public. Le bêtisier 1999 " , et sur un ton ne facilitant pas les dialogues constructifs : "  Un monstre qui mouline des statistiques hors de prix " ce journal posait un certain nombre de questions qui, que ce soit pour l'Insee ou pour toute autre administration, méritent non seulement d'être posées, mais de recevoir des réponses claires :

• l'Insee ne devrait-il pas  renoncer à conjuguer la production de données primaires et leur interprétation - en d'autres termes laisser une place à des statisticiens privés pour apporter, de façon commerciale et concurrente, la valeur ajoutée que représente l'interprétation des statistiques ? Ceci permettrait de diminuer ses effectifs , qui seraient plus nombreux que ceux  de pays européens voisins.
• plus généralement, l'Insee ne fait-il pas double-emploi avec d'autres Instituts et organismes publics ou privés ?
• l'Insee n'affecte-t-il pas trop de matières grise à ses productions classiques, recherchant un perfectionnisme qui ne s'impose pas en pratique, au détriment d'autres tâches ?
• l'Insee ne dispose-t-il pas d'une informatique trop lourde, tant en matériels qu'en informaticiens, alors que des technologies plus modernes permettraient d'obtenir les mêmes résultats plus rapidement et moins cher.
• pourquoi le recensement par questionnaire se poursuit-il, avec des coûts et délais importants, alors que les techniques modernes permettraient d'obtenir, au fil de l'eau et non par cycle de 5 ans, des informations tout aussi précises ?
• de qui dépend l'Insee ? Qui évalue son travail et lui donne des ordres ? Le Conseil National de l'information statistique est-il bien placé pour jouer ce rôle, alors qu'il est pour l'essentiel aux mains de représentants de l'Institut ? Comment tient-on compte des erreurs, d'ailleurs inévitables, de prévisions, pour éviter qu'elles ne se renouvellent ?
• les personnels de l'Insee, polytechniciens ou agents de moindre grade, ne pèsent-ils pas trop lourd, et de façon trop conservatoire, dans les décisions relatives au fonctionnement et à l'avenir de l'Institut ?

On le voit, ces questions n'ont rien de malveillant. Tout enquêteur, dûment mandaté par le ministre ou par le Parlement, serait amené à les reprendre, et d'ailleurs à les compléter de beaucoup d'autres (une comptabilité analytique précise des moyens en hommes et budgets par type de production, une analyse comparée - bench-marking national et international - des produits et de leur utilité économique et sociale, une prospective et une discussion des nouveaux besoins, etc.) . Mais jusqu'à présent, la grande presse ne s'avançait guère sur ces terrains. Avec le développement de la société de l'information, il n'en sera plus de même. Demain, le premier venu , pourra le faire sur Internet. Les institutions doivent donc se préparer à être interrogée publiquement, et à devoir s'expliquer. Ainsi le veut la démocratie.

L'article de Capital a entraîné de nombreuses réactions au sein et dans l'entourage de l'Insee. Ce n'est pas  trahir un secret de dire que beaucoup de fonctionnaires, selon ce que nous en savons,  mêmes s'ils trouvaient le ton peu sympathique, ont approuvé le fond. Ce fut le cas notamment des  jeunes statisticiens et économètres de l'Insee, connaissant bien les problèmes concrets de leur métier. Polytechniciens ou non, syndiqués ou non, ils ont été soulagés de voir mettre en débat public des réflexions qu'ils se faisaient eux-mêmes. Ceci ne retire rien à leur dévouement pour l'Insee, dont nul ne conteste (et surtout pas l'auteur de ces lignes) qu'il soit, répétons-le, un grand service public, traditionellement indépendant des pouvoirs politiques et des intérêts économiques, aussi sinon plus efficace dans beaucoup de domaines que des entreprises analogues du secteur privé.  

Ces agents en effet, conscients et des immenses besoins d'information économique et statistique de la société, et de leurs grandes compétences, s'irritent souvent de ne pouvoir jouir de plus d'initiatives, face aux lourdeurs administratives et légales d'une société encore très centralisée et n'ayant que depuis peu découvert les nouveaux outils et enjeux de la société de l'information. Ils pensent avoir le savoir-faire et la déontologie nécessaire pour répondre aux innombrables questions nouvelles que se posent les citoyens sur le fonctionnement de notre société. Ils souhaiteraient, sans rejetter les productions classiques, se voir ouvrir de nouveaux champs d'enquêtes et d'évaluation. Ils savent d'ailleurs très bien que, s'ils ne répondent pas à la demande générale d'informations, véritables valeurs aujourd'hui, d'autres en France et dans le monde le feront à leur place, peut-être mieux, mais peut-être aussi moins bien et de façon moins désintéressée.

D'autres réactions ont été au contraire indignées. Comment un journal peut-il s'en prendre de cette façon à l'Etat, et sur un ton aussi éloigné de celui employé dans la haute administration ? Beaucoup ont vu là une offensive des ennemis du service public, encourageant non seulement l'ultra-libéralisme mais la prise en main de celui-ci par les intérêts privés..

Le directeur général de l'Insee n'a certainement pas cédé à ces fantasmes. Il a cependant adressé à Capital, sous couvert du droit de réponse, une lettre qu'il nous a fait demander de publier, puisque nous avions nous-mêmes fait écho à l'article incriminé. On trouvera cette lettre en annexe. Elle apporte des réponses à trois des questions posées, mais ne paraît pas couvrir toute la dimension politique et sociologique du débat, qui est, répétons-le, le droit des citoyens à s'exprimer publiquement sur le fonctionnement des grands services publics, et à entretenir sur ce sujet des dialogues constructifs, non seulement avec les fonctionnaires de tous grades, mais avec les ministres et parlementaires. Lorsque l'on s'exprime, l'on commet parfois des erreurs. Elles doivent être redressées, mais cela n'enlève rien à la pertinence globale de la démarche.

Nous avons nous-mêmes suggéré, à propos du site web de l'Insee, qui ne satisfait pas tout le monde, y compris les agents de l'Insee eux-mêmes, qu'un forum public portant sur l'Insee et plus généralement sur la statistique et l'analyse économique, y soit ouvert et géré (avec des réponses pertinentes aux questions et suggestions faites). Les thèmes en seraient simples : êtes vous satisfait des prestations de l'Insee ? Dans quels domaines nouveaux et de quelles façons nouvelles souhaiteriez-vous voir l'Institut exercer ses talents ? Nous sommes persuadés que beaucoup de gens, et pas seulement des polémistes primaires, viendraient y exposer des points de vue intéressants.

Dans le même esprit, l'on pourrait envisager que les statisticiens de l'Insee soient incités à s'exprimer publiquement, sous leur propre responsabilité, et sur les mêmes sujets, sur ce forum. Ils pourraient faire de la pédagogie à propos de leur métier *, exposer les difficultés rencontrées, émettre des propositions pour l'avenir. Inutile de dire que cela supposerait une attitude beaucoup plus ouverte des divers niveaux hiérarchiques de l'Etat, tant concernant l'expression des agents que la communication avec le public.

* le besoin existe, plus que jamais. Voir à ce sujet Sylviane Gasquet-More, Plus vite que son nombre, Seuil et l'association Pénombres 96 rue de la Convention, 75015 Paris (cité par l'Express du 22/7/99, p.25).

Ce que nous proposons ici, concernant l'Insee, pourrait l'être, au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à propos de chacune des grandes directions. Mais il faudrait aussi étendre la démarche à l'ensemble des ministères et organismes publics utilisateurs de ressources budgétaires. Là se trouverait certainement une voie, en apparence modeste, mais qui pourrait être devenir l'une des clefs de la réforme en profondeur de  l'Etat. Qu'en pensez-vous?


Lettre du Directeur général de l'Insee au directeur de la publication de Capital:

Monsieur Axel GANZ Directeur de la publication de Capital 15, rue Galvani 75809 PARIS CEDEX 17 PARIS, le 29 juin 1999 Monsieur le Directeur, Le magazine Capital a publié, dans son édition de juillet 1999, un article qui met gravement en cause la réputation de l'Insee et de son personnel. Ces accusations témoignent d'une méconnaissance de l'activité de l'Insee et des instituts statistiques des autres pays. Elles reposent sur des informations erronées. Je voudrais relever certaines d'entre elles afin de démontrer que vos critiques sont sans fondements. Premier grief : la taille de l'Insee serait excessive au regard de ce qui existe dans d'autres pays. Selon une étude réalisée par l'office statistique européen (Eurostat), la France compte 1,7 statisticien pour 10000 habitants, soit moins que l'Allemagne et les Pays-Bas, moins que les pays du nord de l'Europe. Au contraire, la Belgique, la Grèce, l'Espagne, le Portugal, l'Italie ou le Royaume-Uni sont moins bien dotés. La France se situe donc en position favorable alors même que les missions du système statistique public sont plus larges, en ce qui concerne la tenue du répertoire des personnes et des entreprises d'une part, la présentation, l'explication et la diffusion des résultats de l'autre. Je constate que votre journal n'a pas pris la peine de vérifier ses sources en retenant le chiffre de 1,9 statisticien pour 10000 habitants cité par erreur par l'IFRAP. Deuxième grief : le recensement de la population serait trop coûteux. Il y a deux manières de faire un recensement. Il peut être fait comme en France, en demandant à chaque personne de remplir un questionnaire comme nous l'avons fait en mars dernier. C'est le cas notamment aux Etats-Unis, où le coût par habitant est 3 fois plus élevé qu'en France. D'autres pays ont recours à des registres de population qui permettent de connaître à tout moment le domicile des habitants d'un pays. C'est le cas notamment dans les pays du nord de l'Europe. La France n'a pas souhaité constituer de tels registres, dont l'existence serait contraire à l'idée qu'elle se fait de la protection des libertés individuelles. Troisième grief : la sortie des résultats des enquêtes serait tardive. Prenons quelques exemples parmi les résultats les plus importants. L'indice des prix à la consommation est publié moins de deux semaines après la fin du mois au cours duquel les prix sont observés. Le premier comptage issu du recensement de la population de mars 1999 a été diffusé 4 mois après le début de la collecte. Quant aux informations sur les salaires de Données Sociales 1996, elles ne dataient pas de 1986 comme vous l'indiquez, mais de 1992. Permettez-moi donc de préférer le " perfectionnisme " de l'Insee à l'imprécision de vos analyses. J'imagine d'ailleurs que le numéro de juillet de votre revue ne ferait pas aussi abondamment référence aux travaux de l'Insee, notamment dans l'article consacré aux nouvelles technologies, si ceux-ci ne répondaient effectivement à un besoin et dans des délais satisfaisants. Conformément aux dispositions légales de l'article 13 de la loi du 29 juillet 1881, je vous demande de faire figurer cette réponse au titre du droit de réponse. Veuillez agréer, Monsieur le Directeur, l'expression de ma considération distinguée. Signé : Paul CHAMPSAUR

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/insee.htm
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