A quoi sert le douane?
A quoi sert l'informatique douanière?

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2 pages

Par divers

24-09-01

Cet article résulte d'une réflexion collective de quelques douaniers ou anciens douaniers, dont je m'honore d'être. Devions nous le publier ici ? J'ai pris la décision de le faire, car il s'agit d'une question ayant trait au service public, c'est-à-dire devant concerner l'ensemble des citoyens. Le même texte adressé par courrier aux responsables compétents aurait fini comme beaucoup d'autres à la poubelle, avec ce commentaire : " en voilà encore qui veulent nous donner des leçons " JPB.

L'approfondissement des crises résultant de l'extension du laissez-faire libéral, l'aggravation des terrorismes qui en découle en partie, remettent au premier plan le rôle préventif et curatif des Etats (voir notre éditorial) . Mais ce rôle aujourd'hui n'aura de sens sans une refonte complète des modalités de l'action publique, reposant sur une " vision " nouvelle de ce que devront faire les administrations, et de la façon dont elles devront le faire. Il s'agit d'un travail énorme, qui ne réussira que s'il est conduit dans le cadre du débat démocratique le plus large, politique et syndical notamment.

Chaque administration dans chaque pays ou, chez nous, au sein de l'Union européenne, sera concernée. Prenons ici un seul exemple, celui de la douane en France. Ce petit article, nécessairement sommaire, n'a pour ambition que proposer quelques exemples de la profonde réorganisation qui sera nécessaire.

Aujourd'hui, dans le cadre du marché commun, qui a supprimé les droits de douane au sein du marché intérieur, le principal rôle de la douane française est d'asseoir et recouvrer les droits portant sur les opérations d'importation en provenance du monde dit extra-communautaire. C'est un rôle fiscal, dont la contribution aux recettes budgétaires générales est d'ailleurs fort modeste. Accessoirement, la douane établit les statistiques du commerce extérieur. Il s'agit de tâches essentiellement administratives ou l'informatique joue un rôle essentiel. Par ailleurs la douane assure diverses missions de lutte contre la fraude et participe à la sécurité générale, par ses brigades territoriales. La lutte contre la fraude est coordonnée par la Direction Nationale des Enquêtes douanières. Il n'y a pratiquement pas de relations, malgré les affirmations de l'administration, entre l'exécution des tâches administratives et la lutte contre la fraude. Celle-ci est conduite selon des méthodes traditionnelles, où la coopération avec d'autres administrations reste encore très marginale.

L'informatique de la douane (dont le coût est difficile à chiffrer pour diverses raisons mais peut être évalué à 200MF par an hors personnel) gère pour l'essentiel les déclarations d'import-export faites par les entreprises. Ces déclarations sont au nombre d'environ 10 millions par an. 60% environ sont des déclarations au coup par coup, et traitées en temps réel par le système informatique Sofi (Système d'ordinateur pour le fret international). 40% relèvent des procédures dites simplifiées domiciliées. Elles intéressent les grosses entreprises et sont souscrites périodiquement, donc en temps très différé. Elles se traduisent encore pour l'essentiel par l'envoi de listings-papier massifs (1). Les chiffres d'affaire concernés se répartissent en gros par moitié au sein des deux systèmes.

Rappelons que les opérations intra-communautaires font l'objet d'un système déclaratif tout différent, reposant sur le traitement, lui aussi en temps différé, de la déclaration dite d'Echange de bien, dans le cadre communautaire. Celle-ci a principalement pour objet l'établissement de statistiques sur les échanges entre entreprises des Etats-membres. Les données servent de plus en plus fréquemment à préciser certains contrôles fiscaux (sous la responsabilité des services des impôts) relatives à la TVA intracommunautaire.

Le système Sofi avait été conçu dans les années 70 pour accélérer le traitement de la déclaration en délivrant rapidement le bon à enlever. Il s'agissait de faire face à l'accroissement des flux de marchandises sur les plate-formes aéroportuaires, puis plus généralement dans le domaine du transport terrestre et maritime, tout en sauvegardant l'essentiel, la collecte des données permettant l'assiette et le calcul des droits, ainsi que l'information statistique (cartouche dit statistique). Dès le début les grosses entreprises disposant de flux relativement stables ont obtenu le droit d'échapper à Sofi en présentant les déclarations simplifiées mentionnées ci-dessus. Le mot d'ordre général a été et demeure : ne pas gêner les entreprises.

Dans tous ces cas, les déclarations ne servent pratiquement pas au contrôle douanier. Celui-ci porte sur le contenu physique des expéditions, essentiellement afin de vérifier le respect des prohibitions d'importation-exportation. Les contrôles se font de façon encore traditionnelle (le flair du douanier), et portent en général sur des opérations de détail (le petit contentieux). Les "gros coup " relèvent du renseignement et du recoupement, mais ils sont très rares au regard de ce que sont vraisemblablement les trafics criminels. Il existe quelques petits systèmes d'informations sur la valeur, les contrefaçons, l'identification des flux douteux, mais de l'avis général ils sont peu utilisés, pour diverses raisons. Pourquoi ne pas utiliser la mine d'informations que constituent les déclarations douanières? Parce que là encore le souci de ne pas retarder les opérations de transport interdit de véritables contrôles systématiques a priori des colis à partir de l'étude en temps réel des documents douaniers et commerciaux (factures, manifestes, etc. ).

Or les déclarations de douane, qui répétons-le font l'objet de l'essentiel du travail de la douane et des moyens matériels et humains déployés, comportent pourtant de nombreuses informations qui, outre leur intérêt statistique, pourraient permettre d'améliorer la lutte contre la fraude et la contribution de la douane française aux travaux des autres douanes, comme à ceux de la DGI, de la police et des instances judiciaires. Mais il faudrait pour les utiliser modifier sensiblement les méthodes de recherche. Ces informations, contrairement à l'idée que l'on s'en faisait jadis, ne serviraient pas (sauf exception) à mettre la main sur une opération frauduleuse au moment où elle se produit, principalement au passage de la frontière. On l'a dit, la complexité des flux marchandises et administratifs l'interdit pratiquement. Elles serviraient à des études de fond destinées à identifier et remonter les filières (en liaison avec d'autres services). C'est en cela que devrait consister l'essentiel du travail de lutte contre la fraude. Comme les données significatives sont dissimulées sous des millions d'autres, un tel travail de fond supposerait des investigations complexes, assistées par ordinateur, à partir de données mémorisées par l'informatique sur de longues périodes, pour la totalité des opérations et sous des formes permettant comparaisons et recoupements. Un tel travail ne gênerait aucunement les entreprises, sauf évidemment celles qui seraient identifiées comme suspectes. En cas de forte présomption de fraude, de véritables contrôles physiques sur les comptabilités, les stocks les marchandises ou les personnes pourraient être entrepris - soit par la douane, soit par d'autres administrations, dans le cadre des procédures judiciaires.

Ce qui précède montre que si la douane, comme l'ensemble des administrations chargées de la prévention et de la répression, était véritablement missionnée pour lutter contre le crime économique, générateur de financements pour le terrorisme ou autres activités nuisibles, elle devrait changer complètement de méthode et d'organisation. Sa priorité devrait être la recherche et l'échange d'informations, le recouvrement des droits et taxes devenant second.

De ce fait, la priorité de son informatique devrait devenir la valorisation des milliards d'informations déclarées dans le système Sofi cité ci-dessus, ou au sein des systèmes d'informations récapitulant les déclarations simplifiées des grosses entreprises. Or actuellement toutes ces informations, hors celles du cartouche statistique, sont  après calcul des droits littéralement jetées à la poubelle, malgré le coût de leur gestion, puisque  aucun autre service de l'administration ne s'intéresse à elles.

Pour que les choses puissent changer, en ce modeste domaine de la douane, comme dans celui de tous les autres services analogues ayant un rôle préventif et répressifs face aux multiples risques et fraudes, que faudrait-il ?

- en priorité une " vision ", pour reprendre un terme américain, affiché par les Pouvoirs Publics face au Parlement et aux citoyens : à quoi sert la Douane ? Si son rôle, outre l'aspect fiscal, est de contribuer à la lutte contre la grande fraude et le terrorisme, il faut le dire et expliquer les procédures qui seront mises en œuvre pour ce faire.

- En second lieu, au service de cette vision, une mobilisation de moyens intellectuels supposant un important redéploiement des capacités humaines du service : moins de papier et plus d'intelligence.

- En troisième lieu une refonte de l'informatique, en privilégiant là encore la gestion intelligente des données et des systèmes. Il faudra élaguer de multiples tâches non prioritaires, pour ne pas augmenter les coûts, sans doute abandonner " l'acharnement temps-réel " qui coûte cher et ne sert à rien, pour se concentrer sur la mise en mémoire des données pertinentes et leur traitement. Des outils informatiques très évolués (automates de rapprochement) permettront de dégrossir les approches, ce qui donnera aux agents humains chargés de la vérification l'opportunité d'intervenir sur des cas ciblés, plutôt que se disperser (2). Par ailleurs, la mise en compatibilité de ces données avec celles des autres douanes et des autres services, notamment au plan européen, deviendra un impératif. Ajoutons que la sécurité informatique de tous ces systèmes, actuellement dérisoire, devra être traitée sérieusement au plan national. Les hackers extérieurs, institutionnels ou maffieux, le sait-on, attaquent quotidiennement les systèmes informatiques de la douane, mal ou pas du tout défendus du fait de l'artisanat des méthodes et outils de protection.

- En quatrième lieu un véritable affichage de ces objectifs (qui peuvent être poursuivis à budget constant), et un dialogue permanent tant avec les agents qu'avec les entreprises et déclarants, pour légitimer ces nouvelles démarches et motiver ceux qui accepteront de jouer le jeu.

Mais le ministre, le Conseil d'administration de la Douane, les hommes politiques et les citoyens en général vont-ils prendre le temps de réfléchir à toutes ces questions, qu'ils ont ignorées jusqu'à présent ?

1) Passons sur l'anachronisme sans doute voulu faisant que la douane accepte des listings papiers dont elle ne peut rien faire alors que les informations correspondantes figurent sous forme numérique facilement utilisables dans les systèmes d'information des entreprises.
2) On sait que le recoupement de déclarations fausses donne plus d'information que le contrôle de chaque déclaration prise individuellement.

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/douane.htm
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