Le travail en réseau dans les administrations publiques décentralisées
14 pages	Patricia Vendramin 101610.3225@compuserve.com , Gérard Valenduc 101233.1465@compuserve.com	octobre1998

Les auteurs ont bien voulu autoriser Admiroutes à publier leur travail, qui intéressera vivement notre association. Nous les en remercions. Ils demandent qu'aucune réédition, totale ou partielle de ce texte, ne soit faite sans en mentionner les sources et les auteurs. Admiroutes. 15 octobre 1998.
Fondation Travail-Université
Unité de recherche « Travail & Technologies »
5, rue de l’Arsenal
B-5000 Namur - Belgique
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Résumé

L’objectif de cette communication est de présenter les résultats intermédiaires d’une recherche menée en Belgique dans le cadre d’un programme pluriannuel d’appui scientifique à la diffusion des télécommunications, mis en oeuvre par les Services fédéraux des affaires scientifiques techniques et culturelles (SSTC).

L’idée clé de la recherche est de promouvoir le travail en réseau pour améliorer la qualité des services non marchands, notamment ceux qui sont ou qui devraient être en relation directe avec le citoyen. La recherche étudie dans quelle mesure les différentes formes de travail en réseau peuvent apporter une réponse aux besoins, aux dysfonctionnements, aux perspectives de développement de ces services.

Le concept de travail en réseau est compris dans une acception assez large et non technique, il fait référence à la fois à des aspects technologiques et organisationnels. Travailler en réseau signifie utiliser les potentialités des télécommunications et de la télématique pour communiquer et interagir à distance avec des collègues de travail, des clients ou usagers, avec des centres serveurs.

Nous proposons, dans cette communication, de dresser d’abord un bilan de l’expérience des services marchands en matière de travail en réseau. Dans un second temps, nous proposons de confronter les potentialités du travail en réseau aux défis et aux objectifs qui traversent la gestion de la plupart des grandes administrations publiques. Enfin, nous terminons par quelques commentaires spécifiques aux services non marchands.

1. Bilan et tendances du travail en réseau dans les services marchands

L'expression travail en réseau désigne la mise en oeuvre et l'usage de diverses formes de réseaux de télécommunication et de télématique, visant à développer ou expérimenter de nouveaux modèles d'organisation du travail, à travers l'interconnexion des postes de travail, des lieux de travail ou des entreprises. Cette définition inclut une large gamme de technologies, depuis la transmission de données jusqu'aux réseaux à valeur ajoutée et à l'EDI. Elle concerne également les réseaux internes et externes. Les usagers des réseaux sont en fait tous les travailleurs utilisant les réseaux, quelle que soit leur position dans l'organisation et quelle que soit leur perception ou leur connaissance du fait qu'ils travaillent en réseau (1).

Pour décrire ce à quoi correspond concrètement le travail en réseau, nous avons relevé neuf caractéristiques transversales, qui concernent la plupart des configurations de travail en réseau dans les services marchands. L’objectif de ce bilan n’est pas de donner un modèle au secteur des services non marchands mais de sélectionner des usages et des modes d’organisation pertinents et d’étudier les conditions d’un transfert du marchand vers le non marchand.

1.1 L’intégration des tâches et la polyvalence

Les nouvelles structures d’organisation en réseau se caractérisent par l'intégration des différentes phases de traitement de l’information, auparavant éclatées, et par un regroupement professionnel. L'unité d'intégration est un ensemble large ou élargi de procédures concernant un produit ou un service, une ligne de produits, un créneau de clientèle ou un marché. Le terme « intégration » désigne plutôt une forme d’organisation, alors que le terme « polyvalence » se rapporte aux qualifications des employés; ils sont évidemment liés (2).

Du point de vue des perspectives d’avenir, de nombreuses études considèrent l'intégration des tâches comme une tendance dominante, sinon déterminante, dans l'organisation du travail dans les services de haute technologie. Certes, la tendance n’est pas uniforme et, au sein d’un même secteur, il existe des « îlots d'intégration dans une mer de taylorisme ». Il est cependant hautement prévisible que l'intégration continue à se généraliser, puisqu'elle est étroitement liée à la nouvelle génération de systèmes télématiques et de logiciels multi-fonctions.

1.2 L’individualisation des dossiers et la segmentation de la clientèle

Les systèmes de travail en réseau reposent sur une unité fonctionnelle de base, qui est le dossier électronique individualisé de chaque client – qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une entreprise. Ce dossier est la pierre d’angle des bases de données et des procédures d’aide à la décision commerciale. Il est accessible, le plus souvent en ligne, à l’employé qui se trouve face au client. Il est le support concret de l’intégration des tâches, car il permet à l’employé de gérer une succesion d’événements « de A à Z ».

Sur le plan administratif et juridique, les dossiers individualisés doivent consolider et corréler une série de données disparates, de sources diverses, qui permettent d’établir des profils de clientèle. La consolidation des données et l’établissement de profils posent par ailleurs des problèmes évidents de protection de la vie privée.

Sur base des dossiers individuels et des profils, les entreprises de services pratiquent une segmentation de la clientèle, selon leurs objectifs de vente. Grâce aux réseaux, ce travail peut être aujourd’hui décentralisé, voire sous-traité ou délocalisé. La fonction de gestion des « portefeuilles clientèles » est un profil professionnel émergent dans le travail en réseau.

Du point de vue des perspectives futures, l’individualisation des dossiers ouvre la voie à de nouvelles applications en réseau, par exemple:

la gestion électronique des documents (GED) et les autres formes de ce qu’on appelle d’ores et déjà l’ingénierie documentaire,

l’enregistrement des dossiers sur des supports individuels portables, comme les CD-ROM et les cartes à puces – la « carte santé » fait déjà l’objet d’expérimentations.

Un effet pervers paradoxal de l’individualisation est la dépersonnalisation. Les dossiers électroniques individuels sont des procédures codifiées, même si les systèmes les plus modernes laissent une certaine marge d’initiative aux employés.

1.3 La médiation de la technologie dans les relations avec le public

Dans la relation entre le prestataire et l’utilisateur d’un service, le travail en réseau consacre l’intrusion d’un tiers: l’objet technique et le système qu’il matérialise. Dans cette configuration, la relation entre l’employé et le client est largement conditionnée par la qualité, la fiabilité et la rapidité du dialogue à distance avec le système d’information de l’entreprise.

La plupart des études sur les services marchands considèrent que la médiation de la technologie conduit à une amélioration de la qualité du service, pour plusieurs raisons:

l’employé ou le technicien peut consacrer davantage de temps au client lui-même et lui fournir des solutions individualisées, la machine fait le reste;

plus généralement, le recours à des automates pour des tâches banalisées (comme la distribution de billets ou la consultation d’informations) libère du temps pour traiter des demandes plus complexes;

la combinaison de services automatisés et de services en ligne « assistés par ordinateur » permet de diminuer les coûts pour l’entreprise, et donc les prix pour le consommateur – encore que ce dernier point soit plus controversé, si on se réfère au secteur bancaire.

Les perspectives futures soulèvent inévitablement la question de la proximité directe entre le prestataire et l’utilisateur du service. Si les considérations techniques suggèrent que le « service à distance » est d’ores et déjà possible, les considérations organisationnelles plaident pour un renforcement de la relation directe entre l’entreprise et sa clientèle; les données empiriques montrent que la proportion d’employés des services en contact avec la clientèle ne cesse d’augmenter.

La médiation systématique de la technologie a un effet pervers, qui est le risque d’exclusion de certaines catégories de la population. Il ne s’agit pas seulement d’un risque d’exclusion sociale, due à l’inégalité des revenus, des niveaux d’éducation et des conditions de vie. La technologie peut devenir elle-même un facteur d’exclusion. Y. Lasfargue a bien caractérisé les différentes formes d’exclusion (3):

les exclus de l’abstraction, qui éprouvent des difficultés à passer sans cesse de la réalité à la représentation de la réalité dans un logiciel;

les exclus de l’interactivité, qui ne peuvent pas comprendre la logique ou le sens des messages, ou qui ne peuvent pas réagir selon les rythmes ou les procédures prévues par le système;

les exclus de la vitesse et de la flexibilité, pour qui la confrontation permanente avec l’incertitude, les délais de réponse et les exigences d’adaptation sont des facteurs de stress ou de blocage;

les exclus du diagnostic, qui éprouvent des difficultés à entrer dans une logique question / réponse, problème / solution, faute de pouvoir repérer et interpréter les bons « signaux ».

Ces quatre formes d’exclusion, formulées par rapport aux technologies de l’information et de la communication en général, sont particulièrement pertinentes à la fois pour les travailleurs et les usagers des services en réseau.

1.4 L’enrôlement du client

Une autre caractéristique du travail en réseau est l’enrôlement du client dans le processus de production du service. La banque vestibule et la banque à domicile sont des exemples très connus, mais c’est aussi le cas de tous les services accessibles en ligne par les particuliers, y compris les services sur Internet, Compuserve et autres.

Dans les cas les plus simples, l’enrôlement du client n’est qu’une forme particulière de self-service. Dans les téléservices en ligne (achats, voyages, réservations, information), c’est le client lui-même qui prend l’initiative du dialogue avec le système d’information de l’entreprise et étudie une série de choix, avant de prendre éventuellement une décision; il assume ainsi une fonction dévolue à un employé.

L’enrôlement du client obéit à plusieurs objectifs:

faire baisser les coûts de production du service, en utilisant une main-d’oeuvre gratuite,

rendre la clientèle plus captive, en suscitant son adhésion à un système d’information,

contribuer à la segmentation de la clientèle, car les degrés d’enrôlement ne sont pas les mêmes selon le niveau de revenu, la culture et le style de vie.

Les perspectives d’avenir laissent entrevoir un plus grand enrôlement des consommateurs dans la production des services, si l’accès à domicile aux services en ligne poursuit l’expansion entamée avec Internet et si les problèmes de cryptage et de confidentialité trouvent des solutions conviviales.

1.5 Le recentrage des entreprises de services sur leur « métier ».

Nous quittons maintenant le niveau « micro » de la situation de travail et de la relation travailleur / client, pour envisager des changements structurels dans les entreprises de services.

A travers l’optimisation des relations de sous-traitance, les réseaux permettent une « désintégration » des entreprises de services qui avaient une forte intégration verticale, c’est-à-dire qui maîtrisaient la chaîne des produits d’amont en aval. Les entreprises de services externalisent aujourd’hui un grand nombre de fonctions naguère internes: imprimerie, gestion du courrier et des mailings, transport, logistique, factoring, etc. Cette sous-traitance développe la branche des « services aux entreprises de services ».

Il s’ensuit un double mouvement de spécialisation des entreprises:

d’une part, un recentrage sur le « métier » principal de l’entreprise: banque, assurance, commerce, qui est son atout face à la concurrence internationale;

d’autre part, une spécialisation fonctionnelle d’entreprises qui fournissent une prestation spécifique (logistique, factoring, marketing) à un grand nombre de firmes appartenant à des secteurs très différents.

Les perspectives d’avenir ne sont pas claires. Ces changements structurels sont extrêmement sensibles aux conditions de la concurrence internationale et aux critères de compétitivité.

1.6 Après l’entreprise-réseau, le secteur-réseau

Dans tous les services concernés, le travail en réseau dépasse les frontières de l’entreprise. Elle met celle-ci en communication directe et interactive avec les composantes de son environnement sectoriel: fournisseurs, partenaires, sous-traitants, entreprises clientes, « services aux services », etc. Il s’agit d’un changement économique structurel important.

Ce changement nécessite l’enclenchement d’une dynamique sectorielle, qui dépasse la dynamique d’innovation des entreprises isolées. Le paiement électronique, le scanning, les systèmes de réservation aérienne, les réseaux à valeur ajoutée comme Swift ou Assurnet, résultent d’une dynamique sectorielle. Cette dynamique repose sur des accords de coopération, qui concernent la technologie, la normalisation, la répartition des bénéfices, les relations avec les pouvoirs publics.

Du point de vue des perspectives d’avenir, l’évolution vers des « secteurs en réseau » est une tendance lourde de l’organisation industrielle, qui touche également les services marchands et non marchands.

1.7 (Dé-) centralisation et (dé-) localisation

Le travail en réseau est lié à un projet de maîtrise et de gestion de l’espace géographique. Ce projet peut comporter à la fois des aspects de centralisation et de décentralisation; on a déjà souligné que la technologie était assez souple pour servir l’une et l’autre option. On peut distinguer deux types de projets par rapport à l’espace géographique:

Dans un premier cas de figure, le travail en réseau vise à rendre cet espace imperceptible et transparent: les mêmes tâches doivent pouvoir être effectuées n’importe où, dans des conditions identiques, quelle que soit l’éloignement, le type de localisation, les caractéristiques urbaines ou rurales. Les téléservices constituent un exemple typique. En quelque sorte, le réseau efface l’espace.

Dans un second cas de figure, le travail en réseau vise au contraire à gérer au mieux les caractéristiques spécifiques du contexte local de la prestation de services. Le réseau permet d’adapter le contenu et la qualité des services à des circonstances particulières. Un exemple typique est la gestion des approvisionnements et des assortiments dans le commerce.

Par ailleurs, dans les services marchands, les réseaux favorisent la délocalisation du travail à l’échelle internationale. Cette délocalisation touche de plus en plus le travail qualifié. Les grandes entreprises de services font effectuer des tâches de comptabilité, de facturation, de programmation dans des pays où le niveau de formation est élevé et où la main-d’oeuvre qualifiée est meilleur marché qu’en Europe: Inde, Asie du Sud-Est, cône sud de l’Amérique Latine.

1.8 La pression de l’internationalisation

Dans les services marchands, la pression de l’internationalisation des marchés pousse au développement des réseaux. Les entreprises belges sont concernées par deux types de pressions: d’une part la réalisation du marché unique européen, qui passe par une série de directives sur la libéralisation de la prestation de services au sein de l’Union Européenne, avec des possibilités de négociation ou d’adaptation progressive, et d’autre part la mondialisation des services, qui est un défi important pour une petite économie ouverte comme la Belgique. Ces deux types de pressions ne jouent pas de manière homogène sur les différentes branches des services marchands, ni forcément sur les services non marchands.

1.9 La fin des créations d’emplois

Comme nous l’avons rappelé plus haut, la diffusion des technologies de l’information et de la communication dans les services s’est déroulée au cours des années 80 dans un contexte favorable sur le plan de l’emploi.

Depuis le début des années 90, cette tendance est en train de s’inverser, du moins en Belgique. Le secteur de l’assurance a ainsi perdu 13 % de ses emplois entre 1990 et 1994, la banque 5 à 8 % selon les sources statistiques. Dans le commerce de grande distribution, l’emploi n’augmente qu’au bénéfice du temps partiel, si bien que le volume total de l’emploi diminue légèrement.

Plusieurs interprétations de ce retournement de tendance sont possibles, elles peuvent être complémentaires.

L’internationalisation du marché des services provoque des restructurations qui visent à réduire les coûts à court terme; dans ce cas, c’est souvent sur les coûts de personnel que portent les premières économies.

Une autre hypothèse est que les gains de productivité liés à l’innovation technologique des années 80 ne se sont pas réalisés immédiatement, mais ont enclenché des effets cumulatifs, dont les résultats se font sentir avec un décalage dans le temps.

Une troisième hypothèse est que, malgré les initiatives de gestion prévisionnelle des emplois et de formation professionnelle, les restructurations successives des services ont fini par provoquer un phénomène de lassitude et d’exclusion auprès de certaines catégories professionnelles spécifiques.

L’investigation des effets macro-économiques des technologies de communications avancées sur l’emploi est un point clé pour l’élucidation des perspectives d’avenir. Elle constitue une hypothèque sur les perspectives d’avenir du travail en réseau et son extrapolation aux services non marchands.

2. La spécificité des administrations publiques et des services non marchands par rapport au travail en réseau

2.1 Les « maux » des administrations publiques

Les services publics, en ce compris leurs administrations, sont confrontés à des défis majeurs: le poids des déficits des finances publiques, l’accroissement et le caractère plus complexe des interventions, l’internationalisation des services, la privatisation croissante et la mise en concurrence entre les prestataires de services privés et publics.

La plupart des grandes administrations en Europe ont mis en oeuvre des stratégies de modernisation pour rencontrer les défis posés par une crise dans leurs relations avec leurs « clients », leurs autorités politiques et leur personnel (4). L’enjeu majeur est « la transition d’un système d’administration bureaucratique (système quasi fermé centré sur les moyens à mettre en oeuvre) vers un système d’administration « managérial » (ouvert, centré vers les résultats, en interaction avec ses environnements) » (5).

Les administrations publiques ont évolué moins vite que la société civile. En matière de technique de gestion et de technologies de l’information et de la communication, elles souffrent d’un sérieux décalage par rapport au secteur marchand. Elles vivent des difficultés dans leurs relations internes et externes. Nous avons regroupé en cinq catégories les contraintes qui rendent inévitable le changement.

2.1.1 La contrainte économique

Le passage d’une société d’abondance à une société en crise dans beaucoup de domaines fait peser sur la gestion des administrations des contraintes économiques fortes. Le poids des déficits publics, la pression des instances internationales, l’accroissement des demandes contraignent l’administration à des objectifs de productivité et d’efficacité. Beaucoup de grands projets en matière d’informatisation des administrations publiques ont eu comme objectif prioritaire la maîtrise des coûts. L’outil informatique devait permettre de faire plus et mieux avec les mêmes ressources en personnel, voire avec moins de ressources. Des objectifs de diminution d’emploi (plus souvent par les départs naturels) ont fait partie de stratégies en matière de technologies de l’information dans les services publics.

2.1.2 L’accroissement et le caractère plus complexe des interventions

D’une manière générale, la gestion du service public doit concilier une maîtrise accrue des coûts alors que les demandes d’intervention vont croissant, en raison notamment d’une augmentation des situations de précarité, du chômage, de la dissolution des familles, de l’internationalisation de l’économie, de la pluralité culturelle. A ce volume croissant d’activités à gérer avec un niveau égal voire inférieur de ressources, il faut aussi ajouter l’impact d’une diversification et d’une complexité sans précédent dans la demande de services.

2.1.3 Le problème des relations entre la société civile et l’administration

L’administration publique souffre d’un problème d’image et d’une attitude critique plus active de la part de son public, qu’il s’agisse de citoyens, de groupes professionnels ou d’entreprises.

Aux yeux de la société civile, l’administration publique, c’est d’abord la culture bureaucratique: l’inflexibilité de la fonction, le contrôle hiérarchique centralisé, la conformité à des règles de procédures.

Les attentes de la société civile dans ses relations avec l’administration publique ont évolué. L’exigence de qualité se renforce. Le citoyen n’accepte plus les gaspillages, les délais de réponse, il veut un traitement individualisé de son cas, une personnalisation du service.

2.1.4 Le problème des ressources humaines

Le personnel des administrations vit l’image ternie véhiculée par le public. Les paramètres classiques de motivation au travail ne sont plus réunis: la sécurité ne compense plus le bas niveau des rémunérations, les perspectives de carrière sont minées par la politisation des promotions, les conditions matérielles sont souvent peu satisfaisantes (manque de locaux, d’outils informatiques, etc.), les résultats atteints ne sont pas valorisés. C’est toute la stratégie de valorisation de la ressource humaine qui est ici en cause.

Par ailleurs, si le client réclame un service personnalisé, un traitement individualisé de son cas, encore faut-il que l’employé dispose d’une certaine autonomie et d’un pouvoir d’initiative, deux qualités qui devraient exister en même temps qu’un souci de cohérence d’ensemble du système, un équilibre pas facile à mettre en oeuvre.

2.1.5 Les rapports difficiles avec les autorités politiques

Traiter du management des administrations publiques ne peut se faire en éludant la question du rapport avec les responsables politiques. Le partage du pouvoir en matière de gestion publique entre responsables politiques, cabinets ministériels et dirigeants de l’administration n’est pas établi sur des règles clairement définies. Les objectifs des uns et des autres ne se rencontrent pas forcément. Plus fondamentalement, la gestion des administrations publiques vit un paradoxe permanent, elle doit concilier deux logiques contradictoires:

une rationalité de rentabilité à court terme, qui caractérise le personnel politique préoccupé par des contraintes budgétaires;

un souci d’action à plus long terme, qui est le fait des fonctionnaires dirigeants.

« Un autre point de tension se concrétise dans le partage des tâches entre les cabinets ministériels et les administrations. Les tâches « nobles » de conception, de décisions stratégiques et de relations publiques sont devenues l’apanage des politiques tandis que les fonctionnaires restent confinés dans les activités d’exécution, d’où déqualification des fonctions, démobilisation des agents. Ce qui justifie l’intervention accrue des cabinets politiques. Processus circulaire qui renforce le mépris réciproque et la perte d’énergie. » (6)

C’est la convergence des difficultés internes, des pressions externes et des opportunités liées notamment à la technologie qui engage inéluctablement les administrations publiques dans des processus de changement à long terme.

2.2 Les défis de la modernisation

L’examen des défis ainsi que des projets et des réalisations en matière de modernisation des administrations publiques met en évidence trois grandes catégories d’objectifs communs dont les mots clés sont: efficacité, qualité et procédés de travail:

L’objectif d’amélioration de l’efficacité des administrations publiques fait référence à la notion de productivité des services; il s’agit de gérer un volume de travail croissant en maintenant constant, voire en diminuant, les coûts de fonctionnement. Cet argument économique est dominant. Il s’inscrit dans un souci de maîtriser et de réduire les déficits des finances publiques.

Les objectifs liés à l’amélioration des procédés de travail gravitent autour de trois facteurs problématiques: la lourdeur des structures hiérarchiques et la nature des processus décisionnels, le niveau d’automatisation des tâches routinières et répétitives et enfin, la politique de gestion des ressources humaines et la gestion prévisionnelle des emplois et des qualifications.

Une troisième catégorie d’objectifs est concentrée autour de l’enjeu de l’amélioration de la qualité du service. Ces objectifs de qualité concernent tant le contenu du service que la manière dont il est « produit ». Améliorer la qualité d’un service, c’est traiter rapidement les demandes (diminuer les délais), assurer un service correct (diminuer le taux d’erreurs), améliorer le contact avec l’usager, promouvoir l’accessibilité des services à la population, mieux percevoir les besoins et attentes des clients.

2.3 L’apport potentiel du travail en réseau dans la modernisation des administrations publiques

Les technologies de réseau facilitent la restructuration des organisations tant publiques que privées. Dans un article, Taylor (7) décrit la vision utopique des réseaux informatiques dans les administrations. Nous reprenons, développons et commentons ci-dessous les éléments de cette vision utopique; ceux-ci concernent surtout l’organisation et la structure hiérarchique.

2.3.1 L’organisation déconcentrée

L’usage des réseaux informatiques permet de déconcentrer les grandes administrations, c’est-à-dire de concevoir des implantations plus proches des destinataires des services tout en étant en lien avec les départements de tutelle.

Dans le cas de l’administration publique, la stratégie de déconcentration s’inscrit dans une logique un peu différente de celle du développement local et de la décongestion des centres urbains, dans la mesure où un des paramètres déterminants est l’idée de rapprocher l’administration du client.

Les réseaux permettent également de créer une continuité entre des organisations apparemment séparées comme par exemple, des établissements scolaires, des instituts scientifiques, le Ministère de l’éducation.

2.3.2 Les structures organisationnelles plus plates

Les réseaux informatiques devraient offrir l’opportunité d’aplanir l’organisation, c’est-à-dire de limiter le poids des fonctions intermédiaires d’encadrement en transférant aux outils informatiques certaines fonctions de gestion des flux d’information et de contrôle. Dans des structures où la hiérarchie bureaucratique est forte, cela ne va pas sans poser certains problèmes de restructuration et d’opposition au changement de la part de certains groupes professionnels.

Des organisations plus plates dans les administrations publiques soulèvent le problème des perspectives de carrière des agents car la multiplication des niveaux intermédiaires est le terreau des promotions pour un grand nombre de fonctionnaires.

2.3.3 Les structures organisationnelles plus fines

Dans l’optique d’une analyse des coûts transactionnels, les réseaux informatiques sont perçus comme des moyens pour réévaluer les coûts des hiérarchies. Le scénario faisant suite à la réévaluation est bien souvent l’externalisation de certaines fonctions dans une logique de ce que l’on appelle « le recentrage sur le métier ». Cette stratégie permet de réduire les coûts tandis que les réseaux maintiennent un lien informatisé avec l’organisation.

Dans le cas des administrations publiques, le revers de l’externalisation c’est le développement d’une sous-traitance allant vers le secteur privé. Par ailleurs, l’expérience de l’externalisation de fonctions dans les services marchands n’a pas toujours été favorable à l’emploi.

Dans certains cas, l’externalisation, notamment pour des fonctions d’expertise comme l’informatique, place le secteur public dans une situation de dépendance par rapport à des prestataires de services privés.

2.3.4 La nouvelle séparation au sein de l’organisation: la conception de l’ « avant-bureau »

Les réseaux informatiques autorisent la séparation physique (géographique) de l’avant et de l’arrière bureau, c’est-à-dire de l’endroit où est effectué le travail en contact avec le client et celui où sont traités, archivés, etc. les dossiers. Cette stratégie a été largement testée et utilisée dans les services marchands.

La capacité de séparer physiquement les fonctions au guichet et à l’arrière-guichet peuvent donner une nouvelle « identité géographique » à l’organisation d’un service. Elle permet de repenser la distribution des implantations et des tâches en fonction d’objectifs comme le rapprochement entre administration et usager, une meilleure gestion de l’aménagement du territoire et de la distribution des emplois.

2.3.5 La nouvelle intégration organisationnelle et la conception de la personne dans son intégralité

Les réseaux informatiques permettent une intégration organisationnelle basée sur le principe de « l’intégralité de la personne ». Il s’agit ici de repenser l’organisation du travail de manière à centraliser, au point où l’administration rencontre le client, l’ensemble des services pris en charge par un département, une autorité à laquelle le client s’adresse. Le principe est de ne plus faire défiler un client à une série de guichets pour un ensemble de services relevant d’une même administration. Ce type d’organisation n’est pas sans poser un problème de définition des tâches et de formation des agents.

2.4 Les contraintes et les facteurs de dérive propres aux administrations publiques

Dans la pratique, les administrations publiques sont confrontées à une myriade d’implications complexes émanant de la mise en réseau informatique.

2.4.1 La difficile gestion du changement organisationnel

L’installation de réseaux informatiques est au coeur d’une grande restructuration organisationnelle potentielle. Celle-ci demande une bonne compréhension des pratiques organisationnelles existantes et des normes culturelles de l’organisation. Il est difficile d’abandonner un archétype simple pour un autre.

Dans le secteur public, il semblerait que les politiques d’informatisation soient rarement conformes aux attentes initiales. Les auteurs d’une étude menée aux Pays-Bas (8) expliquent ce manque de résultats par le manque d’acceptation des politiques d’informatisation de la part de ceux à qui elles s’adressent. Ils mettent en cause le caractère rationaliste des instruments destinés à la conception de ces politiques qui considèrent comme données l’exécution et la conformité.

Traditionnellement, l’approche du changement se fait « par le haut », à travers les initiatives des hommes politiques ou des hauts fonctionnaires et le contrôle par des experts techniques. Cette démarche top-down n’est pas l’apanage du secteur public.

« Cette approche par le haut reflète les normes de gestion hiérarchique qui sous-tendent la structure et la culture des organisations publiques; il s’agit de la manière « normale » de mettre en oeuvre une politique dans de telles organisations. Elle reflètent également le manque de connaissances et de compétences en matière de technologies de l’information qui règne au sein de telles institutions - particulièrement dans les organismes qui déterminent la politique. Pendant un temps, les décisions relatives à l’acquisition et à l’utilisation de la technologie de l’information ont été laissées aux spécialistes techniques et il existait un manque d’intégration entre les mondes, structurellement compartimentés, des décideurs au niveau de la haute administration, des experts en technologie, des professionnels des services et du personnel en contact avec le public. Dans cette situation, ce sont les valeurs de la haute administration et des experts technologiques qui ont eu le plus d’influence sur la manière d’utiliser la technologie de l’information; si ces valeurs convergent, on assiste à un renforcement de la culture. » (9)

Le changement ne se décrète pas, les processus qui l’introduisent sont aussi importants que le contenu des innovations mises en oeuvre. Cela donne la faveur aux approches plus souples, fondées sur la négociation. Les stratégies de modernisation qui introduisent des réorganisations administratives nécessitent une clarification des mandats, de la distribution du pouvoir et des responsabilités.

2.4.2 Des contradictions potentielles entre formes organisationnelles et technologiques

La fragmentation de grandes organisations en unités de gestion séparées est facilitée par des réseaux informatiques. Cette fragmentation peut conduire à des contradictions entre les formes organisationnelles et technologiques dans le sens où les gestionnaires d’unités autonomes travailleraient avec des systèmes centralisés et normalisés sur lesquels ils n’ont que très peu de contrôle. Il y a un paradoxe à utiliser des systèmes très centralisés dans le but de décentraliser la gestion d’une organisation. Toutefois, dans le cas des administrations publiques, c’est l’idée de déconcentration qui est explorée et celle-ci n’entraîne pas ipso facto une décentralisation, c’est-à-dire la création d’unités déconcentrées avec une autonomie et une capacité de gestion.

Il existe aussi un paradoxe entre une conception hiérarchique et centralisée des systèmes et le souhait de rapprocher l’organisation du client et de lui fournir un service personnalisé. Un service intégré, sur mesure, « on-line », n’est possible que si la technologie fournit au personnel des unités déconcentrées les outils qui leur permettent de mettre au point leurs propres solutions aux problèmes posés par les clients. Tel n’est pas forcément le cas.

2.4.3 Le recentrage sur l’organisation au détriment du client

Une étude hollandaise (10) analyse l’évolution de la relation entre administration et client, dans des bureaux déconcentrés, suite à l’utilisation d’outils informatiques et de technologies de réseaux. Une des conclusions de cette étude est interpellante pour notre propos. Les auteurs observent en fait que l’organisation ainsi modernisée semble rapprocher le fonctionnaire de l’organisation et l’éloigner du client.

Dans le cas étudié, les objectifs de l’automatisation et de l’informatisation ne concernaient pas la qualité de la relation administration / client. Il s’agissait en priorité d’améliorer l’efficacité et le rendement. L’étude en question s’est centrée sur les conséquences de cette stratégie de modernisation sur la relation avec le client, sur le caractère accessible des informations et de l’administration, sur la faculté de réaction des clients et sur le pouvoir discrétionnaire du travailleur social.

Les auteurs constatent que l’autonomie relative que connaissent les unités de travail tend à diminuer au fur et à mesure que le degré d’informatisation augmente. Dans leurs contacts avec les clients, les travailleurs sociaux marquent une plus grande tendance à étouffer, éviter les problèmes. D’une manière générale, les auteurs constatent un relatif abandon de l’autorité des travailleurs sociaux pour résoudre les problèmes.

Il semblerait que l’informatisation des bureaux de sécurité sociale, en renforçant le contrôle hiérarchique et la structuration de la situation de travail, tend, pour le travailleur social, à renforcer son rôle de représentant de l’organisation face au monde extérieur plutôt que l’inverse.

Une étude portant sur l’informatisation des services de l’éducation nationale en France tire une conclusion similaire (11). L’auteur constate que l’informatisation et l’automatisation provoquent une standardisation et une routinisation de la prise de décisions. Elles renforcent le contrôle hiérarchique et la structuration de la situation de travail.

Tel est le paradoxe du facteur technologique dans les stratégies de modernisation: d’une part, le caractère d’automatisation des procédures peut être vu comme un renforcement de la culture bureaucratique mais d’autre part, des objectifs de modernisation spécifiques (comme la souplesse structurelle, l’amélioration du service) ne peuvent pas être atteints sans technologies de l’information et de la communication. Elles sont à la fois une force d’inertie et de changement.

2.4.4 Un bénéfice économique qui ne va pas de soi

Les technologies de l’information et de la communication d’une manière générale et le travail en réseau en particulier ne sont pas des instruments immédiats de réduction des coûts qui peuvent être utilisés de manière isolée des autres stratégies de modernisation. Les avantages économiques escomptés de la mise en réseau sont confrontés à divers problèmes qui touchent surtout à l’organisation.

L’introduction de réseaux informatiques dans les administrations peut entraîner des ruptures considérables par rapport aux pratiques établies et comprises. « Les nouveaux réseaux informatiques renferment ainsi en eux la capacité de déstabiliser la mémoire, les aptitudes et les compétences de l’organisation qui sont enracinées dans la routine » (12). Dés lors, les bénéfices économiques escomptés doivent être confrontés aux facteurs de rupture. Les restructurations organisationnelles sont toujours des démarches lourdes à gérer et empreintes d’incertitude. C’est pour ce type de raison, qu’en matière de réseaux, des choix sont faits, sans être optimaux mais simplement parce qu’ils demandent peu de modifications dans l’organisation et qu’ils sont peu sensibles aux facteurs de ruptures décrits ci-dessus.

2.4.5 Des implications constitutionnelles et juridiques

Deux questions importantes résultent de l’installation de réseaux informatiques (13):

d’une part, l’évolution de la nature des relations intra-gouvernementales;

d’autre part, le rôle des hommes politiques élus.

Les réseaux informatiques rendent concevables la « dissolution » des frontières organisationnelles établies de longue date dans la conception de l’organisation administrative de l’Etat. Les réseaux permettent d’envisager de nouveaux schémas de relation entre les niveaux de pouvoir (autorités locales et centrales).

D’un autre côté, l’externalisation de fonctions pose la question de la responsabilité politique. L’orientation vers des organisations plus fines tend à faire réaliser certaines fonctions en dehors du secteur public. Cette question oppose la responsabilité financière et de gestion qui engage à privilégier les solutions les plus efficaces à la responsabilité politique proprement dite.

Les réseaux informatiques accentuent certaines questions classiques liées aux technologies de l’information, ils en soulèvent également d’autres:

la question de la responsabilité juridique de l’information sur le réseau;

les informations personnelles et la protection de la vie privée;

les droits de propriété intellectuelle et les réseaux informatiques;

le « manque de frontières nationales » des réseaux informatiques;

la question de l’accès d’un fournisseur de services aux informations détenues par un autre.

3. Les conditions de la « migration » du concept de travail en réseau du « marchand » vers le « non marchand »

Les aspects positifs du travail en réseau peuvent-ils être « transférés » du secteur marchand vers le non marchand ? Pour répondre à cette question, nous avons examiné dans quelle mesure les caractéristiques transversales du travail en réseau (voir point 1) pourraient s’appliquer à des changements organisationnels dans les administrations et les autres services non marchands.

L’intégration des tâches et la polyvalence sont des caractéristiques moins fréquentes dans les administrations publiques que dans les services marchands, notamment parce que les structures organisationnelles sont plus formelles et parce qu’elles évoluent à un rythme moins rapide, avec cependant des exceptions. Par contre, certains services non marchands de type associatif ont développé des formes d’intégration des tâches semblables à celles que l’on rencontre dans les services marchands; leur expérience est instructive pour les administrations.

L’individualisation des dossiers est un pilier des projets de réforme de l’administration publique et il existe des expériences positives. Un certain nombre de problèmes liés à la protection de la vie privée ont été virtuellement résolus avec les législations relatives au registre national et à la banque de données carrefour de la sécurité sociale.
La pratique de l’individualisation des dossiers est cependant très loin d’être généralisée, ce qui est la source de nombreux problèmes de relations entre l’administration et ses clients. Chaque citoyen a en effet au moins autant de dossiers administratifs à son nom qu’il n’y a d’administrations concernées par son cas. Cette caractéristique organisationnelle est un obstacle à l’expansion du travail en réseau. Dans tous les cas, une différence importante avec les services marchands concerne la segmentation de la clientèle. Le principe même du service public consiste à garantir à tous la même qualité de service. La segmentation de la clientèle ne peut donc déboucher sur la discrimination ni l’exclusion; son aspect positif est qu’elle peut permettre une meilleure différenciation des services selon les besoins du public.

La médiation de la technologie dans les relations avec les clients recouvre des situations très disparates d’une administration à l’autre. D’une manière générale, les administrations publiques ont informatisé leur « back-office », mais fort peu leur « front-office ». C’est une conséquence logique des deux premiers points: quel type de service assisté par ordinateur pourrait-on offrir au client s’il n’y a ni individualisation des dossiers ni intégration des tâches ? Une nouvelle fois, c’est dans les administrations locales autonomes qu’on trouve le plus souvent des environnements de « haute technologie » dans la relation avec les clients.

L’enrôlement du client prend généralement une forme très rudimentaire: remplir des formulaires, qui sont par la suite encodés et archivés par des employés. Quelques réalisations pilotes font exception, par exemple les bornes télématiques du VDAB pour les informations sur les offres d’emploi et de formation professionnelle. Il y a donc un potentiel de développement de services en ligne, qui permettrait aux agents ou aux employés de consacrer davantage de temps à l’accueil.

La perspective d’une entreprise-réseau ou d’un secteur-réseau a été surtout envisagée de manière interne par les administrations; elle concerne davantage les procédés que les produits. Certaines initiatives récentes (banque carrefour de la sécurité sociale, réseaux européens entre administrations) sont des facteurs favorables à la création d’une « dynamique sectorielle ». Cependant, la théorie et les modèles de l’entreprise en réseau ne peuvent pas être purement et simplement transposés à l’administration, car ils reposent essentiellement sur des analyses industrielles, dominées par les questions de coût et de compétitivité. Le modèle d’une « administration en réseau » est donc à construire.

Les questions de la centralisation, de la décentralisation et de la localisation des services sont cruciales pour l’administration. Elles sont sous-jacentes à tout projet télématique. La possibilité de décentraliser des services de manière efficiente (y compris dans des implantations qui sont déjà « physiquement » décentralisées) et de rapprocher le prestataire de services du citoyen sont les idées clés pour « vendre » le travail en réseau dans le monde administratif et associatif.

L’enjeu des perspectives d’emploi est stratégique. Il serait impossible de promouvoir des changements organisationnels et structurels aussi importants que ceux que requiert le travail en réseau, sans une politique dynamique d’implication du personnel, qui exclut toute menace sur l’emploi. L’évaluation sur une longue période des tendances dans les services marchands montre que le travail en réseau n’est pas un facteur de création massive de nouveaux emplois. Mais les changements liés au travail en réseau peuvent transformer du personnel jugé excédentaire en personnel nécessaire et donc, contribuer à stabiliser l’emploi public en l’ancrant mieux dans les besoins.

Références

1. Vendramin P., Valenduc G., Networking in services: organisational and professional changes, in Clement A., Kolm P., Wagner I. (Eds), Networking: connecting workers in and between organizations, Proceedings of the IFIP Networking Conference, Vienna, edited by North Holland, 1994 (pp. 213-220).

2. Cossalter C., Renouvellement des qualifications et de la gestion des ressources humaines dans la banque et l’assurance, Etude CEREQ n°53, 1990.

3. Lasfargue Y., Sept millions de technophobes, dans Terminal n°51, Paris, novembre 1990.

4. L’appellation de « client » est celle qui a été retenue par l’OCDE, pour son caractère plus générique et moins passif et parce que se centrer sur les clients indique un choix pour une administration au service du public.
OCDE, L’administration au service du public, Paris, 1987.

5. Bonami, de Hennin, Boqué, Legrand, Management des systèmes complexes, De Boeck Université, 1993.

6. Legrand J-J, dans Bonami & al, op. cit.

7. Taylor J. A., La gestion des réseaux informatiques dans l’administration publique, dans la Revue internationale des sciences administratives, n°3/1992.

8. Zuurmond A., Zeef P., Gooren W., L’acceptation et la mise en oeuvre de la politique de l’informatisation, dans la Revue internationale des sciences administratives, vol. 58, 1992, pp. 367-386.

9. Barett M.S., La technologie informatique et la culture organisationnelle, dans la Revue internationale des sciences administratives, vol. 58, 1992.

10. Scheepers W.A., L’informatisation et la modification des perceptions dans les contacts avec l’usager, dans la Revue internationale des sciences administratives, vol. 88, n° 3, 1992, pp. 411-425

11. Demailly L., Simplifier ou complexifier ? Les processus de rationnalisation du travail dans l’administration publique, dans Sociologie du travail, n°4, 1992

12. Taylor J. A., op. cit.

13. Taylor J. A., op. cit.