Perspectives d'utilisation de la carte à microprocesseur dans les administrations
Jean-Paul BAQUIAST le 24 février 1997 (10 pages environ)
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Perspectives d'utilisation de la carte à microprocesseur dans les administrationsJean-Paul BAQUIAST le 24 février 1997 (10 pages environ) |
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NB : cette note a fait l'objet d'un certain nombre d'emprunts à l'esprit et à la lettre de la note " The Future of Government Card Applications, G.Edward DeSeve, Office of Management and Budget, USA 30/09/1996. Les considérations propres à l'administration européenne ont été ajoutées par le signataire.
Vous êtes vous jamais demandé pourquoi, dans un hôpital, vous deviez fournir plusieurs fois une même information vous concernant. Oubliez-vous parfois votre code confidentiel au moment d'utiliser une carte de crédit ou l'un des programmes de votre ordinateur? Aimez-vous remplir de longs formulaires, dans des guichets encombrés, pour obtenir un titre administratif ou un remboursement ?
La technologie de la carte à microprocesseur (dite carte dans la suite de cette note) permet de résoudre ces difficultés. Mais ces solutions ne sont que le sommet de l'iceberg des services que la carte permettra de rendre, outre la modification des relations entre l'usager et les services : la réorganisation des procédures administratives, et des méthodes de gestion entièrement renouvelées, génératrices de nombreuses économies.
La volonté gouvernementale de généraliser l'usage de la carte dans les administrations répondra à plusieurs objectifs :
- rajeunir les procédures administratives donnant accès aux services publics
- diminuer les coûts de la petite gestion administrative.
- répondre aux besoins accrus du contrôle de gestion et de l'évaluation des politiques publiques.
- encourager l'apparition d'une véritable industrie de la carte et des services.
- permettre la généralisation d'une plate-forme normalisée et flexible supportant les applications à base de cartes dans l'ensemble de l'économie.
Des dizaines de réalisations ou de projets à base de carte existent déjà, dans les administrations centrales ou locales, en France et dans le monde. Leur nombre ne cesse de s'accroître. Ils concernent un vaste champ de fonctionnalités. Certains touchent des secteurs sensibles, comme les contrôles de police. D'autres au contraire paraissent banaux, par exemple l'accès à des services de proximité, tels que les parkings municipaux. Les technologies utilisées sont très variables, associant les systèmes rustiques à piste magnétique aux développements les plus sophistiqués des microprocesseurs. Mais, jusqu'à présent, ces projets sont dédiés à des finalités uniques (mono-fonctionnels), spécifiques à des administrations données, bâtis à l'unité sans souci de normalisation. Cette façon de faire accumule les inconvénients, en ne permettant pas de capitaliser sur les expériences réussies, en n'offrant pas de perspectives pour la diminution des coûts, en n'ouvrant pas de perspectives plus générales.
Les responsables administratifs doivent comprendre qu'il n'est de l'intérêt de personne de poursuivre dans cette voie.
Le s principales procédures administratives ont été mises en place voici 30 à 60 ans, Depuis lors, leur nombre et leur complexité s'est fortement accru, de même que les effectifs d'administrés à satisfaire. Ces procédures sont généralement très consommatrices en main-d'oeuvre non qualifiée, pour saisir, contrôler et rapprocher des données sur support papier. Elles dérivent du temps où les activités administratives : percevoir un impôt, verser une pension, attribuer une aide alimentaire, s'exécutaient elles-mêmes manuellement.
Aujourd'hui, certaines procédures ont été informatisées, mais elles continuent dans l'ensemble à reposer sur l'emploi du papier. Ce n'est pas seulement le cas dans l'administration. Les billets et les réservations en matière de transport restent des documents papier. Les paiements se font encore en numéraire (monnaie scripturale ou chèques) La différence avec le passé est que l'information est entrée manuellement dans un ordinateur, à partir d'un formulaire généralement rempli au stylo-bille.
Par ailleurs, les systèmes d'information des administrations ont été élaborés au fil du temps et à l'unité, selon l'évolution des réglementations. Quand les facteurs légaux ou les contraintes externes changent, les administrations sont souvent piégées par les délais considérables nécessités pour modifier les systèmes. Pour éviter cela, il faut développer des facultés d'évolution flexibles, utilisant de sous-ensembles modulaires. Il faut aussi, lorsque c'est possible, partager avec le secteur privé le coût des investissements d'accès ou d'infrastructure (back-office).
La généralisation de la carte contribuerait à cette nouvelle approche, dans les domaines de sa compétence. Prenons l'exemple du passage à la monnaie unique. Combien de travaux de remise à niveau des applications comptables seraient évités si (hypothèse évidemment théorique) toutes les transactions avec les particuliers se faisaient avec la carte bancaire , dont la conversion à l'Euro peut se faire par quelques ordres donnés à des programmes centraux invisibles des utilisateurs finaux.
Il n'est pas toujours bien vu de dire que les administrations doivent diminuer leurs coûts de fonctionnement, surtout si cela se traduit par des économies de personnel. C'est pourtant l'intérêt de tous qu'il en soit fait ainsi. En Europe, la volonté, rendue indispensable par le respects des critères de convergence du traité de Maastricht, de réduire les déficits publics et stabiliser les budgets, provoque une sévère réduction des moyens de fonctionnement des services. Il faut redéployer de nombreux emplois, et diminuer de façon importante les frais de fonctionnement notamment pour tout ce qui concerne la vie quotidienne des services, et la petite gestion, où des sommes considérables se dépensent à l'insu de tout le monde, par le simple maintien d'habitudes ancestrales échappant à toute évaluation macroscopique (frais de déplacement ou de télécommunication, dépenses de consommables, utilisation et entretien de parcs automobiles ou de réseaux locaux informatiques, etc) .
La diminution des ressources, qui ne se traduit pas par un allégement des charges, oblige les responsables à s'attaquer enfin à ce type de dépenses, liées à la persistance de structures d'administration interne traditionnelles. Les expériences dans le secteur privé ont montré qu'éliminer les dépenses au niveau de l'administration interne réduit considérablement les coûts et améliore l'efficacité d'ensemble. Le regroupement, voire la sous-traitance à l'extérieur de certaines activités, permet de contribuer à cette diminution des coûts.
Mais, sans obliger à ces solutions, la carte rendra des services considérables, en permettant d'allouer les ressources en fonction précis des besoins de personnes elles-mêmes clairement identifiées. L'exemple le plus évident est celui de la carte personnelle d'accès aux réseaux téléphoniques et informatiques, qui permet le contrôle des coûts. L'objection qui vient à l'esprit immédiatement est que de telles mesures sont impopulaires, et rejetées par le personnel - ce qui donne à la carte une image détestable, nuisant à son emploi dans d'autres domaines. L'argument ne tient pas. Convenablement présenté, par des chefs au plus près de leurs troupes, l'outil est parfaitement accepté. Vient-il à l'idée des agents de s'insurger contre le fait, par exemple, de n'être pas autorisés à garer leur voiture personnelle dans les parkings administratifs, en dehors des heures de travail?
Toutes les administrations, et au delà d'elles, tous les gouvernements, ont besoin, outre une gestion budgétaire et comptable elle-même amélioré, d'informations permettant de rapprocher l'emploi des ressources des résultats obtenus. L'expérience montre que la comptabilité seule ne donne pas les informations nécessaires avec suffisamment de précision. Le contrôle de gestion et l'évaluation des politiques publiques requiert un degré plus fin d'appréhension des détails. Les exigences relatives à l'évaluation ne cessent de s'accroître, en ce qui concerne les dépenses entrant dans le cadre budgétaire proprement dit. C'est aussi le cas dans tous les domaines, encore très nombreux en Europe, où interviennent des services publics (social, santé, environnement, etc).
L'emploi de la carte satisfera , en partie, à ces exigences de contrôle. C'est ainsi, pour prendre un exemple bien connu, que la généralisation de la carte d'assuré social, au sein de la procédure dite de feuille de soin électronique, contribuera à faire apparaître, grâce à la saisie automatique des micro-flux, et à leur agrégation sans frais, les grandes catégories de dépenses, et par conséquent les bénéficiaires ou exclus de la protection sociale: identifier les actes, les regrouper en grandes catégories, disposer d'outils de contrôle ou de prévision des dépenses et des besoins.
Malheureusement, tout ce qui contribue à la transparence des politiques publiques, ou à la compréhension des grands phénomènes collectifs de production et de dépense, rencontre l'hostilité des intérêts qui ne souhaitent pas la transparence. . C'est pour cette raison qu'il y a trente ans, la Rationalisation des Choix Budgétaire, qui faisait apparaître les coûts considérables de l'alcool et de la route, n'a pas vécu longtemps. Dans une moindre mesure, l'emploi de la carte dans les politiques d'assurance sociale et d'assistance publique, se heurte à des résistances de même nature. Ce ne sont pas d'ailleurs les professions auxquelles l'on pense, pharmaciens, médecins, qui résistent le plus, mais la myriade des bénéficiaires de ce que l'on pourrait appeler l'emploi détourné des ressources publiques, au niveau du détail des attributions de terrain.
Même dans les pays qui se sont trouvés à la naissance des applications grand-public de la carte (téléphonie, monétique), la véritable industrie des systèmes cartes que l'on pouvait attendre (lecteurs, réseaux, serveurs et services) ne s'est pas développée comme on aurait pu l'espérer. Cela tient en partie aux phénomènes indiqués plus haut : extrême dispersion des projets, manque de grands donneurs d'ordre dans le secteur public, qui se sont ajoutés à une certaine hostilité des industriels classiques de l'informatique et du service.
Il faut comparer l'accueil fait à la carte avec ce qui s'est passé dans le domaine de l'informatique en général. L'arrivée d'outils de gestion informatiques de proximité, comme le micro-ordinateur, a contribué depuis dix ans à mettre les administrations en relation avec de nombreux fournisseurs nouveaux, différents des grands constructeurs. Ce faisant, les administrations se sont rapprochées, au bon sens du terme, de la gestion de l'entreprise privée, et notamment de la PME/PMI. De même, les télécommunications interactives, les EDI ou transferts de données d'ordinateur à ordinateur, puis aujourd'hui l'Internet, offrent aux services administratifs l'occasion d'apprendre de nouveaux métiers, au contact de nouveaux types de fournisseurs. Finalement, les commandes publiques permettent l'essor, dans de nombreux domaines, d'entreprises privées innovantes porteuses de nouveaux savoir-faire.
Il faut absolument que le même phénomène se produise dans le domaine de l'industrie de la carte. Pour cela, les administrations, comme d'ailleurs les entreprises, doivent apprendre à généraliser la carte, dans des applications à forte valeur ajoutée. La carte peut être davantage qu'un simple porte-monnaie électronique ou une serrure perfectionnée, mais devenir l'outil indispensable à la généralisation de la société de l'information et des réseaux multimédia interactifs. De ce fait, des industriels puissants, couvrant l'ensemble des besoins et des produits, pourront émerger.
Le secteur privé des utilisateurs, comme les industriels actuels ou futurs de la carte, attendent - et ceci non seulement en Europe, mais dans des pays plus " libéraux " comme les Etats-Unis- que les administration contribuent par leurs investissements et développements à la généralisation d'une plate-forme normalisée et flexible supportant l'ensemble des applications à base de carte dans l'ensemble de l'économie.
Du point de vue d'un investisseur commercial intéressé par la carte, le plus efficace facteur de croissance repose sur le choix par les administrations d'une plate-forme de développement des applications qui soit à la fois normalisée, stable et ouverte (flexible). Ce dernier terme veut dire que la plate-forme doit permettre l'apparition de nouvelles applications, répondant à des objectifs ou usages spécifiques, sans obliger à réinventer l'ensemble de l'infrastructure. On retrouve là l'exigence du plug-in indispensable à tous les réseaux. Le téléphone n'a pu se développer que parce que, dès le début, les grands utilisateurs ont pu s'accorder sur des spécifications communes de base, rendant possible l'interopérabilité.
Il doit en être de même en matière de cartes. La normalisation s'est bien développée ces dernières années. Les réglés déjà existantes visent à offrir aux utilisateurs des produits suffisamment stables pour supporter de longues années d'usage, mais aussi suffisamment flexibles pour permettre l'apparition de nouveaux types de cartes et d'usages à partir d'une plate-forme inchangée. Encore faut-il que les responsables de projets résistent à la tentation de développer de nouvelles solutions, spécifiques à leurs besoins propres.
La confiance des utilisateurs repose aussi sur la qualité des procédures de garantie du secret et de prévention de la fraude, qui représentent la valeur ajoutée spécifique de la carte. Grâce aux banques, et notamment à la Carte Bancaire, la confiance des clients n'a été acquise qu'à la suite de plusieurs années d'utilisation, où les cartes ont permis d'abaisser le taux des erreurs et des fraudes à un pourcentage insignifiant.
On ne peut dire cependant que la communauté des utilisateurs, publics et privés, que ce soit en France ou dans le reste du monde, se soit mise d'accord pour reconnaître la nécessité d'utiliser les normes et les acquis existants dans la perspective de nouveaux développements. Les querelles d'intérêts, nous dirions de clocher, demeurent. L'idée simple, par exemple, de faire reposer la garantie de sécurité des échanges de données personnelles entre un administré et une administration sur les acquis de la carte bancaire, plutôt que réinventer de nouvelles procédures qui seront coûteuses et longues à tester, paraît encore hérétique à beaucoup.
L'audit de la carte d'assuré française SESAM-VITALE, auquel a procédé récemment M. ROSMARYN, montre les risques nés de la superposition de standards non fixés, dans une application de grande ampleur, nécessairement évolutive.
Les Etats, en matière de normalisation-standardisation,, ont un rôle essentiel à jouer, non seulement en validant des normes, par exemple du point de vue de la sécurité, mais aussi en développant de grandes applications phares respectant strictement ces normes. Ces applications serviraient alors de références aux autres développeurs. Sans les Etats, du moins en Europe, l'on ne voit pas autrement comment la mise en place de la plate-forme nécessaire à l'émergence des utilisations et des industries de la carte pourrait se faire. Malgré leur puissance, ni la banque ni l'assurance privée, par exemple, ne semblent en mesure de le faire.
L'intervention des Etats est d'autant plus nécessaire que l'utilisation des cartes dans les procédures de type commercial ou administratif sur les réseaux répond souvent à des besoins d'identification des personnes, des entreprises et même des biens et services, qui sont, qu'on le veuille ou non, typiquement de la compétence régalienne. Il semblerait difficile d'admettre, en démocratie, que ces questions soient réglées uniquement au regard de préoccupations commerciales.
Les cartes peuvent également servir, dans une certaine mesure, à protéger l'anonymat des utilisateurs des réseaux. Comme on le sait, le développement des opérations en ligne rend possible d'identifier les activités et les préférences des individus, afin de diriger vers eux, individuellement, des propositions commerciales adaptées. Ce traçage des utilisateurs d' Internet, peut être contenu dans des limites acceptables par l'utilisation de cartes. Les Etats ont, là aussi, à la demande de beaucoup d'utilisateurs eux-mêmes, leur mot à dire.
Les différentes raisons qui militent pour l'intervention des Etats dans la définition d'applications de grande diffusion reposant sur une plate-forme normalisée, ne signifie pas que cette plate-forme doive être définie et développée systématiquement par les administrations. S'il apparaît que le secteur privé, notamment la banque, a procédé à des développements répondant aux besoins des Etats, il faudrait faire en sorte de réutiliser sans modifications cette plate-forme. Les techniques modernes permettent en effet de plus en plus la co-existence d'applications différentes sur des solutions basiques (cartes, lecteurs, protocoles de sécurité) identiques.
De premières conclusions peuvent être tirées des questions évoquées ci-dessus :
Pour que les administrations puissent développer rapidement et à moindre coût de nombreuses applications de la carte, en liaison avec le secteur privé, des principes simples doivent être adoptés. La recherche des économies doit se traduire par le développement d'applications multiples sur la base d'un système de cartes uniforme. Les produits et services existants dans le secteur privé ou parapublic doivent être utilisés. Les projets doivent être dotés d'objectifs simples, identifiables par tous, susceptibles d'être obtenus dans des délais courts et contrôlables. La spécificité et la complexité sont donc à proscrire radicalement. Enfin, la gestion du facteur de sécurité doit être une priorité.
Même et surtout dans la perspective d'une fourniture personnalisée de services aux administrés, le choix d'un système de carte uniforme s'impose afin que l'usager dispose d'un accès et de procédures identiques quel que soit l'administration à laquelle il s'adresse.
Ceci repose sur l'adoption de normes (ou standards) physiques, applicatives et de gestion communes. Les normes physiques concernent la carte et le lecteur, mais aussi les échanges entre la carte, le lecteur et le terminal, quel soient les fabricants ou fournisseurs de ces divers dispositifs. Seul le strict respect des normes permettra les économies d'échelle sur les coûts et l'obtention du niveau de qualité nécessaires. Les normes d'applications concernent la façon de représenter l'information sur la carte ou d'y accéder. Les règles de gestion concernent la répartition des rôles, des responsabilités et des garanties offertes par les différents partenaires à l'utilisation de la carte.
En bref, ces diverses normes et règles permettent au maître d'ouvrage et au client de faire confiance au bon déroulement du projet, tant techniquement qu'économiquement, ainsi le moment venu qu'au bon fonctionnement de l'ensemble du système, et finalement à l'existence de remèdes efficaces dans la survenance toujours possible d'incidents.
Les administrations offrant des services à base de cartes doivent attacher le plus grand prix au respect de ces normes et standards, pour la diminution des coûts et des risques, pour la garantie de sécurité en ce qui les concerne elles-mêmes qu'en ce qui concerne les usagers. Il vaudra mieux ne rien faire que se lancer à l'aventure dans le développement de systèmes propriétaires.
Quand des projets sur la bases de spécifications-maison ont été lancés, et sont trop avancés pour être arrêtés, ils devront impérativement être remis aux normes dans les délais les plus courts.
Ce concept de coopération avec le secteur privé, qui revient de façon insistante dans la présente note, est justifié par le fait que les applications administratives de la carte, qui sont de nature " transversale ", doivent souvent être développées en coopération avec des intérêts privés ou parapublics, au sein de Groupements d'intérêts économiques ou de Consortiums industriels. Il découle aussi du fait que les banques et les opérateurs de télécommunications, de statut non-administratif, ont été les premiers à investir au profit d'applications touchant des millions d'usagers. Ceci leur donne une antériorité dont les administrations proprement dites doivent tenir compte.
Dans l'idéal, les administrations devraient utiliser un environnement technique et de gestion développé par le secteur privé, et ayant fait ses preuves au service de ce dernier, si cet environnement existe déjà. Dans tous les cas, secteur public et secteur privé ne doivent pas développer des environnements hétérogènes et conflictuels. Le partenariat s'impose donc entre ces deux catégories de partenaires, malgré leurs différences de statut et d'approche. Ce sera notamment le cas pour l'avenir quand il s'agira de réaliser de nouvelles gammes d'applications grand-public.
Dans cette perspective, vis à vis de leurs partenaires ou des fournisseurs de services et produits, les administrations doivent veiller à présenter des spécifications reposant sur :
- la compatibilité industrielle et commerciale des produits et services.
Les administrations ne peuvent pas se permettre de développer des applications spécifiques, au profit de fonctionnalités qui sont déjà assurées par le secteur privé (per exemple la signature électronique). A l'inverse, les coûts supportés par le secteur privé pour participer au développement d'une carte administrative seront moindres si les solutions de celle-ci sont réutilisables dans le secteur privé. En matière de temps de développement et de mise sur le marché, la compatibilité joue aussi de façon favorable: que ce soit pour diminuer les délais d'une application publique quand celle-ci peut utiliser des solutions privées, ou pour donner plus rapidement à un produit du secteur privé la crédibilité nécessaire si ce produit a déjà été expérimenté dans le public.
- un marché suffisamment stable ou captif pour permettre les amortissements.
D'une façon générale, mais surtout pour encourager les cofinancements privés, les projets des administrations doivent viser des besoins ou des clientèles permettant d'assurer un amortissement convenable des investissements. Non seulement les utilisateurs doivent être en nombre suffisant, mais ils doivent présenter un marché fiable dans le temps et dans la nature du service demandé. C'est le cas lorsqu'il s'agit d'appliquer une réglementation régalienne relativement stable dans le temps, qui créera, si l'on peut dire, un marché captif.
- des objectifs bien définis, planifiés pour produire rapidement des résultats évaluables.
Comme dans tous projets informatiques aujourd'hui, mais plus particulièrement encore compte-tenu de l'existence de plusieurs partenaires, les plannings de réalisation doivent être précis, courts, et comporter des étapes intermédiaires ou points de contrôle précis. Un flux substantiel de transactions électroniques doit être obtenu rapidement, afin de donner des bases fiables à l'évaluation de l'acceptation par l'utilisateur final et aux calculs de rentabilité. Plus les projets sont longs et incertains, plus les investissements initiaux doivent être importants.
- des zones géographiques de déploiement convenablement définies.
Les administrations peuvent généralement déterminer avec fiabilité la zone géographique de déploiement d'un système de cartes. Cela contribue à diminuer les risques d'investissement.
- un partage des coûts d'investissement et de fonctionnement.
Dans beaucoup de cas, les administrations ne pourront financer d'emblée la totalité de l'investissement nécessaire à un projet. Elles seront conduites à prévoir un amortissement à la transaction, ce qui suppose des plans de financement suffisamment précis et attrayant pour attirer des investisseurs privés pour tout ou partie des besoins initiaux.
- une maîtrise d'ouvrage crédible et des garanties dans la qualité de la conduite de projet et dans le partage des risques.
L'appel à des partenariats privés n'aura de succès que si les projets proposés par les administrations présentent suffisamment de garanties : partage de responsabilité dans la maîtrise d'ouvrage et les décisions stratégiques, mise en place d'une équipe de maîtrise d'oeuvre fiable et indépendante à l'égard de toute pression politique, dispositifs équitables de partage des risques.
Avec le passage du papier à la transaction électronique, les besoins de sécurité s'accroissent d'autant plus que disparaissent les possibilités du contrôle visuel ou de personne à personne. La sécurité doit être garantie dès l'entrée dans le système, et continuer à l'être tout au long de la procédure. Il est malheureusement difficile de prévoir à long terme l'évolution des risques et celle des moyens de protection corrélatifs. Cependant, sans espérer une protection absolue, les risques doivent être anticipés au maximum. Une protection jugée un peu excessive au départ peut apparaître à peine suffisante à l'arrivée.
A l'inverse, il serait dangereux d'accumuler des protections excessives, contre des risques qui n'ont pas été mesurés précisément. La sécurité se paie, souvent lourdement, y compris en convivialité. Un excès de précautions peut entraîner l'échec de tout un projet. Le calcul économique des risques et des protections doit donc être réalisé en début de projet, puis évalué en cours de fonctionnement, avec le maximum de rigueur.
La carte offre des moyens d'identification et de contrôle distribués tout au long de la ligne de communication, si bien qu'il est toujours possible de savoir est responsable de l'ordinateur avec lequel l'on communique. L'identification de l'interlocuteur est indispensable pour la sécurité des transactions électroniques, notamment dans le domaine administratif. Comment s'assurer autrement de l'exécution d'une obligation légale, et plus généralement du respect de la régularité d'une procédure. Par ailleurs, la transaction électronique introduit des risques systémiques spécifiques, que l'on ne rencontre pas dans les échanges papier. Il faut prévoir en particulier des procédures de reprise en cas d'effondrement de tout ou partie d'un réseau ou d'un serveur.
Il est clair que, dans les grandes applications fiscales, comptables, sociales, ou dans celles relatives à l'identité et aux droits des individus, les systèmes d'informations des administrations ne peuvent prendre aucun risque. La carte offre de multiples éléments de sécurité, encore faut-il les utiliser à bon escient.
Aussi sévères soient-elles cependant, les exigences des administrations ne sont pas très différentes de celles des applications de paiement électronique.
Nous n'aborderons pas ici les perspectives d'utilisation de la carte dans des secteurs administratifs très sensibles, ou posant des problèmes majeurs de management ou de dialogue social : carte d'assuré social, carte santé, carte d'identité et plus généralement titre de police administrative. Limitons nous aux domaines relevant de ce que nous avons déjà appelé la gestion ou même la petite gestion.
Comme on l'a dit, de nombreux projets sont développés ou envisagés, dans beaucoup de pays, sans toujours relever des considérations de bon sens évoquées ci-dessus. Des échecs risquent de survenir, qui compromettraient durablement la carte, dans l'esprit des citoyens comme des décideurs. Il convient donc, dès maintenant, d'organiser les approches autour de grandes lignes fonctionnelles, rationalisant l'emploi des solutions et diminuant les risques.
Les ressources, qu'elles proviennent du secteur public ou du secteur privé, doivent aller en priorité aux projets présentant les plus grandes opportunités de rentabilité - soit que le maintien de procédures anciennes se révèle trop coûteux, soit que de nouvelles procédures apparaissent comme indiscutablement rentables. Dans l'administration, le concept de rentabilité peut faire l'objet de longs débats doctrinaux. Faut-il, notamment, considérer les coûts et bénéfices budgétaires directs, ou leurs effets induits dans le reste de l'économie?
Ce qui est certain, c'est qu'aucune application de la carte, qu'elle se situe dans l'administration ou dans le secteur privé, ne devrait coûter plus cher, tous comptes faits, que l'application manuelle à laquelle elle se substitue.
Dans cette perspective, pour les 2 à 5 prochaines années, six domaines paraissent pouvoir faire l'objet de réalisations prioritaires dans les administrations :
Le terme de commerce électronique, dans les administrations, recouvre différentes activités. Vient d'abord la gestion électronique des dépenses de matériel, petits équipements et consommables. D'une façon générale, ces opérations n'intéressent pas les responsables et font l'objet de procédures archaïques, mal contrôlées, parfois génératrices d'abus. La généralisation des cartes dans ces services permettrait de mieux identifier et surveiller les fournisseurs, les acheteurs, les stocks, les intermédiaires, les utilisateurs finaux. Le regroupement et la mise en commun de nombreuses opérations pourrait en découler.
Une mention particulière doit être faite des opérations de gestion des missions et autres déplacements intéressant les agents publics. Il s'agit de procédures complexes, supposant souvent la coopération avec des agences de voyages ou transporteurs. L'existence de cartes individuelles d'ayant-droits facilitera considérablement ces opérations, en permettant de bénéficier des meilleures offres commerciales.
Dans de nombreux cas, on l'a dit, l'introduction de la carte suscitera des résistances, pour des raisons évidentes. Citons l'exemple du contrôle des consommations de carburant ou des opérations de maintenance dans les flottes de véhicules administratifs. Faut-il pour autant renoncer à la carte, à une époque où l'austérité budgétaire est devenue la loi commune.
Par commerce électronique, l'on entend aussi, selon la terminologie américaine, la dématérialisation des opérations relatives à l'achat public, depuis l'appel d'offre jusqu'à l'exécution de la dépense et la conservation des pièces justificatives. Il s'agit de flux avoisinant, dan s les pays de l'Union Européenne, 500 milliards d'Ecus. L'administration fédérale américaine a mis en place une organisation s'imposant à l'ensemble des Départements, qui lui permet de se comporter en acteur unique et responsable sur le marché. Des coopérations étroites sont organisées entre les services acheteurs et des opérateurs de services à valeur ajoutée regroupant l'accès aux fournisseurs. Les transactions se font sous forme d'EDI ou d'EDI allégés (Lite EDI). L'utilisation de la carte d'achat sera systématique, pour certains types de commandes ou de relations avec des regroupements de fournisseurs.
Mais, comme dans toutes les procédures supposant un haut niveau de sécurité, la carte doit servir aussi à confidentialiser les échanges électroniques entre entités adjudicatrices et fournisseurs, comme l'ensemble des procédures dématérialisées relatives à l'exécution des contrats. Il s'agit d'une condition indispensable à l'utilisation des échanges de données informatisés en matière d'achat public. Dans cette perspective, le concept de carte d'identité d'entreprise devra sans doute faire l'objet d'accords internationaux.
Le mot de commerce électronique, enfin, désigne la vente par les administrations, en ligne, d'un certain nombre d'informations et de services : par exemple des données statistiques ou des prévisions météorologiques. Les administrations peuvent offrir ces services sur des galeries marchandes électroniques, dont elles assureront ou non la direction. Les moyens de paiement en ligne, notamment lorsqu'il s'agira de menues sommes, seront indispensables. Dans de nombreux cas, des cartes d'abonnement seront délivrées, permettant d'identifier les accès et de contrôler les consommations. Dans d'autres cas, l'on pourra utiliser la carte bancaire ou même, pour de petites sommes, le porte-monnaie électronique. On retrouvera là les solutions qui seront employées, sur de bien plus grandes échelles, dans les formules de télévision à la carte ou pay per view.
Dans le domaine de l'éducation et de la formation professionnelle, un vaste marché pourra s'ouvrir à la carte, en vue d'assurer aux auteurs et éditeurs de produits pédagogiques la juste rémunération de leurs investissements. Des cartes alloués soit aux enseignants et établissements, soit même aux élèves, protégeront l'accès aux équipements et contenus, comptabiliseront et contrôleront les consommations de télécommunications, rémunéreront et protégeront les fournisseurs de contenus (Projets européens EMPLOY et EMMA)
Rappelons enfin que, dans la plupart des pays, notamment aux Etats-Unis et en France, l'utilisation des moyens de paiement électroniques par les comptables publics, tant en dépense qu'en recette, a été décidé récemment, et devrait entrer en application d'ici la fin du siècle. Ceci veut dire, notamment, que les cartes bancaires seront autorisées pour s'acquitter de dettes à l'égard des comptables publics (paiement des impôts, des amendes, de petites dépenses. La question se pose de savoir si d'autres formes de monnaie, notamment chèques ou espèces, resteront autorisées parallèlement.
En dehors de la gestion des assurés et de leurs droits dans les grands régimes de protection sociale, les collectivités publiques, étatiques et locales, sont confrontées aux problèmes de plus en plus lourds de l'aide sociale de terrain, auxquels il est possible de rattacher les problèmes posés par le suivi de l'insertion et de la réinsertion.
D'une façon générale, il est indispensable de faire entrer dans les systèmes administratifs des individus qui se situent en marge, voire à l'extérieur de ces systèmes. Mais il faut le faire sans attenter à leur dignité ou à leur indépendance (ne pas donner l'impression de les mettre en carte, de constituer à leur propos des fichiers), tout en leur offrant l'outil de citoyenneté et aussi de facilitation que constitue une carte individuelle d'ayant droit ou de travailleur occasionnel.
Vu d'un autre angle, celui de la bonne gestion des ressources de l'aide sociale ou de l'aide à l'insertion, la distribution de cartes permettra de s'assurer que chaque bénéficiaire aura son dû, mais aussi que certains n'en abuseront pas. Il est indéniable que, sur le terrain, un pourcentage non négligeable de ressources se dilapide au profit de personnes non habilitées à les recevoir.
Différentes formules de cartes sont possibles, pour faire face à ces divers besoins : cartes d'allocataires, cartes d'achat, mais aussi cartes de travail. Ces dernières pourront jouer le rôle du chèque emploi-service, en comptabilisant les activités, ou multi-activités, réalisées par le porteur, et en facilitant l'accomplissement des formalités déclaratives incombant notamment aux employeurs ou à leurs tiers payant. Des dispositifs simples d'enregistrement des opérations sur la carte pourront être fournis aux organismes sociaux ou aux employeurs.
L'on ne saurait trop souligner l'importance morale, pour un travailleur occasionnel, de disposer d'une carte professionnelle attitrée.
Il est presqu'aussi aussi important d'identifier de façon certaine les personnels des administrations, qu'il ne l'est d'identifier les partenaires à des transactions électroniques. Si les agents et leurs droits peuvent être reconnus en ligne, ils pourront procéder à distance à l'ensemble des activités découlant de leurs grades, emplois et responsabilités. L'obtention de cette facilité conditionne toute perspective de développement du télé-travail.
De même, les agents pourront mettre à jour à distance, et utiliser, avec le minimum de contraintes, les dossiers de données personnelles les concernant. D'importantes économies de gestion en découleront.
Il est souhaitable d'évoquer aussi la question du contrôle de l'accès aux locaux administratifs ou à certaines ressources telles que les télécommunications. Les personnels, ou leurs représentants syndicaux, n'aiment guère aborder cette question, pourtant déterminante. La croissance des menaces découlant du terrorisme oblige à reprendre la question Aujourd'hui, dans tous les pays, les systèmes de contrôle à base de badge ne présentent aucune efficacité. La carte permet de résoudre la plupart des problèmes courants, en personnalisant les autorisation. Les solutions récentes de type " carte sans contact " répondent par ailleurs à l'objection que la manipulation des cartes dans les lecteurs était une contrainte importante aux heures de grand trafic.
Nous avons évoqué précédemment les apports de la carte " personnelle " dans l'amélioration de la petite gestion des administrations, la modernisation des procédures d'intendance, l'exercice du minimum de contrôles nécessaires au bon fonctionnement des services. Toutes ces applications pourront se greffer sur l'utilisation de cartes personnelles.
C'est dans ce domaine, notamment à l'initiative des collectivités locales, que de nombreuses applications se sont développées récemment, associant généralement la fonction porte-monnaie électronique à différentes fonctions de gestion de droits d'accès à des services : parking, réservations, billetteries, etc. Ces services peuvent évidemment être rendus, non seulement aux employés eux-mêmes de ces collectivités, mais à des utilisateurs ou clients extérieurs.
De nombreux facteurs limitent cependant la percée économique et sociale de ces solutions, notamment la dispersion, la non-normalisation, le manque de continuité dans le temps et dans l'espace. C'est vraiment là qu'une doctrine commune en termes d'utilisation, et que la mise en place de plates-formes normalisées autour de normes communes des cartes, des lecteurs et des logiciels applicatifs, seront nécessaires pour procurer aux collectivités, comme aux citoyens, le maximum des effets bénéfiques de la carte.
L'indépendance juridique des collectivités locales, au regard de ce que peut prescrire l'Etat ou des instances de normalisation, ne devrait pas constituer un obstacle à des mises en communs de solutions, qui relèvent du simple bon sens.
Nous ne mentionnerons ici que pour mémoire, malgré son importance, ce dernier aspect de l'utilisation de la carte dans les administrations. Il s'agit en effet d'un aspect particulier de l'identification des citoyens dans les réseaux électroniques, dont il sera traité par ailleurs.