Les Cahiers de doléances et la réforme de l'Etat

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6 pages

 par Jean-Paul Baquiast, Xavier Maury,  6 pages

27-7-1999

Sommaire

Objectifs donnés au Forum
Premières conclusions.
Principales questions posées et suggestions.
Suite possible dans le cadre de la réforme de l’Etat.

Voir un extrait du Forum: Pourquoi l'administration est-elle si...
Nous pourrons présenter d'autres extraits, sur des questions plus techniques, si nécessaire.

 Objectifs donnés au Forum

 Le Forum des Cahiers de Doléances (Adminet, Admiroutes, Club de l’Arche), ouvert à la mi-janvier 1999, a rencontré dès le début un bon accueil. Au 15 juin 1999, 1.800 messages ont été reçus, regroupés en 250 sujets. Outre le Forum général, 10 forums spécialisés ont été ouverts. 250 intervenants ont été identifiés par leur adresse e.mail. Le site reçoit 15.000 visites par mois, 1 visiteur sur 10 laissant un message. A la fin juillet, malgré les congés, ces divers chiffres continuent à s’accroître, traduisant le réel besoin que le forum permet de satisfaire.

 Ces résultats sont particulièrement encourageants, en comparaison de la fréquentation des forums publics ou privés existants. Il n’existe pas apparemment d’initiative de cette nature dans d’autres pays. La fréquentation se poursuit, mais il est évident qu’une relance s’impose si l’on veut maintenir ou élargir l’audience.

 Il faut rappeler qu’en France, le Médiateur de la République, dans le cadre de ses missions, a ouvert un site qui s’enrichit de plus en plus. Il publie dorénavant un rapport annuel, auquel il est bon de se référer. Mais ce site n’est pas ouvert au public sous forme d’un forum. Les questions posées au médiateur sont d’ailleurs tout à fait différentes, puisqu’il s’agit d’évoquer des cas particuliers, dans lesquels les administrés et les administrations s’opposent, afin précisément d’y rechercher des solutions non contentieuses. Les Cahiers de doléances se sont au contraire interdit ce type de dossier.

 Il existe également des associations d’usagers de l’administration, comme l’ Ifrap (Institut français pour la recherche sur les administrations publiques). Mais celles-ci, à notre connaissance, n’entretiennent pas de sites web ou de forums. Il n’est pas toujours facile, non plus, de savoir au nom et avec quels arguments elles expriment des jugements souvent sévères.

Le Forum vise plus modestement à recueillir les " doléances " des citoyens, concernant le fonctionnement des services publics au sens large. Par citoyen, nous entendons toute personne disposant d’une adresse électronique, fut-elle anonyme. Ceci pourrait encourager l’irresponsabilité. Mais en fait c’est moins l’auteur du propos qui nous intéresse que la pertinence apparente de ce dernier, que le Webmestre Xavier Maury et le Relais  Jean Paul Baquiast s’efforcent de modérer. De plus, les débats étant contradictoires, certains participants redressent d’eux-mêmes ce qui peut paraître excessif. Le forum donne, pensons-nous, sur ce point, une excellente leçon de démocratie.

Mais nous avons voulu également limiter les doléances aux questions intéressant de près ou de loin la société de l’information. S’adressant à des personnes supposées connaître les possibilités de l’Internet pour l’amélioration des procédures, le Forum exclut en principe les critiques d’ordre général. Il recherche par contre les propositions pratiques susceptibles d’améliorer le fonctionnement des administrations, notamment grâce à un usage innovant des technologies de l’information. Les modérateurs du Forum rappellent chaque fois que nécessaire cet objectif aux intervenants, qui s’y conforment volontiers. On ne doit pas exclure cependant trop sévèrement les questions " collatérales ". L’expérience montre par exemple que sur un thème apparemment loin des préoccupations du Forum, la guerre au Kosovo ou le rétablissement de la paix dans les Balkans, des suggestions très intéressantes peuvent être produites, concernant Internet et l’action des Pouvoirs Publics en France même.

Premières conclusions

 L’expérience de ces six mois a montré plusieurs choses :

- le bon fonctionnement du Forum demande une qualité technique irréprochable (utilisation notamment d’un logiciel en free-ware sélectionné avec soin par X. Maury), et une participation constante des modérateurs, tant sur la forme que sur le fond. Le serveur doit également opérer sans fautes. Ne pas pouvoir, même occasionnellement, accéder au site, provoque une grande irritation chez les intervenants, qui trouvent tout naturel un service 7/7 jours, 24/24 heures. C’est normal. Il faudra également veiller à la sauvegarde de l’ensemble des textes, qui représentent dorénavant une source d’information irremplaçable.

- les personnes qui s’expriment sur le Forum y trouvent une véritable satisfaction : faire connaître leurs points de vue, mais aussi dialoguer avec les autres intervenants. Il s’est constitué entre eux et avec les animateurs un réseau virtuel amical très précieux quand il s’agit d’Internet.

- le thème de l’Etat et de l’administration face au citoyen semble inépuisable. Même en réduisant les débats à ce qu’Internet pourrait améliorer en termes de procédures, les demandes et les propositions sont nombreuses, et souvent originales. Elles montrent en tous cas la distance qu’il y a entre les programmes de modernisation décidés au niveau central, leur application dans les services de terrain, et finalement la perception qu’en ont les usagers. Sur ce simple plan, poursuivre et diversifier le Forum paraît indispensable, pour inciter au réalisme et à la modestie. Les Pouvoirs publics et les responsables administratifs, notamment, pourraient l’utiliser utilement comme indicateur de résultat. Les universités s’intéressant à la science administrative pourraient également s’en servir.

- il est indéniable que le thème du fonctionnaire et de ses prétendus privilèges est également présent, suscitant quelques formes d'expression relevant sans doute plus de l'humeur que de l'analyse objective. Mais, contrairement à ce que l'on pouvait craindre, même sur ce sujet, que nous n'avons pas voulu par principe interdire, des échanges plus mesurés entre "anti-fonctionnaires" et autres participants (dont des fonctionnaires) ont pu s'établir, et des consensus certains s'esquisser. L'on en trouvera ici un exemple , que nous avons voulu présenter in extenso, pour donner au lecteur qui n'irait pas sur le site du Forum une photographie  de la façon dont ces consensus peuvent s'établir, sur un sujet pourtant sensible et difficile (voir pages Pourquoi l'administration est-elle si...)  

- le fait que le Forum soit " généraliste " et d’initiative privée lui a conféré semble-t-il plus de capacité d’attraction que des forums spécialisés, organisés par tel ou tel ministère ou service public. Ceci n’exclut pas la nécessité de trouver des relais dans ces mêmes services publics, à peine de devoir rester superficiel ou généraliste.

- même si la qualité et la permanence de la fréquentation ont paru exceptionnelles, il faut constater que l’élargissement de cette fréquentation au delà d’un petit groupe de passionnés, n’a pas été réussi suffisamment. Ceci tient notamment à la faible diffusion de l’Internet en France, et au manque de publicité donné au Forum, faute de moyens.

- la participation des fonctionnaires a été souvent jugée insuffisante par les participants privés. Elle ne s’explique pas uniquement, pensons-nous, par la conception que les agents publics se font du devoir de réserve,  lequel n’est pas en cause en principe dans un Forum excluant toute allusion à des personnes ou des services bien définis. Elle tient surtout au fait que les fonctionnaires ne sont pas en général connectés à Internet, notamment dans les services de terrain, ou peu incités à s’en servir. Ceci les empêche encore de participer à des débats citoyens où ils auraient beaucoup de choses à défendre ou proposer.

- une large expression des fonctionnaires, professionnels de l’action administrative, serait pourtant nécessaire, non pour défendre des intérêts corporatistes, mais à titre pédagogique, pour que ces fonctionnaires puissent préciser, à l’attention du citoyen, les arcanes de l’administration, les raisons justifiant telle ou telle complexité apparente. Il est évident que les citoyens confondent souvent les questions, ou s’en tiennent à des vues simplistes. La participation des fonctionnaires serait par ailleurs précieuse pour proposer des solutions techniques ou organisationnelles dont ils sont souvent les premiers à ressentir la nécessité, sans trouver auprès du corps social - ou de leur hiérarchie - la compréhension nécessaire.

- des résultats enfin sont attendus. Sans illusions sur la réactivité des administrations, la plupart des participants n’espèrent pas, immédiatement, un vaste plan de réformes tenant compte de leurs doléances et suggestions. Mais ils espèrent que les animateurs du Forum pourront faire connaître " en haut lieu " les questions qu’ils se posent, et ils ne comprendraient pas que celles-ci n’entraînent aucune réaction positive de la part des Pouvoirs Publics.

Principales questions posées, et suggestions

 La première chose à faire consiste à faire une synthèse des questions posées et des propositions reçues. Les participants au Forum n’ont que très rarement, au delà des doléances exprimées, présenté de suggestions précises permettant de remédier aux dysfonctionnement. Il faut pour ce faire bien connaître les arcanes de l’administration . Néanmoins, dans les discussions thème par thème entretenus avec eux par le Webmestre et le Relais, sont apparus des possibilités d’action qui concourraient directement, pensons-nous, à la réforme de l’Etat. Nous allons les reprendre ici .

 Comme on pouvait le supposer, les actions demandées recouvrent des besoins déjà évoqués par le Programme d’action gouvernemental pour la société de l’information (Pagsi), mais en les évoquant sous un angle très pratique. D’autres concernent plus généralement des thèmes récurrents de la simplification et de la réforme administrative. Les administrations de l’Etat ne sont pas seules concernées, mais aussi les collectivités locales, les services publics industriels et commerciaux, les associations, les hommes politiques, voire les grandes entreprises privées. Les principales sont les suivantes :

- accès par Internet aux informations juridiques, administratives, contractuelles et comptables, évaluation du coût et de l’efficacité de tel ou tel service ou mission, questions relatives au coût et à la disponibilité des contenus. Sur ce plan, le besoin est immense. Le citoyen veut comprendre où va son argent, ce que font les fonctionnaires, à quoi servent les contraintes qui lui sont imposées. Il n’est pas certain que les administrations soient préparées à affronter la vague de curiosité qui va déferler sur elles. Ne pas répondre, paraître craindre la transparence permise notamment par la mise en ligne pure et simple des données budgétaires et comptables ou par les travaux de comptabilité analytique et d’évaluation, quand ils existent, refuser de nouvelles enquêtes, aurait un effet politique désastreux.

Pour satisfaire ces besoins, il conviendrait de recenser, dans le cadre du Forum notamment, au fur et à mesure qu’elles s’exprimeraient, les questions posées. Les administrations seraient évidemment libres de répondre à ces dernières ou non, mais en tous cas, elles feraient connaître à tous les raisons de leurs choix.

 - amélioration sensible de la fonction guichet (front-office). Simplification et dématérialisation des procédures s’appliquant aux particuliers et aux PME. Guichet unique. Téléguichet. Possibilité de traçer l’avancement d’une procédure. Prise en compte des TIC pour mieux répartir les heures de travail au guichet (physique ou virtuel) des agents publics. Appel le cas échéant à des auxiliaires publics ou privés du type " écrivain public ".

 Ce sujet est très complexe. Outre les questions techniques, il pose des problèmes d’organisation redoutables. Il ne peut pas y avoir de solutions uniques pour toute l’administration et tout le territoire. Néanmoins, une politique publique d’ensemble s’impose, dans un domaine qui, manifestement, en dehors de l’accès en ligne aux formulaires, n’a pas été la priorité du Pagsi. Par ailleurs, Internet doit permettre de mieux faire connaître les expériences de terrain innovantes, et d’aider, avec l’appui des citoyens intéressés, à leur diffusion. On consultera sur ce point le dossier Le guichet unique dans l'administration française , établi par Admiroutes.

 - meilleure répartition dans le temps et dans l’espace des ressources administratives, grâce aux réseaux et aux nouvelles modalités du temps de travail.

 Il s’agit là de tâches d’organisation, très liées aux circonstances du terrain. Pour répondre au besoin, il faudrait commencer par mettre à la disposition du public des références de " bonnes pratiques administratives", qui serviraient d’exemples et de bases de discussion. Le Forum peut très aisément y contribuer.

 - utilisation de l’Internet en faveur du multilinguisme, de la formation des fonctionnaires et usagers.

 Il s’agit là, comme précédemment, de tâches d’organisation, très liées aux circonstances du terrain. Pour répondre au besoin, il faudrait commencer par mettre à la disposition du public des références de " bonnes pratiques administratives, qui serviraient d’exemples et de bases de discussion. Le Forum peut très aisément y contribuer

- transparence et responsabilité des services, des fonctionnaires et ...des juges. Respect de l’Etat de Droit. Ce point déborde celui de l’accès aux informations administratives. Il vise véritablement à la connaissance et, le cas échéant, à la moralisation de l’action publique. Les solutions ne peuvent toutes relever de l’utilisation de l’Internet, mais celui-ci peut y contribuer beaucoup, par le biais des forums ou listes de discussions ouverts aux citoyens.

 Il nous semble difficile, voire impossible de préconiser sur ce sujet l’ouverture de forums ayant un caractère quelque peu officiel. Le risque serait trop grand de voir mettre en cause des personnes, en dehors des voies et protections légales. L’on ne peut cependant se satisfaire de ne rien faire, car les listes privées peuvent faire beaucoup plus de mal encore. Dans certains cas également, il existe des cas où la nécessité thérapeutique de signaler des déviances aurait pu prévenir bien des errements irresponsables ou coupables aux conséquences autrement désastreuses. Nous ne faisons pas de propositions sur ce point à ce stade, laissant le sujet à d’autres plus compétents : militants des Droits de l’homme par exemple..

- évaluation publique, par des instances extérieures aux administrations concernées, d’un certain nombre de grands programmes sur lesquels règne une incertitude dommageable. Il s’agit par exemple du Réseau Social Santé et de la Carte Sésame Vitale, du programme d’équipement des établissements d’enseignement, des contrats de plan Etat-régions, etc.

 Ceci rejoint, mais dans des domaines plus techniques, les besoins d’évaluation évoqués précédemment. Sur ce point, le Forum des Cahiers de Doléances peut jouer un rôle essentiel, en retransmettant aux ministres en charge, voire au Parlement, les demandes d’évaluation qui sont formulées auprès de lui. Il fera connaître également les réponses reçues.

- pénétration du Pagsi dans les Dom-Tom. Relations avec les Français de l’étranger.

Les Dom-Tom et les Français de l’étranger sont, plus même que les départements ou citoyens métropolitains, capables de tirer tous les bénéfices d’Internet et du Pagsi. Mais les obstacles techniques et les résistances sont plus forts. Le Forum a déjà recueilli beaucoup de besoins et de suggestions, qui méritent un suivi particulier.

Pour être complet, nous devons mentionner des questions récurrentes comme la fiscalité, le droit de grève dans les services publics, la lutte contre le bruit, les accidents de la route ou le tabagisme, l’Etat de Droit en Corse, les moyens et objectifs de la défense nationale, les moyens ou l’indépendance des médias, et finalement les questions de fond de la réforme de l’Etat et des administrations, pour lesquelles les solutions que pourrait apporter Internet ne viennent pas en priorité, mais qui ne peuvent être exclues d’un Forum destiné aussi à des formes d’expression plus générales.

 Ce thème de la réforme de l'Etat est en fait sous-jacent partout. Il comporte de nombreuses variations qui supposeraient évidemment des développements approfondis, mais qu'il est intéressant de voir évoquer par les citoyens: la démocratie directe, ou plus simplement électronique, est-elle devenue possible? l'Etat de droit existe-t-il encore en France? Pourquoi la loi est-elle si mal respectée? L'Etat n'est-il pas encore bien trop jacobin (centralisateur)? Comment réorganiser les services déconcentrés, autour du préfet (ou sans lui)? Comment se faire entendre des collectivités locales, ou des grands services publics?

De telles questions ne sauraient être réservées aux professeurs de droit constitutionnel ou de droit administratif. Il est excellent que des forums comme celui-ci en discutent. Au fur et à mesure des bonnes idées reçues, il faudra continuer à s'en faire l'écho.

Suite possible dans le cadre de la réforme de l'Etat

 La réforme de l'Etat ne peut venir en dernier ressort que de décisions des Pouvoirs Publics. Néanmoins, les citoyens peuvent y contribuer, en utilisant notamment pour ce faire toutes les possibilités d'expression et de coopération offertes par Internet.

 Nous proposons dans cet esprit au ministre de la Fonction Publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation de reconnaître le rôle précurseur du Forum des Cahiers de doléances, et de l'aider à poursuivre son action et élargir son audience. Pour ce faire, les mesures suivantes pourraient être recommandées par M. Zuccarelli: à ses collègues:

- mise en place de correspondants du Forum, nommément désignés par les principaux directeurs d'administrations centrales. La même mesure pourraient être adoptée par les principaux organismes publics et collectivités locales. Ces correspondants seraient destinataires des messages de leur compétence reçus par le Forum. Ils s’engageraient à leur donner les suites les plus opérationnelles possibles, ainsi qu’une publicité, via le Forum, tant aux réponses qu’aux solutions. Cette fonction de correspondants dans un Forum public s’impose de toutes façons dans l’administration. Le fait de mettre en réseau ces correspondants par l’intermédiaire des Cahiers de Doléances apporterait une valeur ajoutée à leur action.

 - au delà des correspondants, mise en place, sur les principaux sites administratifs, d'un forum public ouvert aux citoyens, et le cas échéant aux fonctionnaires dudit service, permettant de recueillir les critiques et surtout les propositions de modernisation ou d’amélioration qui seraient formulées. Voir à ce sujet l’article " Un cas exemplaire " consacré par Admiroutes à l’Insee.

 Par ailleurs, le ministre de la Fonction Publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation pourrait encourager la décentralisation du Forum sur le terrain.

- il s'agirait de créer un nombre indéterminé d'Observatoires locaux de la qualité des services publics. L’idée, lancée au sein du Forum, serait d’autant plus intéressante qu’elle pourrait faire appel à des bénévoles associatifs comme à des correspondants locaux des services et collectivités. Pour faciliter le travail de ces observatoires, l’on établirait une grille d’évaluation de la qualité, service par service si besoin était. Les Observatoires travailleraient en réseau via le Forum, en faisant remonter leurs observations ou propositions. Nous avons préparé un modèle d'Observatoire, en vue d'une discussion.

Enfin, le ministre pourrait demander à être tenu régulièrement informé des travaux du Forum et de ses divers correspondants. Ceci jouerait le rôle utile pour évaluer l'impact en profondeur de la politique publique de réforme de l'Etat, ainsi que l'évolution des besoins ressentis.

- Il faudrait pour ce faire réaliser en temps réel sur le web, sous forme de Livre Vert permanent, une synthèse des principales questions et travaux en cours en cours, en y apportant une valeur ajoutée par la contribution de spécialistes notamment universitaires. Cet effort de communication sur le thème de la réforme de l’Etat, en contact étroit avec l'internaute de base, donnerait du prestige à la démarche générale, lui assurerait de meilleurs retombées auprès des décideurs administratifs, et élargirait par conséquent la participation des citoyens et des médias au Forum. Une coopération avec d'autres pays européens et le soutien de la Commission européenne, pourraient également être envisagée.

 Les objectifs ainsi donnés, on le voit, supposent que les Pouvoirs Publics voient l’intérêt d’une démarche coopérative avec les citoyens, dans un cadre assurant à cette démarche une crédibilité suffisante, et acceptent de s’y associer, chaque partie gardant évidemment sa liberté de parole et de décision.

 L’animation et le fonctionnement d’un tel réseau suppose un certain nombre de moyens humains et matériels. Certains pourraient être du ressort du bénévolat, notamment au niveau des observatoires locaux de la qualité, ou correspondants de terrain. D’autres supposent une participation, soit des Pouvoirs Publics, soit de sponsors privés. Il conviendra de mesurer la réceptivité des uns et des autres dans les meilleurs délais, sur la base d’un cahier des charges à établir.

 

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/doleance.htm
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