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Appréciation du coût et du rendement de l'investissement en technologies de l'information. Lettre au Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

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4 pages

par Jean-Paul Baquiast et N...

9-4-99

Ce document, dont j'assure seul la signature, a été réalisé conjointement avec un ingénieur de l'administration, qui a préféré rester anonyme. J.P. Baquiast

Mesdames, messieurs,

Il semble utile d'attirer l'attention de votre Comité sur une question qui, à l'époque du passage à la société de l'information, devrait concerner beaucoup de monde en France: la juste appréciation du coût et du rendement de l'investissement en technologies de l'information. Certes, comme il s'agit de technologies de l'information, c'est-à-dire de problèmes apparentés à l'intendance, et qui plus est, à une forme d'intendance supposée s'adresser à des "spécialistes" , il est à craindre que la question n'intéresse que modérément la plupart des décideurs, qu'ils appartiennent au secteur privé ou au secteur public. A plus forte raison, ni les politiques ni les citoyens ne s'en occuperont. Si le sujet est abordé, c'est principalement à l'occasion des débats budgétaires, de façon très réductrice. Les dépenses en technologies de l'information, y compris dans beaucoup d'entreprises privées, font l'objet d'une enveloppe budgétaire censée se maintenir invariante d'un exercice à l'autre, quoiqu'il puisse advenir par ailleurs des autres éléments de recettes, de dépenses ou d'économies possibles. Je ne vois donc que votre Comité qui pourrait, éventuellement, apporter à l'étude du problème la portée politique qui parait s'imposer.

De quoi s'agit-il exactement? Observons ce qui se passe dans une société comme celle des Etats-Unis, qui fait reposer sur la maîtrise des technologies de l'information l'essentiel de son aptitude à étendre son influence sur le reste du monde, influence économique, militaire et politique. L'investissement dans les technologies de l'information y est considéré comme le facteur essentiel de cette ambition. Il se décompose en de nombreux éléments: investissements de production, matériels, réseaux, logiciels, mais aussi investissements d'ordre patrimoniaux et humains: définition et mise en place d'applications, de procédures et même de structures intéressant les entreprises, les administrations, la recherche, la culture...Il s'agit bien d'éléments de patrimoine puisque l'on y trouve des hommes, des pratiques, des compétences et plus généralement des  modus operandi adaptés aux nouvelles contraintes du monde moderne, résumées dans le concept de société globale de l'information. C'est ainsi que l'entreprise ou l'administration "étendue", au sens où elle travaille en réseau au plan mondial, y constitue un élément du patrimoine national qui n'a plus grand chose à voir avec les formes que l'une et l'autre présentait il y a seulement une quinzaine d'années.

Il est devenu évident pour les décideurs américains que l'investissement dans les technologies de l'information, puisque d'importance majeure, doit être traité avec le même sérieux que d'autres investissements structurants. Prenons l'exemple du transport aérien. Qu'il s'agisse des gestionnaires d'infrastructure (aéroports), des transporteurs, des constructeurs, des syndicats de pilote ou des usagers, nul ne prendra à la légère, pour les 10 prochaines années,  un problème comme celui du passage au supersonique ou au gros porteur de plus de 600 places. Face à ces perspectives, c'est non seulement le choix adéquat des technologies et modes de production qui fait l'objet d'études approfondies, mais aussi la rentabilité actuelle ou future de l'investissement. S'il apparaît rentable de passer au supersonique sur certaines lignes, au regard des coûts de toutes espèces à consentir, les investissements nécessaires seront entrepris, même si cela se traduit par une augmentation sensible des budgets annuels consacrés à la recherche-développement, à l'outillage, à la formation, etc. Si au contraire, la rentabilité n'apparaît pas, l'investissement se portera sur l'amélioration, moins prestigieuse mais plus profitable, des matériels actuellement en service. Le tout est rapporté au cycle de vie estimé des produits et des usages, qui se calcule, dans l'exemple du transport aérien, en dizaines d'années. Dans ces débats, le pouvoir fédéral, contrairement à ce que l'on croit parfois, intervient de tout son poids, face aux intérêts privés.

En matière de technologies de l'information, les acteurs économiques et les Pouvoirs Publics américains raisonnent de même. Le choix des investissements technologiques, applicatifs et humains se fait, sinon en permanence, du moins le plus souvent possible, au regard des bénéfices attendus. Que ce soient les entreprises face au commerce électronique, ou les forces armées dans la guerre électronique, ou les administrations en ce qui concerne la modernisation de l'Etat, nul n'investit sans calculs aussi précis que possible des avantages au regard des coûts. Le tout - et c'est là une des caractéristique des technologies de l'information -  en prenant en compte un cycle d'amortissement de plus en plus court, compte tenu de l'accélération continue du progrès technique, et de la concurrence constamment accrue, qui génère une obsolescence accélérée des structures, procédures et usages. Pour prendre un exemple simple, si les sites webs commerciaux des entreprises américaines  n'offrent plus en 1999 le visage qu'ils offraient en 1998, et si sans cesse de nouveaux logiciels et produits sont mis sur le marché de l'Internet, à la disposition de ces gestionnaires de sites, et utilisés par eux, ce n'est pas pour faire joli, mais parce que la survie des entreprises apparaît en grande partie à ce prix.

Observons que c'est dans la dynamique et non dans la statique qu'il faut  apprécier les équilibres ou déséquilibres entre besoins, patrimoines et investissements en matière de technologies de l'information. Ces équilibres ou déséquilibres apparaissent au regard d'évolutions qui se font à des rythmes différents, en produisant des décalages. Disons en simplifiant qu'un premier décalage apparaît lorsque le potentiel de compétence des informaticiens et services techniques d'un organisme donné, faute d'une gestion adéquate, n'est plus capable de faire face à l'évolution des technologies et  produits de l'industrie informatique. Un second décalage,  plus complexe à mettre en évidence et surtout à résorber, se produit lorsque ce même organisme, à missions globalement inchangées, n'est plus culturellement capable de développer les nouveaux savoirs-faire et nouveaux métiers que demanderait l'évolution du monde dans lequel cet organisme est censé opérer. Pour être complet, un troisième décalage doit être signalé,  plus radical encore. C'est celui qui survient lorsqu'un organisme et ses missions  se révèlent si complètement inadéquats aux nouveaux besoins sociétaux, que la survie même de cet organisme est en cause, et que son remplacement par une structure plus adaptée devient nécessaire.

Donnons des exemples:

- la compétence des informaticiens d'entreprises (entreprises privées et, a fortiori, administrations), évolue trop lentement. Dans beaucoup d'administrations,  elle a globalement cessé d'être à la vitesse de l'évolution des technologies. Différentes raisons expliquent ce retard. La principale est de la responsabilité des directions ou maîtres d'ouvrage, et s'apparente à une mauvaise gestion. L'on impose par exemple aux centres de calculs et services informatiques de gérer des couches superposées au fil des ans de matériels, logiciels et applications, sans souci d'optimisation, ni des outils ni surtout de la compétence des hommes. Si, pour de mauvaises raisons qui dissimulent généralement un manque de maîtrise globale des besoins,  l'on affecte une équipe à émuler au travers de technologies se renouvelant presque entièrement tous les 18 mois, des écrans ou des interfaces conçus 20 années auparavant,  il est évident que les membres de cette équipe seront perdus pour tous les travaux beaucoup plus productifs s'imposant pour faire face à une évolution en profondeur des applications.

Peu de décideurs, y compris dans  les services informatiques des organismes, ont encore perçu la façon dont évolue l'industrie informatique, et les conséquences à en tirer pour rester professionnellement adéquat. Pourtant tout est là, sous leurs yeux, par exemple dans le système d'exploitation d'un simple micro-ordinateur. Mais encore faut-il y aller voir et en tirer les conséquences qui s'imposent. Si vous disposez de Windows 95 (la même expérience peut être reproduite avec Linux ou tout autre O.S.), il suffit, à partir du gestionnaire de fichier, d'appeler successivement C:, Windows,  Java, Classes, Classes.zip

. L'on aboutit à plus d'une centaine d'objets de type API (interfaces de programmation) ou applets java, qui servent à faire marcher l'OS considéré, dans les différentes fonctions dont il a été doté. Trois points importants sont à signaler, à propos de ces boites à outils: elles sont réalisées et standardisées en commun par l'ensemble des industriels, quelle que soit la concurrence que ces mêmes industriels se livrent par ailleurs au niveau des produits finis - elles évoluent d'un mois ou d'un semestre sur l'autre, si bien qu'un logiciel utilisant de tels objets et vieux de 2 ans environ perd la plupart de ses qualités d'interfaçage - elles servent non seulement aux systèmes d'exploitation des micro-ordinateurs, mais à tout ce qui fait appel au moindre composant électronique ou programme, qu'il s'agisse des gros serveurs toujours indispensables, des calculateurs  scientifiques  des automates militaires ou industriels, de la simple domotique. La puce de la machine à laver moderne utilisera une ou plusieurs applets java, comme tous les autres matériels domestiques dotés d'une mémoire.


Ceci est affaire d'industriels, dira-t-on, et non d'utilisateurs. Erreur. Si une grande administration emploie dans son service informatique plus de 200 informaticiens, qui sont supposés servir à quelque chose (maintenir et développer un patrimoine d'applications qui peuvent se compter  par milliers,  dont l'âge peut atteindre trente ans, et que l'on ne pourra jamais remplacer par des progiciels acquis sur étagère, même de nos jours), et si aucun de ces informaticiens ne pratique les  boites à outils évoquées ci-dessus,  les standards XML, CORBA...etc., aucun ne sera capable de faire évoluer ledit patrimoine d'applications. De plus, les nouvelles couches de matériels ou d'applications, notamment liées à la prise en compte de l'Internet, ne pourront être intégrées aux couches plus anciennes. A plus ou moins court terme, toujours compte-tenu d'un rythme d'obsolescence qui se calcule en mois, ce sera non seulement le service informatique et le ou les centres de calculs qui deviendront ingérables, mais l'administration elle-même, puisqu'il serait illusoire d'imaginer qu'elle puisse rester opérationnelle avec des moyens et des équipes informatiques dont les cœurs d'applications se seront effondrés.

- le décalage entre nouveaux besoins d'efficacité liés à la transformation du monde moderne (globalisation, dématérialisation,nouvelles formes d'entreprises ...et nouvelles formes de criminalités, etc.) et le non-renouvellement des métiers et savoir-faire d'un organisme, à missions inchangées, peut s'illustrer plus facilement. C'est ainsi qu'un service administratif chargé de fonctions de contrôle (fiscaux, douaniers, vétérinaires, de police, etc.) doit pouvoir prendre en compte les réseaux mondiaux, les nouveaux acteurs utilisant ces réseaux, le raccourcissement dramatique des délais d'intervention nécessités par la dématérialisation des procédures et transactions. Pour cela, il doit disposer non seulement d'outils de travail en réseau très efficaces, mais d'une véritable nouvelle culture des processus économiques et administratifs modernes. Or le remplacement d'une partie des inspecteurs ou vérificateurs classiques par de "cyber-douaniers" ou de "cyber-policiers" , aptes à exercer ces nouveaux métiers, ne se fera pas sans d'importants investissements humains et organisationnels. De tels investissements, sans parler de ceux liés aux infrastructures, ne seront rentables que s'ils sont appuyés et justifiés par des études approfondies portant sur le poste de travail et les fonctions  qui s'y exercent, ainsi que sur leurs conséquences concernant le produit national, les objectifs généraux du service public, et tous autres éléments quantifiables ou non touchés par l'activité du service considéré.

Améliorer par des technologies et des hommes convenablement formés le contrôle des déclarations d'échange de biens (TVA intracommunautaire), par exemple, peut rapporter aux Etats, comme à la moralité ambiante, de très grands gains. Mais qui fera le rapprochement entre coûts et avantages, et comment le choix sera-t-il porté devant l'opinion et ses représentants politiques et syndicaux? 

Lorsque c'est l'ensemble des entreprises ou des administrations, pour l'ensemble des personnels,  qui est confronté à l'obligation de travailler en réseau avec des outils modernes, le décalage entre les anciennes cultures, qui demeurent, et les nouvelles qu'il faudrait acquérir, est plus difficile à faire apparaître, mesurer et finalement, combler. Si chaque salarié est connecté à un réseau, c'est pour que l'organisme qui l'emploie en tire profit. Il faut donc que le coût de la connexion et du changement induit, s'ajoutant au coût du salarié lui-même, soit compensé par un bénéfice au moins équivalent, rapporté sur une durée d'amortissement, nous l'avons vu, qui est singulièrement réduite aujourd'hui. Beaucoup d'entreprises commencent à le comprendre, et n'hésitent plus, après avoir tenté d'évaluer les coûts et bénéfices comparés, à changer les affectations et métiers de leurs personnels, voire malheureusement parfois à les licencier, quand elles ne leur ont pas trouvé de nouvelles activités rentables. Pour ce qui concerne les administrations, le fait qu'en général elles ne licencient pas, ne doit pas servir de prétexte à la non-évaluation des coûts et bénéfices du passage à la société de l'information, ainsi qu'aux restructurations. 

Prenons là encore l'exemple d'un ministère qui décide de connecter, sur 3 ans, à des réseaux locaux et intranets (internes donc à ce ministère), l'ensemble de ses personnels. L'effort est méritoire. Mais il supposera, pour être rentabilisé, un appel aux initiatives de terrain permettant de multiplier les occasions de travail coopératif rendues possible par cet investissement, ainsi que par la diffusion de toute une nouvelle culture liée à ce type de travail et à l'évaluation de ses résultats.  Ceci sera-t-il fait?

Bien plus. Lorsque, comme c'est souvent le cas en France, le même ministère refuse de donner aux agents accès libre à l'Internet, au prétexte, apparemment justifié, que cela coûterait trop cher et pourrait induire trop de "distractions", sur la base de quels calculs et réflexions stratégiques cette décision est-elle prise? Quelqu'un n'a-t-il pas essayé de plaider la cause des agents de terrain, en expliquant qu'au delà de l'intranet, leur donner libre accès à l'immense richesse des textes et débats sur l'Internet pourrait augmenter, bien mieux que toute formation scolastique, leur capacité de se comporter en représentants de l'Etat informés et réactifs, dans un monde qui change plus vite que ne le prévoient  les circulaires administratives.

A regard de ces exigences de bonne gestion, ou même de bonne gouvernance,  que font beaucoup de nos administrations, et malheureusement aussi une grande partie de  nos entreprises, en France? D'abord (cela d'ailleurs a été dit depuis déjà quelques années, mais sans effets pratiques) l'informatique y est considéré comme un coût à réduire d'une année sur l'autre, dans l'absolu, c'est-à-dire indépendamment de sa rentabilité. L'on compte en général sur la tendance à la baisse des coûts des matériels et logiciels pour financer les quelques investissements nouveaux. Lorsque survient un "imprévu", comme le bogue de l'an 2000 ou le passage à l'euro, les autres dépenses informatiques risquent de se trouver réduites d'autant.

L'Internet y est vu un peu plus favorablement, mais pas trop. Disons, pour être un peu caricatural, que l'Internet est considéré comme un gadget ou une mode à laquelle il faut sacrifier, parce que le Premier ministre l'a demandé, mais à laquelle l'on consacrera le moins de moyens nouveaux possible. Le rapprochement entre les investissements de l'informatique et ceux de l'Internet, qui pose des problèmes majeurs, mais complexes à appréhender, ne sera évidemment pas fait. Ceci veut dire en particulier que la vague d'investissements faits pour l'Internet se développera en superposition et sans liens avec la maintenance et le développement éventuel de l'informatique dite traditionnelle. Les cycles d'amortissement, quant à eux, seront calculés au petit bonheur, selon des décisions d'ordre politique tout à fait locales, où le calcul économique aura peu de choses à voir. La gestion des parcs de matériels et logiciels de réseaux se fera sans effort de rationalisation.

Mais, plus grave encore, les retours possibles des investissements, c'est-à-dire les bénéfices à en attendre, et les mesures à prendre pour obtenir ces bénéfices, ne sont  pas davantage évalués ni gérés. Combien d'entreprises ou d'administrations ont essayé d'estimer les avantages comparés d'un passage plus ou moins systématique et rapide à la société de l'information? Où se trouvent les calculs rapprochant par exemple le coût de la généralisation de l'Internet à l'augmentation du confort des usagers et clients, à la diminution des fraudes ou de la fracture sociale, à l'élévation du niveau éducatif ou professionnel de la population? Qui peut dire, en fonction de telles évaluations, ce que seraient les taux de croissance de l'investissement matériel et humains les plus appropriés, et les durées d'amortissement les plus adéquates? Qui peut mesurer la rentabilité d'un élément de production, qu'il s'agisse d'un simple micro-ordinateur, ou d'un informaticien,ou d'un utilisateur, afin d'affecter l'un ou l'autre à l'endroit où il sera le plus utile, après l'avoir - en ce qui concerne l'homme - convenablement formé, rémunéré et motivé?

Prenons à nouveau l'exemple d'une quelconque grande administration. L'essentiel de son budget annuel y prend la forme de dépenses de personnels, une part non négligeable dudit budget étant consacrée à des dépenses immobilières et mobilières classiques. Le pourcentage affecté aux technologies de l'information y dépasse rarement 5 à 10%, personnels informaticiens compris. Le budget, par ailleurs, ne comptabilise pas le patrimoine de l'administration considérée (qu'il s'agisse de ses immeubles, de ses applications, de ses informations, de ses savoir-faire et métiers). Il ne tient pas davantage compte de son endettement au delà des 2 ou 3 prochaines années. En contrepartie, aucun élément d'évaluation ne permet de mesurer, même grossièrement, l'apport de l'administration en question à la collectivité, même lorsque cela est facile à estimer (par exemple la lutte contre la fraude fiscale ou le nombre de vies humaines sauvées). La rentabilité des personnels et des investissements (qui devrait être au moins égal à ce qu'ils coûtent) n'est pas davantage évaluée.

Il n'est donc pas question dans ces conditions de se prononcer sérieusement sur l'intérêt éventuel des investissements technologiques, qu'il s'agisse de dépenses de matériels ou de personnels. Cette évaluation n'est déjà pas faite lorsqu'il s'agit d'investissements informatiques simples, liées à des applications bien définies. Par exemple, nous l'avons dit, améliorer les moyens de lutte contre la fraude, supposerait quelques investissements informatiques et organisationnels au sein des services compétents des administrations et des juridictions, qui seraient très vite amortis par les recettes et économies obtenues. Le calcul n'est guère compliqué, la décision à prendre ne serait pas compliquée non plus, si l'on voulait bien s'engager dans une démarche économique.

L'évaluation de l'investissement et de sa rentabilité est plus complexe lorsqu'il s'agit des technologies et des investissements de la société de l'information, symbolisées par Internet et le multimédia. Ce sont  en effet tous les agents de l'administration, de tous grades, et pour la plus grande partie de leurs activités, qui seront touchés - et rendus plus efficaces, donc plus rentables - par le travail coopératif en réseau, l'accès aux informations et aux modélisations, l'interactivité avec le reste de la société. Dans certaines professions comme celles de l'éducation et de la santé, les implications et les bénéfices possibles seront encore plus importants. Or il est malheureusement relativement facile de chiffrer ce que représenterait l'objectif, par exemple, d'équiper, former et câbler tous les agents (dépenses que l'on jugera a priori exorbitantes). En contrepartie, il est difficile de chiffrer tant les résultats attendus de tels investissements, que le coût, de plus en plus élevé et dont nul ne se préoccupe, du maintien de procédures manuelles ou d'équipements obsolètes. La solution de facilité consistera donc à différer le plus possible l'équipement et la formation des agents. Les décideurs politiques et budgétaires  devraient refuser cette facilité, mais l'expérience montre que, pour le moment et sauf exception, ils n'en font rien.

Ce refus de prendre en compte des calculs économiques indispensables se révélera malheureusement très vite générateur de coûts incontournables, qu'il faudra bien le moment venu accepter dans toute leur ampleur, faute d'avoir su les prévoir. Si d'autres administrations, si les entreprises et si la société toute entière se convertissent en quelques années à la société de l'information, ceux qui auront refusé de faire l'effort nécessaire se trouveront obligés de s'adapter en catastrophe et de façon chaotique, sauf à disparaître purement et simplement. Le choix n'est donc pas entre le maintien de l'existant et le passage à la société de l'information. Il est entre des méthodes plus ou moins efficaces et intelligentes de passage à la société de l'information. Pour trancher entre ces méthodes, il faut se résoudre à des calculs de flux, des modélisations et des refontes plus ou moins approfondies de méthodes, dont l'on avait cru pouvoir se passer jusqu'à ce jour.

oOo

Il n'est évidemment pas possible, à ce stade, d'apporter ici le moindre début de réponse aux questions posées. Dans l'esprit de l'Internet, il faudrait en fait ouvrir des discussions en forum, appuyées par des exemples précis. A la suite de quoi, des études convenablement ciblées et suivies pourraient être entreprises, sous la responsabilité d'un organisme situé assez haut dans la hiérarchie politique ou administrative pour être pris au sérieux par tous.

Le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics est-il, ou pourrait-il être, l'un de ces organismes?
 

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