L'Etat sait-il utiliser Internet
pour gérer les crises?

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5 pages

 par Jean-Paul Baquiast

31-03-2000

Résumé:
La société de l'information et la généralisation d'Internet exigent des administrations de l'Etat d'importants changements dans les méthodes de travail et les compétences professionnelles.
Dans le domaine de la prévention et de la gestion des crises, où son rôle traditionnel restait jusqu'à ce jour indiscuté, l'Etat se trouve confronté à des situations nouvelles, qu'il ne peut maîtriser avec les anciennes méthodes. Les citoyens utilisent désormais systématiquement Internet et veulent s'en servir pour prendre en mains leur propre protection.
Or l'Etat, tout au moins en France, ne s'est pas encore doté de tous les moyens de la société de l'information, et surtout, n'a pas encore appris à les employer en coopération avec la société civile.

Voir in fine le commentaire de Franz

La société de l'information et la généralisation d'Internet exigent des administrations de l'Etat d'importants changements dans les méthodes de travail et les compétences professionnelles. De nouveaux métiers, et surtout de nouveaux états d'esprit, devraient apparaître et se substituer aux anciens. Ceci est particulièrement visible dans les domaines spécifiques de la communication de la puissance publique avec les citoyens, là où ceux-ci se tournent traditionnellement vers l'Etat comme vers une puissance tutélaire, qu'ils n'envisagent pas encore de remplacer par des entreprises privées ni mêmes par des collectivités locales. Si les citoyens se tournent vers l'Etat, il faut que celui-ci réponde, de façon aussi efficace que possible, pour calmer les inquiétudes et organiser les solutions d'intérêt général. Or aujourd'hui, les citoyens utilisent de plus en plus Internet pour s'adresser à l'Etat. Qu'en est-il de l'Etat?

Nous prendrons pour en discuter l'exemple de la prévention et de la gestion des crises, notamment dans le domaine des risques majeurs. Des cas récents, très commentés par les médias, ont montré l'inadéquation des métiers et des méthodes de travail de l'Etat, face aux nouvelles exigences de la société de l'information. L'on pensera aux questions de sécurité alimentaire ou de veille sanitaire, par exemple. Mais l'on peut aussi examiner les suites du naufrage du pétrolier Erika au large des côtes bretonnes, ou celles des deux tempêtes exceptionnellement fortes ayant sévi sur la totalité du territoire, évènements survenus peu avant Noël 1999.

 L'Etat se trouve confronté à des situations nouvelles, dans le domaine de la prévention et de la gestion des crises, où son rôle traditionnel restait jusqu'à ce jour indiscuté 

La prévention des risques et la réaction aux situations de crise sont encore considérés comme le domaine par excellence de l'autorité publique et de ses représentants. C'est la conception de l'Etat tutélaire, héritée de la féodalité, mais étendue au plan national voire international. Des déviances sont toujours possibles: l'Etat protège certains grands intérêts, des administrations ou des fonctionnaires se font complices de certaines pratiques délictueuses. Mais dans l'ensemble, les citoyens continuent à faire confiance à l'Etat.

Celui-ci en effet intervient à plusieurs niveaux;
- il négocie ou édicte les textes protecteurs et les fait évoluer (Conventions internationales, lois, règlements, décisions individuelles).
- il assure le contrôle de leur application et fait poursuivre les contrevenants.
- il élabore, en particulier, des stratégies de prévention ou de réponse aux crises, en mettant en place des moyens civils et militaires adéquats (Plans Orsec, plans Polmar-terre et Polmar mer, par exemple).
- en cas d'urgence, il met en œuvre des procédures d'exceptions (réquisitions).
- en cas de besoin, il assure ou valide l'expertise technique (suivi des niveaux de pollution, par exemple).
- dans tous les cas, il informe et alerte au mieux les populations.

Dans ces divers rôles, le fonctionnaire d'Etat, quel que soit son grade, se doit d'appliquer au mieux les règlements et consignes existants, d'être au service de l'intérêt général, objectif, efficace, technicien. Il peut avoir les défauts de ces qualités: craindre les initiatives d'intervenants ou d'experts extérieurs aux dispositifs réglementaires, se méfier de la communication avec le public, qu'il maîtrise mal. En cas de crise grave, il peut se laisser déborder sans savoir prendre d'initiatives de son fait.

Or l'évolution technologique générale, de plus en plus rapide, comme le développement de la société de l'information, changent l'environnement dans lequel l'Etat agissait précédemment.

Les risques ne sont plus les mêmes, mais ils ne perdent en rien de gravité. Si les situations de guerre ou épidémies traditionnelles, par exemple, s'éloignent, les risques technologiques et économiques ne cessent d'augmenter. Les exigences de protection s'accroissent également, tant vis-à-vis des populations que de l'environnement. Par ailleurs, les réglementations traditionnelles, confrontées à la dérégulation et à la mondialisation, ne sont plus aussi adaptées ou applicables qu'auparavant. L'Etat se voit contraint enfin d'économiser sévèrement les moyens dont il pouvait disposer.

En face de cela, les citoyens, associations ou particuliers, se dotent (d'ailleurs à peu de frais) de toutes les ressources de la société de l'information. Ils veulent utiliser Internet pour obtenir sur sites webs ou pas messagerie toutes informations utiles. Ils se connectent entre eux en réseaux d'alerte et d'intervention complétant ou relayant les autorités. Ils veulent, par le biais de ces réseaux, être associés à la prévention des crises et à leur résolution. Ils recherchent le cas échéant des moyens privés d'expertise ou d'intervention. Ils font enfin savoir très haut, par les médias traditionnels ou nouveaux, leurs craintes ou motifs d'insatisfaction. D'une façon générale, la société civile dispose dorénavant de la capacité et de la volonté de s'ériger en acteur. Elle le fera en synergie avec l'Etat si possible, ou sans lui si nécessaire.

Les administrations de l'Etat ne peuvent donc plus compter sur l'incompétence ou la passivité des populations. Si elles ne se dotent pas, elles aussi, et proportionnellement à l'accroissement des contraintes pesant sur elles, des moyens modernes de la société de l'information, d'inévitables tensions, à répercussions politiques plus ou moins graves, s'ensuivront.

Or l'Etat, tout au moins en France, ne s'est pas encore équipé des moyens de la société de l'information, et surtout, n'a pas encore appris à s'en servir en coopération avec la société civile.

Le problème concerne l'Etat en général, et par conséquent ses administrations et ses personnels. Si ces derniers ne sont pas tous ignorants des nouvelles technologies, et ne refuseraient pas de s'en servir, le maintien de formes d'organisation traditionnelles ne leur permet pas d'adapter aussi vite que nécessaire leurs métiers et rôles aux nouvelles exigences.

Le naufrage de l'Erika et les deux tempêtes de fin 1999, précités, ont mis ceci clairement en évidence.

Aucun site web, qu'il s'agisse de ceux des ministères compétents, ou de ceux (quand ils en avaient) des services déconcentrés, n'ont fourni avant plusieurs jours ou semaines d'informations utiles sur la nature et l'étendue des dommages, les consignes, les actions conduites ou à conduire, leur efficacité*.

*pour être exact, mentionnons quelques exceptions, par exemple la publication très rapide et exhaustive, sur le site du ministère de l'équipement, du rapport du bureau d'enquêtes-accident-mer concernant le naufrage de l'Erika.

Aucune boite à lettre (messagerie) ministérielle ou administrative, quand il y en avait, n'a été en mesure de traiter les nombreux courriers reçus, pour demande d'informations et conseils, suggestions de mesures à prendre, propositions d'actions conjointes. Dans le meilleur des cas, l'expéditeur d'un courrier, même très pertinent, recevait une réponse d'attente. La plupart des cas, le message restait sans aucune réponse. Enfin, de très nombreux services ne disposant pas de la moindre adresse électronique se révélaient donc injoignables par Internet (sans l'être davantage pat téléphone).

Au delà de cette incapacité à utiliser les nouvelles technologies pour des actions simples de communication, les autorités se sont évidemment montrées peu désireuses sinon incapables d'utiliser ces mêmes technologies dans la mise en œuvre des mesures d'urgence, plans Orsec et Polmar. Qu'il s'agisse de communiquer entre elles (ce qu'elles ne considèrent pas d'ailleurs comme une priorité), avec les autorités locales, avec les entreprises, associations et particuliers mobilisés ou mobilisables dans les interventions, tout s'est fait de façon traditionnelle, c'est-à-dire lentement, mal et sans suivi ou évaluation possible. L'on tremble en imaginant ce qui se serait produit en cas d'événement gravissime, comme un accident nucléaire de premier ordre à la centrale de Blaye, menacée d'inondation. 

Plus déplaisant, mais là nous ne pouvons nous prononcer objectivement faute d'enquêtes publiques, les autorités ont parfois donné l'impression de minimiser les dégâts ou les risques (par exemple en matière d'exposition des volontaires aux effluents de l'Erika, en refusant ou en taisant les contre-expertises menées par des laboratoires privés indépendants). L'on ne veut imaginer pour quelles raisons de tels silences ont été imposés aux services de terrain. 

Finalement, les autorités, inévitablement critiquées dans la presse ou dans les réseaux Internet pour ces défaillances fondées ou ressenties, l'ont pris de haut, en expliquant publiquement ou en privé que "les civils" n'étaient pas compétents, leurs suggestions puériles, leurs exigences impossibles à satisfaire. Il fallait laisser les administrations travailler sans leur faire perdre de temps. 

Aujourd'hui, trois mois après, la même politique de non-communication et de non-collaboration sur les réseaux Internet continue à s'appliquer. Dans le cas de l'Erika, les commissions d'enquêtes parlementaires travaillent encore à huis clos. Les enquêtes administratives ou judiciaires en cours, s'il y en a, sont couvertes du secret de l'instruction. L'on ne sait toujours pas la nature exacte du produit déversé, l'état des perspectives de pompage, l'évaluation des mesures prises ou non-prises, la nature et l'importance des risques continuant à peser sur les populations côtières, du fait de ce naufrage et d'autres pollutions actuelles ou prévisibles… 

Par ailleurs, la France est engagée, selon la volonté affirmée du Premier ministre, dans des négociations très dures avec les entreprises privées, ses partenaires européens, les autorités internationales, en matière de renforcement des réglementations applicables au transport maritime. De même, il va falloir prendre des mesures, aux divers plans nationaux, européens et mondial, pour renforcer les contrôles et les sanctions. Les autorités auraient besoin pour ce faire de tout l'appui de l'opinion publique et des organisations ou associations professionnelles et citoyennes concernées. Comme elles le font dans tous les pays modernes, les autorités françaises devraient utiliser systématiquement l'Internet pour préparer, négocier et évaluer les mesures à prendre, en coopération avec tous les acteurs de la société civile et politique. Il n'en est encore rien. Les intérêts citoyens les plus concernés en sont encore à interroger les échos de presse ou les bruits de couloir pour savoir exactement ce que vont être les positions françaises et leurs chances de succès. 

Conclusion. 

Que faudrait-il faire pour remédier à ces défaillances de l'Etat? Les administrations ont-elles besoin de nouveaux moyens matériels et humains, ou s'agit-il seulement de changer de mentalité?

L'on voit sans peine que de telles situations ne feront que se généraliser à l'avenir. L'Etat sera de plus en plus contraint - sauf à se faire définitivement désavouer - d'intervenir dans les situations à risque qui ne cesseront de se développer. Les risques technologiques et économiques ne diminueront pas, mais surtout il faudra faire face, aux différents niveaux de puissance publique régionale, nationale et internationale, aux nouveaux risques collectifs: pollutions et réchauffement de la biosphère, nouvelles pandémies, surnatalité, et bien sûr très probablement un jour terrorismes à grande échelle et guerres. 

Dans tous ces cas, les administrations devront utiliser systématiquement Internet pour travailler entre elles et avec les citoyens. Il leur faudra continuer à s'équiper des moyens les plus modernes, mais surtout apprendre à s'en servir. 

Ceci ne signifiera pas seulement créer quelques postes de fonctionnaires chargés des fonctions de webmestre ou de responsable de la communication par messagerie. Ce seront l'ensemble des représentants de l'Etat, depuis les ministres, directeurs, préfets jusqu'aux agents de tous grades, qui devront apprendre à travailler autrement, plus modestement, plus à l'écoute des citoyens, plus expérimentalement aussi. 

Comme on le dit de plus en plus, Internet sous cet angle ne sera pas seulement pour l'Etat un outil de modernisation, mais de démocratisation, dans ce qu'il comporte encore d'éléments inutilement autoritaires, hiérarchisés, cloisonnés et protégés.

Beaucoup de fonctionnaires ont commencé à le comprendre, et travaillent déjà en ce sens, mais l'expérience du terrain montre qu'il y a beaucoup à faire encore pour que de bonnes nouvelles habitudes se généralisent.*


* sur les déficiences de l'Etat en matière de communication de crise, tout le monde n'est pas aussi diplomate que moi. Je reçois par exemple ce message provenant d'une liste consacrée à l'Erika:

D'un côté une mobilisation citoyenne sans précédent pour tenter de sauver son environnement. Une marée humaine qui est venue s'affronter au corps à corps à une marée noire dont elle ne voulait à aucun prix. Une calamité qui se répétait une fois de plus, malgré toutes les promesses et mesures prises pour l'éviter. Des bénévoles formant des chaînes humaines, hommes femmes et enfants, pour extraire seau par seau un produit nauséabond et toxique, sans aucune directive, sans suivi médical ni nulle formation. Une formidable solidarité mobilisée sur la générosité et l'altruisme dans l'énergie du désespoir.

De l'autre des autorités plus soucieuses de rassurer et de préserver les intérêts des multinationales que d'informer et pallier aux conséquences économiques et écologiques.

Cette divergence de mobilisation et d'appréciation a été mal vécue par les populations les plus touchées. Elle s'est aggravée quand il est apparu clairement que ces autorités avaient utilisé la générosité des populations pour s'exonérer de leurs devoirs et obligations.

Est apparu alors au grand jour, un système soucieux de préserver son image en utilisant tous les moyens et les outils que lui permet sa position dominante. Ainsi a-t-on pu constater que la catastrophe s'était doublée d'un deuxième désastre. Celui de la faillite d'un système (censémeznt protecteur)

- l'inadaptation des plans de prévention
- la vanité d'un rempart de papier, dénué de toute consistance.
- l'absence de coordination ni même de volonté claire,
- la rétention d'informations à tous les échelons
- la décision de cacher délibérément la nature des produits afin de profiter jusqu'au bout de la générosité des habitants.
- la lenteur à intervenir compte tenu de la multiplication des instances de décision, du barrage des petits potentats locaux
- la multiplication des procédures et des clauses abusives, dès qu'il s'agit d'indemniser
- le même procédé pour tenter de décourager toute demande d'explication
- les pressions diverses pour obtenir le silence et l'allégeance des institutions et organismes d'expertise tous redevable du pouvoir
- le refus de répondre aux questions posées alterné à l'usage d'un langage creux construit sur des clauses de style.
- les faux fuyants et refus de prendre la moindre responsabilité.
- l'abus sans retenue de déclarations en contradiction avec les intentions réelles destinées à tromper l'opinion
- la volonté délibérée de maintenir la population éloignée de toutes les décisions
- le souci constant d'éviter aux auteurs de la catastrophe le maximum d'inconvénients
- Le choix délibéré d'utiliser le temps pour échapper aux éventuelles conséquences de cette impéritie.

Signé Franz

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