Internet, la Direction du budget et la Commission centrale des marchés
4 pages	Par Jean-Paul Baquiast	31-1-99

Cet article n'exprime que le point de vue personnel de l'auteur.

Deux organismes, dépendant du Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie,  ont un rôle essentiel dans la prise de décision en matière de technologies de l'information dans les ministères, ce sont la Direction du budget et la Commission Centrale des Marchés, notamment par l'intermédiaire de sa Commission spécialisée pour les Marchés informatiques.

Le rôle de ces organismes a été défini depuis près de 30 ans, lorsque les dépenses informatiques des administrations ont pris un poids tel qu'elles ne pouvaient plus relever du droit commun de la décision budgétaire et de l'application du Code des marchés publics. Ce rôle a été renforcé par le Décret du 18 juin 1984 créant le Comité Interministériel pour l'informatique et la bureautique dans l'administration (CIIBA), dont lesdits organismes étaient membres et où ils jouaient, notamment la Direction du budget, un rôle de prescription très important.

La circulaire du 16 septembre 1996, prise à la suite de la suppression du CIIBA, et toujours théoriquement en vigueur, concernant l'élaboration et l'examen des schémas directeurs des systèmes d'information des administrations, n'a pas modifié ce rôle, alors même que l'apparition d'Internet en France obligeait les entreprises à se donner des stratégies de financement et d'achat très différentes de celles s'appliquant aux équipements informatiques traditionnels.

Le budget.

Jusqu'à Internet en effet, l'informatique et les réseaux étaient considérés comme des centres de coûts, dont il fallait contrôler la dérive en multipliant les contrôles préalables à l'acquisition. Ces contrôles eux-mêmes étaient relativement faciles à exercer, car les opérations étaient bien individualisées (l'achat d'un ordinateur, un "grand projet" d'informatisation...), les techniques étaient relativement stables sur 3 à 4 ans, les services en charge de la dépense faciles à identifier (les directions informatiques). Les stratégies de modernisation supposées justifier ces équipements ne nécessitaient pas beaucoup d'accompagnement en matière de modernisation administrative. Un projet informatique visait des applications de production de masse, dont le retour sur investissement était facile à démontrer. Malgré l'intention affichée de faire des schémas directeurs informatiques des administrations de véritables guides stratégiques pour la modernisation, ces schémas restaient à peu de choses près des schémas d'équipement un peu ornés littérairement, qui ne demandaient pas l'intervention d'autres tutelles que de prescription budgétaire et contractuelle (dès lors que les impératifs de politique préférentielle d'achat avaient été abandonnées dès le début de la décennie 1980).

Les changements apportés par l'explosion d'Internet et les exigences de l'adaptation  à la société de l'information modifient radicalement cet équilibre. Les Etats-Unis, que ce soit dans le secteur privé ou pour les administrations publiques, l'avaient reconnu et annoncé depuis au moins 5 ans. Pour eux, utiliser Internet n'est pas un facteur de coût, mais un élément d'investissement, à traiter comme tous les autres, au sein d'une stratégie visant à augmenter le chiffre d'affaires et le nombre des clients heureux, supprimer les structures et procédures devenues inutiles (la fameuse réingénierie), généraliser la formation permanente et l'adaptation des hommes, pratiquer systématiquement l'évaluation, etc. Toutes les dépenses sont bonnes, si elles sont compatibles avec cette stratégie. les autres sont mauvaises.  Le programme d'action gouvernemental français (Pagsi) n'a pas osé aller jusque là, si forte était la crainte de faire sauter les verrous mis à la dépense publique en modifiant, même marginalement, les modalités d'allocation des crédits et de passation des commandes.

Dans la perspective du passage à la société de l'information, il devient clair que les modalités du débat budgétaire classique seront à modifier. Les dépenses relatives à Internet seront de plus en plus diffuses, et ne pourront être résumées dans un chapitre budgétaire unique, lui-même examiné selon la technique actuelle dite des "pré-conférences budgétaires" qui tend à les séparer de l'ensemble de la discussion du budget de l'organisme. La diminution drastique du coût individuel de tel équipement ou de tel service, compensé par le fait que ces équipements et ces services se substituent progressivement à la plupart des autres formes de dépenses de fonctionnement, font que c'est la totalité du budget des dépenses ordinaires qu'il faudrait arbitrer. Ce seront également l'ensemble des services dépensiers, notamment les services territoriaux jouissant de plus en plus d'enveloppes globales déconcentrées, qu'il faudra associer à la décision. En bonne logique, les budgets relatifs aux dépenses de personnels ne devraient pas rester étrangers à cet arbitrage, pour tenir compte des changements apportés par la formation professionnelle, la mobilité, l'apparition de nouveaux métiers, etc.

Dès qu'une telle approche sera retenue, l'annualité et la spécialité de l'évaluation budgétaire perdront également beaucoup de leur sens. Les changements imposés par la société de l'information peuvent être appréciés que sur 3 ans environ. Cette durée de 3 ans est particulièrement chaotique à gérer parce qu'elle intègre des différences de rythme du changement considérables. Les technologies se modifient, tant en coût qu'en service rendu, environ tous les 6 mois. Les applications et les usages qu'elles induisent nécessitent dans la meilleure des hypothèses environ 18 mois pour prendre effet.   Il faut donc prévoir de mettre en œuvre sur cette durée de 3 ans des dépenses et des perspectives de  retour sur investissement elles-mêmes très différentes.  Cette contrainte est évidente en ce qui concerne le déploiement des technologies et des applications de l'Internet, mais c'est aussi le cas dans les domaines, d'ailleurs voisins, du passage à l'euro, de la refonte et de la simplification des procédures réglementaires, du recrutement des jeunes agents, de la formation des usagers, etc. Dans un certain nombre de cas, il faudrait même pouvoir faire appel à la logique des opérations en capital, amortissable sur une décennie ou plus, et relevant d'un autre mode de financement que l'impôt.

Par ailleurs, le monde de l'Internet étant celui de la communication et de l'échange, la discussion du budget d'un organisme, indépendamment des liens que peut avoir l'activité de cet organisme avec celle de nombreux autres, n'a pas de sens. Au sein même des administrations, la dépense de l'une peut être facteur d'économies pour d'autres. Dans de nombreux cas, les dépenses des administrations, en général, doivent être appréciées au regard des effets favorables ou non, qu'elles exercent sur le reste de l'économie et de la société. Elargir ainsi l'approche éviterait bien des erreurs de financement ou de gestion, doubles-emplois ou absence de moyens, selon les cas. Il faudra, notamment, dans la perspective de l'aménagement du territoire, apprendre à rapprocher les évaluations des administrations de l'Etat, des collectivités locales et des services publics industriels et commerciaux.

Les marchés.

Les procédures de contrôle par la Commission spécialisée des marchés informatiques sont confrontées aux mêmes changements. Il est clair que l'Etat ne peut relâcher le contrôle a priori et a posteriori exercé sur les ordonnateurs de dépenses, notamment dans le domaine des technologies de l'information où les enjeux économiques des choix des acheteurs peuvent entraîner d'importantes conséquences pour les fournisseurs, d'où une tentation toujours possible de corruption active ou passive qu'il faut prévenir. Mais ce contrôle ne doit pas manquer son but, en étant si peu adéquat aux besoins et aux comportements effectifs qu'il décourage les bons gestionnaires. Aujourd'hui, la durée nécessaire pour obtenir l'accord définitif de l'ensemble des tutelles, en cas d'opération justifiant par son montant le passage en commission, peut atteindre plus d'une année. Cela n'a pas de sens lorsque la vitesse d'évolution des technologies, comme celle des besoins, exige des administrations une réactivité accrue. Trois mois de délai devraient être le temps normal à l'obtention d'un avis.

Ces contrôles par ailleurs sont inadéquats quand il s'agit de poser les bonnes questions aux administrations, relativement à la logique de leur politique d'achat. La multiplication des opérations de faible montant, s'imputant sur des enveloppes globales de fonctionnement, sous la responsabilités des ordonnateurs locaux, fera qu'une part croissante des dépenses liées à la société de l'information, échappera à l'avis de la Commission spécialisée. Ceci pourrait apparaître comme un inconvénient, si  celle-ci était capable de produire des conseils pertinents, soit en terme de politique contractuelle ou de financement proprement dit, soit même en termes de politique industrielle d'achat.  Le domaine des logiciels libres montre l'ampleur du problème. Si un organisme de conseil aux acheteurs montrait l'intérêt de ceux-ci, sous l'angle des économies à l'achat et à l'utilisation, de la promotion des standards, de la décentralisation des valeurs ajoutées, etc., il pourrait encourager de bonnes pratiques génératrices de bénéfices considérables. Or aujourd'hui, les rapporteurs de la Commission spécialisée semblent mal informés des problématiques de l'Internet (qui supposent, il faut le dire, un effort de veille technologique important). Dans le même temps, l'ancien Groupe Permanent d'étude des marchés (GPEM.IC) qui réunissait des acheteurs et des professionnels des technologies, n'a pas été réactivé.

Nous ne tenterons pas de faire ici de propositions visant à améliorer les procédures budgétaires et celle du contrôle des achats en matières de TIC, pour la raison simple que ce serait, comme on l'a vu,  l'ensemble des politiques de prévision, de décision et d'évaluation de l'Etat et des collectivités publiques qui mériterait d'être abordé, ce qui dépasse et le cadre de l'ouvrage,  et les compétences de l'auteur.  

Thèmes d'étude.

Bornons-nous à signaler les thèmes qui rejoignent ce sujet et mériteraient d'être étudiés, tant au plan politique qu'universitaire:

- Nouvelles méthodes de planification des développements technologiques et applicatifs dans le cadre d'Internet.
L'ancienne formule des schémas directeurs doit certainement être adaptée, mais on ne peut se passer d'outils méthodologique et de planification, non plus que de conduite de projets. La comparaison internationale et le bench-marking s'imposent, de même que les recueils illustrés de bonnes pratiques ("best practices"). Il semble qu'au plan européen, la Commission relance actuellement l'ancien projet "Euromethod". Ce serait à voir.

- Nouvelles méthodes de gestion et de décision liées au développement d'Internet et des réseaux dans les administrations. Le besoin est grand,  compte tenu de l'absence quasi générale d'outils d'analyse, de prévision, de suivi et de contrôle. L'objet principal serait  de comparer les coûts / performances de l'administration traditionnelle, et ceux de différentes solutions de mise en réseau. Il faudrait en déduire différentes stratégies de modernisation, pouvant aller jusqu'à impacter la réforme de l'Etat en profondeur. Mais le projet , qui se heurtera à des résistances considérables, demande une forte volonté politique, ainsi qu'une coopération avec le secteur privé (entreprises et consultants), où avec l'université (universités étrangères comprises), de façon à en obtenir des références transposables.

- L'organisation des services et la gestion des personnels et des ressources concernées par le passage à la société de l'information.  Le sujet est sensible, non seulement en lui-même, mais parce que, par définition, il concernera progressivement l'ensemble des structures et des agents. Il faudra l'aborder principalement sous l'angle de la valorisation des compétences.

Par ailleurs, comme d'ailleurs pour ce qui concerne aussi les autres thèmes, il faudra le faire dans le cadre d'un excellent dialogue avec les organisations syndicales. Les divers problèmes découlant de la nécessité de satisfaire rapidement aux besoins de la généralisation de l'Internet (nouveaux métiers et emplois, mobilité, encouragement de l'expertise, travail et formation à distance, nouvelles conditions de travail), mal gérés, peuvent se transformer de facteurs en progrès en détonateurs sociaux, qui retarderaient de plusieurs années la modernisation des administrations. Ceci ne veut pas dire qu'il faille attendre encore avant de mettre sur la table des négociations des problèmes qui se posent déjà.

Au delà des organisations syndicales, ce serait évidemment, par le biais notamment des forums de discussion et de présentation à la presse, la totalité des citoyens qu'il faudrait associer à la réflexion, puisque les conséquences de celle-ci, et des décisions subséquentes, auront un effet sur la vie de chacun. Il ne s'agira plus alors de choix techniques réservés aux budgétaires et aux acheteurs publics, mais de choix de société.

http://www.admiroutes.asso.fr/action/theme/politic/budget.htm