Les administrations françaises et Internet en 2001.
Quelques réflexions à l'occasion du rapport Carcenac.

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6 pages

Par Jean-Paul Baquiast  jean-paul.baquiast@wanadoo.fr

28-04-01

En 1995-97, l'administration découvrait Internet, avec beaucoup de réticences. Il faut bien admettre, notre modestie dut-elle en souffrir, qu'à part quelques précurseurs héroïques, au sein par exemple du ministère la culture, les seuls sites consultés en France et à l'étranger, bien que non officiels, étaient Adminet et Admiroutes. Le Programme d'action gouvernemental pour la société de l'information (Pagsi) dans son volet consacré aux services publics, a changé l'état des esprits. Désormais, la modernisation par Internet devenait un objectif s'imposant à toutes les administrations.

Aujourd'hui, un bilan s'impose sur le chemin parcouru et celui qui reste à faire. Nous n'avons pas ici les moyens de réaliser un tel travail, non plus d'ailleurs apparemment que personne, faute sans doute d'accord sur des éléments communs d'évaluation. Néanmoins, la mise en ligne du rapport demandé par le Premier ministre au député Thierry Carcenac, sur le thème "pour une administration électronique citoyenne, méthodes et moyens" est l'occasion pour chacun de se livrer à quelques réflexions. Celles-qui suivent ne sont en aucun cas un commentaire au rapport susnommé, qui est plein de bonnes choses, qu'il faut lire et commenter sur le forum ouvert dans ce but, mais un point de vue plus général.

Au plan technique de la mise en place de l'Internet dans l'administration, on pouvait penser en 1998, non sans peut-être quelque naïveté, que le gros du travail de rattrapage serait fait dans les années 1999 à 2001. Il fallait en effet aller très vite non seulement pour combler le retard sur les pays plus avancés, mais pour créer une dynamique porteuse indispensable à la poursuite du mouvement. Or, si un certain nombre de réalisations, parmi les plus visibles, ont été faites, beaucoup d'actions n'ont pas été engagées ou ne le sont que limitativement à ce jour. Nous reviendrons sur les causes de ces retards..

Au plan de la réforme des administrations, beaucoup de gens espéraient que le passage à l'Internet permettrait d'aborder le fond des choses, c'est-à-dire obtenir, grâce aux technologies de l'information, un Etat et une administration publique plus ouverts, plus réactifs, plus démocratiques - mais aussi plus conscients de leurs missions de long terme, qui consistent notamment à essayer de comprendre le monde et son évolution, ainsi qu'assurer l'investissement pour les générations futures tant au plan humain que scientifique et technique. Or il est évident que cette évolution, cœur de la réforme de l'Etat, se heurte à de telles difficultés qu'elle n'a pu se faire en quelques années. Certains doutent même du fait qu'elle ait été entreprise. Les grands domaines à moderniser sont toujours en attente d'une politique volontariste s'appuyant systématiquement sur les technologies de l'information. Citons par exemple, en illustration de ce qui n'a pas été fait et devrait être entrepris dans les meilleurs délais, la mise en place de télé-guichets uniques pour les entreprises, la dématérialisation complète des marchés et de la dépense publique, la gestion harmonisée des personnels, la modernisation de la pédagogie par l'Internet à l'école, la simplification des procédures judiciaires…sans parler de réformes plus générales, comme un approfondissement raisonné de la déconcentration, de la décentralisation et de la participation citoyenne. Pratiquement en fait, chaque grand domaine de l'Etat attend encore ses Etats Généraux, associant tous les secteurs intéressés, réfléchissant ensemble aux nouvelles solutions capables de pallier l'accroissement des difficultés.

Il n'est donc pas inutile de proposer très rapidement un bilan et de nouvelles perspectives pour l'avenir On développera ceci en quatre points.

Les administrations ont fait depuis 1999 un grand nombre d'investissements pour se mettre au niveau des utilisateurs les plus avertis de l'Internet.

Le programme d'action gouvernemental pour la société de l'information PAGSI a fixé en 1997-98 des orientations ambitieuses, renouvelées tous les ans et relayées notamment par le ministre de la Fonction Publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Mais le passage du temps de l'exhortation à celui des réalisations n'a pas été facile. Certaines de celles-ci méritent cependant d'être mentionnées. Le nier serait rendre un mauvais service à tous ceux qui se sont dépensés, souvent au prix de grandes difficultés professionnelles et quelquefois personnelles, pour que les choses bougent dans un milieu fondamentalement réfractaire à la culture de l'Internet, de l'ouverture et du dialogue. Une poignée de conseillers techniques ministériels, de rares directeurs d'administration centrale, des chefs de service déconcentrés plus nombreux, et surtout des centaines d'agents de moindre grade ont bien compris quels étaient les nouveaux enjeux, ont pris des risques pour innover et peuvent, finalement, se vanter d'avoir, si l'on peut dire, permis à la France de regagner le gros du peloton. Nous constatons leurs efforts à la multiplication des sites webs et, quelquefois - ce qui se voit moins, mais est aussi utile - à la mise en place d'intranets assortis d'un début de réorganisation des méthodes de travail en local, dans certaines administrations centrales, comme dans des services départementaux, des écoles et hôpitaux., de trop rares collectivités locales.

Parmi les réalisations à vocation interministérielle, qui en soi n'ont rien d'exceptionnel mais qui se sont fait trop longtemps attendre, citons :

- le portail internet de l'administration www.service-public.fr
- les Systèmes d'informations territoriaux, qui sont en fait des plate-formes d'échanges entre administrations de l'Etat au niveau des départements, de type extranet, déployés par les préfets (SIT).
- Le réseau AdER, de type extranet, reliant les administrations centrales de l'Etat.
- L'extranet Vitamin www.vitamin.gouv.fr recensant les innovations administratives (1000 utilisateurs inscrits). Ces 3 derniers réseaux sont à accès protégé, ce qui peut se concevoir, mais est assez peu conforme à l'esprit d'ouverture de l'Internet. Il vaudrait mieux sécuriser les seuls messages l'exigeant vraiment plutôt que l'ensemble de tels réseaux. Par ailleurs, il n'est pas possible de connaître les flux transitant par eux, au regard des échanges plus traditionnels. Donc, il est difficile d'apprécier leur utilisation.

Le Tableau de bord de l'administration électronique, désormais publié sur le web par le ministère de la fonction publique, donne d'utiles informations pour juger de l'état des réalisations au mois le mois. Pour avril 2001, il nous fournit les chiffres express suivants :

"3400 sites Internet publics en avril 2001 ; en février 2001, plus d'1 internaute à domicile sur 5 a consulté les sites gouvernementaux (enquête "Jupiter MMXI") ; avril 2001: environ 900 formulaires en ligne, soit 51% des formulaires ; 3 services en ligne ont reçu le label de qualité "administration 2000" ; environ 700 000 postes informatiques, dont 30% connectés à l'Internet... 1700 accès publics à l'Internet recensés..."

Ceci n'est pas négligeable. Pourtant, arrêtons nous sur le dernier chiffre, significatif : 700.000 micros dans l'administration, plus ou moins récents, mais seulement environ 200.000 connectés à Internet. Ceci veut dire que seuls 200.000 agents (de quels grades, dans quels métiers?) sont jugés méritants d'avoir accès à tout ce qui se dit et s'échange dans le monde, concernant leur activité professionnelle entendue au sens large.

En dehors de la mise en place de leurs sites web, confiée à des webmestres généralement dévoués et imaginatifs (voire héroïques…), mais laissés trop seuls en face de l'inflation de la demande des usagers, les ministères eux-mêmes ont réalisé en 3 ans un effort important pour améliorer le fonctionnement de leurs services grâce à l'utilisation de solutions Intranet ou Internet. Mais il s'agit encore d'actions ponctuelles, peu reliés à l'ensemble de la structure informatique ou fonctionnelle, souvent encore en cours de développement, et se heurtant à de nombreuses résistances internes. Il faudra encourager et soutenir les promoteurs courageux. Prenons l'exemple du ministère de l'Education Nationale. Son intranet joue déjà un rôle essentiel pour inciter les différentes directions de la rue de Grenelle à mieux se connaître et progressivement mieux coopérer. Confié à une toute petite équipe très motivée et compétente, il expérimente des solutions en logiciels libres innovantes et peu coûteuses. Mais qui le sait et s'y intéresse, en dehors du ministère ?

En contrepartie de cela, il faut bien constater que demeurent d'importantes et coûteuses lacunes.

La liste exhaustive de ces dernières serait trop longue, et sans doute sans grand intérêt. Chacun peut les constater lui-même quand il s'adresse aux administrations, et qu'il compare les services rendus en ligne à ceux qui pourraient l'être si les possibilités de l'Internet étaient exploitées systématiquement. Le problème est que la plupart des Français ne s'en plaignent pas. Ils ignorent encore Internet, et se résignent à ce que les administrations restent conformes à ce qu'ils croient être leur nature : lentes, lourdes, lointaines et cloisonnées.

Le rapport Carcenac ne s'intéresse pas à la modernisation des grandes applications publiques. Mais, sur le plan des méthodes et moyens, il propose de nombreuses mesures, pour les années à venir, qui auraient pu être prises voici 2 à 3 ans. Il peut être lu comme une liste de ce qui aurait du être fait et ne l'a pas été. Comme il est à craindre que peu de réalisations soient entreprises avant les élections de 2002, et comme il faudra bien deux à trois ans à ces réalisations pour aboutir, le lecteur peut craindre que des changements aussi essentiels que la normalisation systématique des messages en XML dans les EDI administratifs, conformément aux standards du W3C, ou la généralisation des logiciels libres, ne se fassent pas bientôt . De même l'épineux problème de la modernisation de l'informatique administrative et du statut des informaticiens, qui obère encore la plupart des développements visant à interconnecter les applications au profit d'un guichet unique, ne sera probablement pas évoqué. Les incantations tendant à une meilleure coordination des nombreux mais trop faibles organismes en charge de l'interministériel risquent de rester lettre morte. Le ministre de la fonction publique est plein de bonne volonté, son "discours" est très stimulant, mais de quel poids pèsent-il face aux grands ministères ? Or au sein même de ceux-ci les principales directions continuent à s'ignorer volontairement, voire à mener des guerres incompréhensibles pour qui n'est pas du sérail. ? Nous pouvons craindre que retirer pratiquement, en ce domaine, le pilotage de l'interministériel au Premier ministre n'affaiblisse encore le poids de ce dernier dans des actions où, qu'on le veuille ou non, chacun se tourne spontanément vers son autorité.

Qu'en est-il finalement de la vraie question, celle de la réforme de l'Etat ? C'est là que l'insuffisante pénétration de la culture de l'Internet a fait le plus de dégâts ces dernières années, en incitant les responsables à croire que d'éventuelles modifications organisationnelles pouvaient être entreprises en négligeant la culture technologique et communicationnelle des hommes censés les appliquer. Des ministres intrépides avaient annoncé des évolutions en profondeur, dont les connaisseurs de l'administration attendaient beaucoup. La réforme des services territoriaux du ministère de l'économie et des finances, celle du ministère de l'éducation nationale, notamment, devaient se faire très largement grâce à un meilleur usage des technologies de l'information. Mais ces actions, conduites du haut, à partir de schémas abstraits, sans concertation avec les personnels et les usagers, ont échoué, au moins temporairement, d'une façon qui se serait certainement traduite dans une entreprise privée bien tenue par la sanction des responsables. Ceci n'a pas été le cas. On a accusé la mauvaise volonté des organisations syndicales, plutôt que l'absence d'une méthode adéquate (nous reviendrons ci-dessous sur ce problème essentiel de la méthode). Les responsables de l'échec n'ont même pas essayé de comprendre en quoi ils se sont trompés, afin d'éviter de recommencer les mêmes erreurs2.

Mais à côté de ces erreurs grandioses, l'expérience quotidienne montre qu'à tout moment les services ignorent ou refusent encore les possibilités de l'Internet. C'est le cas en matière de téléprocédures, nous l'avons déjà dit. Sans aller jusqu'à réclamer la réalisation d'un guichet unique virtuel généralisé à tous les ministères, l'usager pourrait s'attendre à trouver dans certains services des réalisations aussi commodes que celles de la réservation et de l'achat de billets en ligne offerts par la SNCF. On en est loin.

De même, dans le domaine autrement sensible de la communication et de la transparence, les exemples sont multiples où les services se refusent à publier les informations non couvertes par la protection des données individuelles, qui pourraient permettre aux citoyens de mieux connaître le travail que font ces services ou mieux s'informer pour prendre eux-mêmes en mains certaines responsabilités d'intérêt général. Les questions posées par Internet restent sans réponse dès qu'elles sortent de certains domaines bien balisés. La coopération éventuelle entre administrations et associations ou particuliers sur les réseaux continue à être exclue. Ce manque de transparence profite évidemment, dans les cas graves, aux rares agents publics qui n'ont pas de l'exercice de leurs tâches la haute idée que la morale républicaine devrait leur insuffler.

Comment expliquer cette situation, qui ne nous permet pas, au sein des pays développés, de briguer l'une des première place?3

Les explications sont multiples, et se conjuguent. Citons :

- le retard général de l'Internet en France, qui continue à gêner toute utilisation véritablement professionnelle de celui-ci. Ceci concerne notamment le nombre des équipements et des accès, le coût et l'insuffisance de débit des infrastructures. On ne s'étonnera pas dans ces conditions que les usagers ne réclament pas plus vivement le passage à l'Internet de leurs administrations. La plupart n'imaginent même pas que ceci soit possible, autrement que sous forme d'un luxe réservé à quelques favorisés.

- Un juridisme excessif, méconnaissant généralement les pratiques internationales, et d'autant plus handicapant qu'il n'est pas traduit en temps utile par des textes adéquats. Les retards (dus le plus souvent à des conflits entre ministères) des textes concernant la cryptologie ou la signature électronique, par exemple, ont coûté très cher à tous les acteurs de l'Internet. Quant à la loi sur la société de l'information, elle serait reportée, selon les bruits qui courent, au delà de 2002. De même nous attendrons sans doute longtemps encore l'aménagement de la loi de 1978 sur l'interconnexion des fichiers. Les juristes ne se rendent sans doute pas compte que beaucoup de responsables publics, tant au niveau de l'Etat qu'à celui des collectivités locales, prennent prétexte de ces retards pour ne prendre aucune initiative. Mieux sans doute aurait-il valu, comme dans beaucoup de pays, rester dans le droit commun du droit et, tout simplement, utiliser systématiquement l'Internet, en son état du moment.

- Une diminution apparente du volontarisme gouvernemental manifesté aux premiers temps du PAGSI, concernant la modernisation de l'administration par Internet. Les esprits sont ainsi faits en France que si le Premier ministre n'impulse pas constamment les évolutions, celles-ci s'amortissent très vite. Même si, comme nous le recommanderons ci-dessous, une approche systématiquement déconcentrée était adoptée (bottom up) il faudrait que celle-ci s'accompagne d'une implication de tous les instants du Premier ministre et des services rattachés à lui, eux-mêmes dotés d'un fort soutien politique afin de s'imposer aux particularismes ministériels. Malheureusement, les Pouvoirs Publics semblent considérer que des priorités plus importantes requièrent leur attention, dans l'action quotidienne tout au moins.

- la peur de la technique, ou plus simplement l'ignorance et le manque de pratique de la plupart des décideurs publics. Ceux-ci, face à l'Internet, conservent encore un mélange de crainte et de dédain qui les empêche de donner l'exemple à leurs subordonnés, et d'entraîner la structure toute entière. L'incompréhension des écoles de fonctionnaires devant le phénomène, particulièrement sensible au niveau de l'Ecole Nationale d'Administration, ne permet pas encore d'espérer un changement de la part des jeunes générations.

- L'absence d'une réflexion, assortie d'un dialogue permanent avec les bases, concernant les bonnes méthodes pour réformer l'Etat en utilisant les TIC. Le rapport Carcenac, à nouveau, est quelque peu décevant sur ce plan. Les méthodes qu'il propose ne sont qu'une réédition de propositions faites depuis bientôt 10 ans, selon lesquels il ne faut rien changer, par exemple, à la dispersion et à la faiblesse des acteurs interministériels "pour préserver la complémentarité et la pluralité des approches". Ceux qui lisent entre les lignes comprennent : "ne rien changer à l'état actuel de répartition des modestes pouvoirs de coordination". C'est du fait de cette prudence que le ministère de la fonction publique est encore très empêché pour mettre en place une gestion prévisionnelle des effectifs et des agents, ou bien imposer une véritable transparence au niveau de la gestion budgétaire.

Faut-il, pour autant, un "grand chambardement" ?

Le rapport Carcenac, p.64, exclut cette hypothèse. On le comprend. Ne peut-on cependant envisager des pistes permettant d'accélérer la modernisation de nos administrations, sans se rendre esclave des rythmes et enjeux électoraux ? Voici quelques propositions, dont il ne faudrait évidemment pas faire des articles de foi :

- privilégier l'initiative de la base. On ne peut rien faire contre le manque de motivation ou l'hostilité des fonctionnaires de base, puisque n'existe aucune sanction permettant, comme dans le secteur privé (et c'est tant mieux, le stress n'étant pas non plus un bon moteur), de stimuler les énergies. Il faut donc que chacun soit doté des outils technologiques les plus modernes, comme de la formation et des accès au savoir faire international adéquats. On devrait ensuite encourager de nombreuses expériences différentes, dans un cadre juridique et méthodologique assoupli. Le dogme de l'égalité des citoyens devant le service public, sur ce point, est dangereux. Il sert d'alibi à tous les conservatismes. Le bon niveau d'initiative serait celui des préfets, directeurs départementaux, voire subordonnés de ces derniers. L'autorité supérieure se bornerait à fixer les contraintes générales, évaluer les solutions les plus réussies, et les aider éventuellement à se reproduire, sans les figer prématurément dans de nouvelles réglementations rigides. Le processus serait évidemment continu, car l'adaptation ne doit jamais s'arrêter. On n'obligerait personne à s'impliquer, en comptant seulement - et cela serait certainement suffisant - sur les quelques 10 à 15% d'agents ayant vraiment le goût de l'innovation, comme des risques et récompenses qu'elle apporte. Il s'agirait là d'une méthode tout à fait nouvelle, pour l'administration française tout au moins, qui s'inspirerait de celle des algorithmes génétiques ou évolutionnaires, de plus en plus utilisée dans les entreprises et administrations étrangères4.

- accepter vraiment que les usagers de l'administration et internautes puissent devenir des "agents intelligents" capables d'agir activement pour provoquer l'évolution des secteurs administratifs réticents à l'adaptation. Nous sommes là dans la perspective de la démocratie en ligne, et non plus seulement dans celle de l'administration en ligne. L'Internet sous sa forme actuelle, puis sans doute les applications utilisant l'Internet à haut débit sur téléphone portable (UMTS) trouveront là d'innombrables occasions d'assurer la participation des citoyens. Mais il faudra que les administrations encouragent, non seulement le dialogue, mais la contradiction et la critique.

- finalement, éviter de lier, dans le discours budgétaire, TIC et suppressions d'effectifs. Le débat pour savoir s'il y a ou non trop de fonctionnaires en France, ou s'ils sont mal répartis, répond à d'autres contraintes. Par contre il est certain que présenter les TIC comme permettant des économies forcées et des redéploiements autoritaires serait une erreur psychologique doublée d'une erreur de fait. Nous sommes fermement convaincus, comme indiqué ci-dessus, que la très grande majorité des agents ne demandent pas mieux que s'adapter au mieux possible à la demande sociale, pourvu qu'ils disposent encore une fois des technologies et formations les plus modernes, gages d'une évolution spontanée vers de meilleurs services.


1 - L'Etat et les technologies de l'information. Commissariat général du Plan, rapport du groupe présidé par Bruno Lasserre. La documentation française Janvier 2000.
- Rapport au Premier ministre, Pour une administration électronique citoyenne. Méthodes et moyens par Thierry Carcenac, député du Tarn http://www.internet.gouv.fr/francais/textesref/rapcarcenac/sommaire.htm

2 - au contraire, certains d'entre eux, dans un gros livre où triomphe le "il n'y a qu'à", nous expliquent comment réformer l'Etat. Notre Etat, Roger Fauroux, Bernard Spitz, les réformes de la dernière chance. Robert Laffont 2001

3 - Voir l'évaluation du cabinet international Accenture :

" Le cabinet de conseil Accenture a rendu mercredi 4 avril son deuxième rapport sur les administrations en ligne de 22 pays. Bien que les résultats de cette étude ne doivent pas être surestimés (ils n'ont qu'une valeur indicative), ils ont le mérite d'offrir une première base de comparaison entre les administrations en ligne des pays développés.

L'étude a ainsi classé les administrations en quatre ensembles. Dans la première catégorie, celle des "leaders", on trouve le Canada, Singapour et les Etats Unis.
Dans la seconde, celle des "visionnaires", figurent la Norvège, l'Australie, la Finlande, les Pays-bas et le Royaume-Uni.
Dans la troisième, celle des "réalisateurs" : la Nouvelle-Zélande, Hong-Kong, la France, l'Espagne, l'Irlande, le Portugal, l'Allemagne et la Belgique.
Enfin, le Japon, le Brésil, la Malaisie, l'Afrique du Sud, l'Italie et le Mexique appartiennent à la quatrième, celles des "concepteurs de plates-formes".

Bien que le rapport note que l'administration française a "fortement progressé ces derniers dix huit mois", sa place dans le classement chute de la cinquième à la onzième place, preuve du dynamisme des administrations de tous les pays étudiés. "

Commentaires J. C. © Internet Actu 12/4/2001

4 - Sur ces sujets, on consultera le site www.automatesintelligents.com

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/reforme/carcenac.htm
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