Commerce Electronique

Commerce électronique sur Internet et informations administratives. Les administrations productrices d'informations peuvent-elles les commercialiser ? Précautions à prendre.

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Ce texte collectif n'engage que l'Association Admiroutes. jean-paul.baquiast@codet.finances.gouv.fr - le 20 janvier 1997

Internet facilite la mise en ligne gratuite des informations administratives

Les textes et les usages reconnaissent, en Europe, le devoir pour les administrations de mettre gratuitement à disposition des citoyens, sur support papier ou électronique, un certain nombre des informations qu'elles collectent ou produisent. Les restrictions budgétaires actuelles incitent à limiter l'importance de cet espèce de service universel, mais n'ont pas conduit jusqu'à présent à sa suppression complète. Le développement de l'Internet apporte une nouvelle actualité à cette exigence de démocratie informationnelle. Les facilités apportées à l'édition électronique par les techniques de la numérisation, de la présentation hypertexte et de l'indexation donnent en effet de plus en plus d'arguments à ceux qui demandent aux administrations, pour faciliter la vie publique et la rendre plus transparente, d'accroître encore le nombre et la qualité des informations mises gratuitement en ligne. Il s'agit sans aucun doute d'une exigence légitime, que les Pouvoirs Publics devront satisfaire, au fur et à mesure que se généralisera l'Internet.

Traditionnellement, les administrations commercialisent aussi certaines informations.

Cependant, depuis des temps immémoriaux, il est également admis que les administrations, sans déroger à leur mission de service public, peuvent commercialiser certaines des informations qu'elles produisent, si celles-ci présentent une valeur leur permettant de trouver preneur, sans pour autant mériter d'être diffusées gratuitement. Il faut en ce cas que ces informations s'adressent à des clientèles spécifiques prêtes à mettre le prix pour les acquérir, et que par ailleurs leur production, ou celle de la valeur ajoutée qui s'y rapporte, entraînent des coûts légitimant un prix de cession couvrant au moins certaines des dépenses consenties. Dans ce cas, la vente est traditionnellement assurée soit par les administrations productrices elles-mêmes, soit par des administrations spécialisées dans l'édition (Documentation Française, Journal Officiel en France), soit enfin par des entreprises privées bénéficiant de concessions de service public ou d'autorisations de diffusion venant généralement en contrepartie de prestations.

En matière informatique, elles s'associent souvent pour ce faire avec des serveurs privés.

L'arrivée de l'informatique documentaire, depuis une trentaine d'années, c'est-à-dire bien avant celle de l'Internet, a augmenté le coût des investissements de production et de diffusion. De ce fait, les administrations, sans abandonner leurs privilèges de maîtresses d'ouvrage, ont eu de plus en plus tendance à s'associer avec des maîtres d'oeuvre privés. En France, avec le développement du vidéotex, mais aussi pour l'exploitation de serveurs informatiques lourds, l'appel aux sous-traitants et concessionnaires a pris beaucoup d'importance, au regard de ce qui se faisait avec la documentation-papier.

Les administrations, pour la création de bases de données et services d'information en ligne, ont multiplié les contrats avec des entreprises privées (ainsi qu'avec l'opérateur de télécommunications dans le cas du kiosque). Ces partenaires assurent une partie des coûts d'enrichissement en valeur ajoutée, de diffusion et de marketing. Ils se rémunérent sur le client, en bénéficiant parfois d'un monopole censé leur permettre d'amortir leurs investissements . Il était devenu courant dans la décennie précédente de dire que les administrations n'avaient pas le savoir-faire nécessaire pour prospecter le marché, créer des produits diversifiés, faire rentrer les bénéfices. C'est une telle conception qui inspire encore aujourd'hui le décret français du 31 mai 1996 sur les bases de données juridiques.

Ce type de sous-traitance présente certains inconvénients.

En fait, dans ce système, faute de concurrence, il est très difficile de juger de la compétence des entreprises travaillant avec l'administration, de la pertinence des tarifs finaux pratiqués, comme aussi de la part respective de rémunération devant aller à l'administration productrice primaire et à l'entreprise apportant une valeur ajoutée.

Ce qui par contre apparaît évident avec de telles solutions, intermédiaires entre étatisme et capitalisme, c'est que l'information, faute de concurrence, reste rare et chère. Nul producteur ou vendeur disposant d'un monopole n'a véritablement intérêt à faciliter la diffusion en abaissant les prix de vente et les coûts, dès lors qu'un même bénéfice peut être obtenu en faisant payer un prix élevé à une clientèle restreinte mais solvable. Dans le cas de la concession, les administrations, sauf exception, tendent à se désintéresser de l'usage que la collectivité peut faire des informations administratives qu'elles produisent, et plus encore des besoins potentiels mal satisfaits. Plus grave : lorsque certains bureaux sont, dans un louable esprit de service public, ou par commodité, tentés de diffuser gratuitement certaines des informations dont ils disposent, ils contreviennent aux engagements pris par l'Etat à l'égard du concessionnaire, en restreignant ses perspectives de bénéfice.

Le secteur privé souhaite généralement l'accès gratuit à l'ensemble des données publiques

Le secteur privé, pour ces raisons, mais aussi au regard de ses intérêts propres, n'a jamais accepté le principe de la vente directe d'informations par l'Etat, ni même dans une moindre mesure le passage par un concessionnaire privé. Les entreprises commerciales y voient, non sans raisons, une concurrence déloyale, entraînant non seulement un manque à gagner, mais une perte de compétitivité au regard d'entreprises étrangères concurrentes disposant plus libéralement de l'accès aux données publiques dans leur pays d'origine. Ce point de vue a été repris et soutenu par les institutions européennes, qui ont encouragé, dans le cadre des programmes de soutien aux industries de l'information, la fourniture gratuite des informations administratives aux entreprises éditoriales privées susceptibles, mieux que les Etats, de les valoriser et d'en tirer un profit économique.

Selon une formulation un peu caricaturale, mais qui n'est après tout qu'une application stricte de la philosophie libérale, les administrations, dans cette perspective, doivent livrer sans contrepartie l'ensemble des données brut qu'elles produisent, laissant à tout un chacun la responsabilité de les rendre vendables et de les commercialiser, s'il le juge bon. Comme on vient de le dire, même la concession de service public, qui donne à un heureux élu, choisi au terme d'un appel d'offre respectant les règles du Code des Marchés Publics, le monopole de la diffusion payante des données publiques, se traduit inévitablement par une restriction à la concurrence. Les autres éditeurs, mais aussi les utilisateurs finaux, en souffrent inévitablement, faute de compétition et d'un renouvellement suffisant de l'offre.

Le développement d'Internet parait à première vue justifier cette position.

A première vue, Internet semble renforcer les arguments des partisans de la non-intervention des administrations dans la commercialisation des données publiques. Le discours des promoteurs d'Internet est simple : que les administrations exercent leurs activités spécifiques, et qu'elles livrent gratuitement au public, sur Internet, les informations sous-produits de ces activités, dès lors que ces informations ne relèvent pas de restrictions de diffusion strictement définies par la loi. Tout le monde y gagnera, les entreprises d'informations en concurrence permanente pour valoriser ces informations auprès du public, et bien évidemment les consommateurs potentiels de données publiques, qui les verront ainsi mises à leur portée de plus en plus efficacement. L'on verra même certaines personnes et entreprises privées, pour des raisons commerciales ou de prestige, offrir gracieusement de l'information administrative enrichie par leurs soins (des codes par exemple, en matière juridique), en gardant à leur charge tout ou partie des coûts de production.

Internet étant un espace mondial, la concurrence pour diffuser ou commercialiser les informations administratives provenant d'un pays donné s'exercera en principe à l'échelle du monde. Si une demande existe et n'est pas exploitée par les éditeurs électroniques de ce pays, rien n'empêchera ceux d'un autre pays de tenter de répondre plus efficacement au besoin.

Faut-il interdire le commerce électronique des données publiques aux administrations?

En concluera-t-on que la philosophie d'Internet condamne définitivement les administrations à renoncer à la commercialisation en ligne de certaines des données qu'elles produisent ? Cette restriction, dans un monde où finalement rien ne devrait être interdit, serait à son tour contraire à la philosophie du réseau des réseaux. Si l'on estime en effet, dans une approche libérale étendue à l'ensemble du monde, que chacun doit pouvoir concurrencer chacun, en terme de service rendu, que ce service soit gratuit ou payant, il serait dangereux au sens de l'intérêt général d'enlever aux administrations le droit de venir sur le marché y tenter leur chance, de la même façon que les autres acteurs économiques.

Comme les entreprises privées, elles devraient donc pouvoir utiliser pour leur compte l'ensemble des techniques du commerce électronique, les galeries marchandes, la vente en gros ou au détail, de produits brut ou plus ou moins enrichis, la publicité, le tout rendu possible par la numérisation systématique, la capillarité des réseaux, les technologies de sécurisation et de paiement en ligne représentées notamment par la carte à puce?

Le commerce électronique n'est pas sans risques ni difficultés pour les administrations.

On objectera que les administrations, avec ou sans Internet, restent légalement et culturellement différentes des entreprises privées. Les dangers que présentent pour elles les activités commerciales, même exercées à titre marginale, demeurent aussi grands. Avec la généralisation de la société de l'information, caractérisée par le poids croissant des réseaux et de ceux qui savent les utiliser, ne serait-il pas particulièrement malvenu d'inciter les administrations à rechercher, non seulement une influence accrue, mais des bénéfices en y commercialisant les données résultant de leurs activités. Le risque de détournement de procédure, de concussion, de pressions illicites sur la concurrence, voire sur la société, serait trop grand. Que deviendront les règles sacro-saintes de la gestion budgétaire et de la comptabilité publique? Verra-t-on se multiplier les comptes de commerce, les micro-budgets annexes? Le droit commercial remplacera-t-il le droit public?

Sans aller jusque là, la cohabitation, sur les places de marché électroniques, d'administrations et de commerces privés, n'entraînera-t-elle pas des confusions de genre, des cacophonies, des surenchères? Verra-t-on côte-à-côte, sur les étagères virtuelles, se côtoyer les données statistiques ou météorologiques et les journaux érotiques?

Il s'agit en fait de nouveaux métiers dont les administrations ne sauraient être exclues.

En fait, une réflexion plus approfondie sur les métiers des administrations, tels qu'ils seront transformés progressivement, non seulement par l'irruption de l'Internet et de l'Intranet, mais aussi par l'ouverture et l'émulation généralisée résultant de la mondialisation de la société de l'information, montre que tout acteur administratif, comme tout agent économique, doit prendre en considération l'ensemble de la chaîne de valeur ajoutée qu'il prend en charge. Dans cette perspective, l'utilisateur ou client final doit devenir un élément essentiel de cette même chaîne. Ses besoins, les prix ou sacrifices qu'il est prêt à consentir pour les satisfaire, sont un élément essentiel des choix de production primaire.

Or comment un service administratif pourra-t-il adapter cette même production, les investissements qu'il affecte à son optimisation, s'il n'a pas la possibilité de se tester, face au client final d'une part, mais aussi face à d'éventuelles concurrences d'autre part, publiques ou privées.

Pour ce qui ne relèvera pas de la sphère de diffusion gratuite sur Internet -qu'il n'est pas question, rappelons-le, de restreindre, mais au contraire d'augmenter - mais pour ce qui relèvera des informations à forte valeur ajoutée débordant du cadre du service universel, il parait indispensable que ce service administratif vienne sur le marché en ligne de la même façon que des entreprises privées, avec des droits, mais aussi des obligations identiques.

Au plan technique d'ailleurs, et sans attendre d'éventuels bénéfices, les administrations dont une part importante d'activité consiste à fournir des informations et des connaissances au public se prennent d'un renouveau d'intérêt pour les métiers modernes de l'édition électronique. Ceux-ci, avec notamment le traitement graphique des documents, acquièrent un aspect très séduisant, transformant véritablement le métier de producteur-diffuseur. Il n'est que de considérer ce que l'on peut offrir, grâce à la technique récente, avec un peu d'imagination et de technique, à partir d'une page de statistique traditionnelle, dont l'aspect rebutant n'est plus à souligner. Ces services, ou plutôt les personnels qui les font vivre, concevraient mal de laisser à des entreprises concessionnaires ce qui à juste titre constitue désormais pour eux le corps même de leur nouveau métier.

Pour prendre un exemple évident, comment demander à un service public météorologique d'affiner et diversifier sa production s'il n'est pas directement intéressé, par l'intermédiaire de son activité commerciale, à identifier et même à développer la demande de produits " météo "? Le plus sûr moyen de le décourager d'entreprendre serait de lui expliquer que la vente, et les retombées de toutes sortes en résultant, seront au bénéfice exclusif du secteur privé.

Ceci n'empêchera pas cependant que, dans le cadre des lois et règlements généraux, ou de son statut particulier, des précautions soient prises pour éviter les abus de position dominante, et les débordements de toutes sortes, bien connus des spécialistes de la gestion publique. Le même raisonnement peut être transposé aux services administratifs proprement dits.

La question de la sous-traitance reste posée.

1996 et surtout 1997 marquent, sur l'Internet, le début, et sans doute aussi la croissance explosive, des techniques du commerce électronique, avec la possibilité, grâce à la carte à micro-processeur notamment, de faire payer l'accès à des contenus de façon extrêmement souple et sûre. Les administrations ont la possibilité dorénavant de choisir (outre la délivrance gratuite qui, répétons-le doit être décidée dans de nombreux cas pour satisfaire aux exigences du service universel) entre la vente au détail, occasionnelle ou non et la vente sur abonnement ou en gros. Le passage par un service à valeur ajoutée privé de type galerie marchande peut être souhaitable, mais rien n'empêcherait certaines administrations de constituer leurs propres galeries marchandes, si la chose se faisait en respectant les règles de la libre-concurrence. La carte à puce, on l'a dit, permettra, dans de nombreux cas, d'identifier de façon sécurisée l'acheteur et le vendeur (cet aspect est important sur un marché virtuel) ainsi que d'appliquer différentes formules de comptabilisation des coûts et de répartition des bénéfices au profit de l'auteur, de l'éditeur, du gestionnaire de réseau et du vendeur.

Toutes les administrations ne sont pas en état, aujourd'hui, de faire appel à ces techniques, qui leur paraîtront sophistiquées. Elles seront tentées, comme précédemment en matière télématique, de s'adresser à des sociétés de service. Certaines seront approchées par de grands éditeurs internationaux qui leur proposeront des solutions de facilité, aux conséquences inacceptables à long terme: par exemple concéder l'exclusivité de l'exploitation contre une participation à la collecte ou à la numérisation des données. Plus généralement, le passage par des gestionnaires de réseau, des tiers de confiance, apparaîtra indispensable -dans la mesure tout au moins où certains éditeurs publics de la sphère étatique n'assureront pas ces services.

Il conviendrait donc de procéder à des expériences convenablement coordonnées.

Ce sont toutes les administrations, sans exceptions, qui devraient être autorisées à exploiter ces possibilités du commerce électronique sur Internet : administrations régaliennes, administrations de service, mais aussi, dans leurs domaines respectifs, établissements d'enseignement, de soins, collectivités locales, etc.

Globalement, face à ces besoins, deux attitudes seront possibles. La première consiste à venir sur le marché de façon individuelle, service par service, voire bureau par bureau, en expérimentant seul la relation avec, s'il y a lieu, d'éventuels partenaires privés. Cette réaction est bien dans l'esprit d'Internet, et ne saurait a priori être condamnée. Le développement d'Internet est si rapide, la concurrence y est si vive, qu'il n'est pas possible d'attendre d'avoir résolu tous les problèmes, techniques, juridiques, déontologiques, ou d'avoir toutes les autorisations souhaitables, pour s'y investir.

Prenons l'exemple d'un service diffusant de façon traditionnelle d'importants résultats statistiques, comme ceux du commerce extérieur. Rien n'empêche dorénavant un entrepreneur privé de se saisir de l'information brut, et de la vendre en ligne, du jour au lendemain, le cas échéant à partir d'un pays étranger, sans assurer aucun retour au service producteur de ces statistiques, ni d'ailleurs présenter les garanties de fiabilité qu'une administration sérieuse peut offrir. L'administration concernée se doit donc d'être très " réactive ". On ne saurait le lui reprocher.

La seconde attitude sera meilleure. Dans le même temps que certains services prendront des initiatives raisonnées, un effort d'information et de réflexion sera organisé au niveau collectif. Il s'agira d'associer à cette information et à cette réflexion non seulement les services potentiellement intéressés, mais des représentants des industries de l'information et, si possible, des usagers ou clients potentiels.

Il conviendra , sans renier l'approche du " faites-le vous-même " propre à Internet et indispensable en matière de commerce électronique, de prévenir les dangers évoqués ci-dessus : risque de fausses manoeuvres techniques ou commerciales, de dépenses inutiles parce que dupliquées, tentation de profits indus, confusion, dans l'esprit du public, entre démarches de service public et démarches commerciales, etc.

Dans cette perspective, les services expérimentant le commerce électronique de données publiques, ou souhaitant le faire, seront invités à se regrouper, à évaluer en commun les premiers résultats, et finalement à adopter des démarches communes, tant vis-à-vis du public lui-même que des opérateurs de télécommunications, sociétés de services, intermédiaires financiers et commerciaux divers. Des recommandations d'ensemble seront étudiées, afin de prévenir les risques divers, du plus petit au plus grand, que le désir de diffusion commerciale peut faire apparaître. En Europe, comme on l'a dit plus haut, il faudra notamment se méfier des offres alléchantes que pourront faire de grands éditeurs ou groupes non européens, qui obtiendraient des droits léonins de diffusion de la part d'administrations mal averties des enjeux.

Un échange d'informations avec des groupes de travail européens sur le même thème sera indispensable, ainsi que, le moment venu, au sein notamment du programme européen pour la société de l'information, la négociation de règles harmonisées.

Bien entendu, une large publicité, sur le Net, devra être faite à ces travaux, pour le profit des différents acteurs et utilisateurs.

Admiroutes vous tiendra au courant des expériences qui seront faites.