L'administration communicante.
Rapport sur l'Echange de Données dans l'Administration (EDI)

Rémi MARCHAND - Novembre 1996

Résumé exécutif

Le Contexte économique et technique
Pratiques des administrations en France et à l'étranger

Propositions normatives et organisationnelles

Soutien à des projets exemplaires

Conclusion

SYNTHESE


Le Contexte économique et technique



1. Depuis quelques années, le thème des Autoroutes de l'Information fait l'objet de nombreux développements, jusqu'aux plus hauts niveaux de décision européens et mondiaux ( G7 ). On préfère, en France, parler d'Inforoutes, terme plus proche de la réalité des trafics actuellement observés; mais il est vraisemblable que la conjugaison des besoins et de l'évolution des techniques donnera rapidement sa légitimité au terme d' Autoroutes de l'Information.
Accompagnant la mondialisation des échanges commerciaux de biens et de services, un développement important d'échanges mondiaux d'informations par des moyens électroniques est en train de se produire.
Il est facilité par l'arrivée à maturité, avec l'INTERNET et l'EDI, de logiciels et de services résolvant élégamment les questions que soulève l'hétérogénéité des matériels et des réseaux. Ces nouvelles solutions présentent, en outre, l'avantage supplémentaire d'être beaucoup plus facilement mises en oeuvre et d'être proposées à des prix accessibles aux budgets des entreprises de toutes tailles et même à ceux des citoyens.

2. L'INTERNET a très largement été responsable de l'évolution en cours, malgré ses imperfections (manque de sûreté de fonctionnement c'est à dire de garantie de services; sécurité insuffisante du point de vue de l'intégrité de l'information, de l'authentification, et d'autres services).
Cependant l'INTERNET ouvre une nouvelle frontière, celle des systèmes d'information électroniques interentreprises et interorganisations.
INTERNET, en effet :
- se joue des frontières,
- surmonte l'hétérogénéité des matériels et de leurs systèmes d'exploitation,
- suscite l'invention de nouveaux langages "compris" de tous les ordinateurs,
- harmonise les interfaces utilisateurs, avec les visualiseurs conçus autour d'une norme ISO (SGML) simplifiée (HTML),
- intègre les applications anciennes et leurs bases de données,
- sert de socle de développement de nouveaux systèmes d'information - les WEB - grâce auxquels l'organisation de la connaissance et l'accès à celle-ci peuvent se concevoir à l'échelle mondiale,
- permet, enfin, le travail de groupe se jouant de l'espace et du temps.

Plusieurs gouvernements ont recommandé que l'INTERNET et ses développements logiciels complémentaires servent à proposer aux citoyens et aux entreprises un accès beaucoup plus rapide et complet à l'information administrative. ( Circulaire du Premier Ministre en date du 15 Mai 1996 ).
Mais les mêmes technologies peuvent également servir à améliorer et faciliter la relation des citoyens et des entreprises avec les administrations, en particulier pour tout ce qui concerne les télédéclarations et les téléprocédures.
Toutefois, si l'INTERNET ouvre le champ des possibles en fixant à un niveau élevé les ambitions du développement des téléprocédures et à un niveau bas celui de leur coût, il n'est pas exclusif de solutions traditionnelles, pourvu qu'elles satisfassent aux mêmes exigences.
Afin d'obvier aux imperfections (sûreté de fonctionnement, performances garanties, sécurité) qui continueront d'affecter l'INTERNET pendant un certain temps - mais à la résorption desquelles les experts se consacrent activement - il sera possible de recourir dans l'intervalle à des groupes fermés d'utilisateurs des technologies INTERNET. Ces groupes fermés peuvent tirer les avantages des technologies INTERNET sans en supporter les inconvénients. On parle alors d'INTRANET.

3. Le développement des Autoroutes de l'Information a pu faire apparaître l'EDI à la norme EDIFACT comme à la fois contraignant et difficile à mettre en oeuvre, voire démodé.
Le concept de Commerce Electronique , est davantage " à la mode ".
Le Commerce Electronique est un mix d''échange dématérialisé (sans papier), d'informations d'affaires, d' EDI, de messagerie électronique (on échange des "mémos"), de babillards et de tableaux de bords, de transfert électronique de fonds, de systèmes d'information et de navigation dans l'hypertexte ou WEBs, ces derniers étant rendus "interactifs" grâce à la possibilité d'y introduire des requêtes (ou questions ad hoc) et à d'autres technologies (langage Java).
Le Commerce Electronique est réellement novateur, et même révolutionnaire, en ce sens qu'il organise les relations électroniques de tous types entre les organisations et les entreprises en s'appuyant sur les nouvelles technologies de l'information.
Toutefois, lorsque l'on y regarde de près, l'EDI à la norme EDIFACT conserve tout son intérêt, et représente même la partie la plus riche de possibilités, mais aussi la plus exigeante, des techniques du Commerce Electronique.
EDIFACT permet à des applications hétérogènes, éloignées, placées sous des responsabilités différentes de "dialoguer" et - s'il le faut - sans intervention humaine. EDIFACT participe en fait à l' "esprit INTERNET". D'ailleurs nombre d'articles traitent d'EDI sur INTERNET, tandis que les normes permettant de transmettre un message EDIFACT sur INTERNET - déjà au point - se perfectionnent.
A la différence de la transmission de textes ou d'images, qui n'ont qu'à respecter une norme ( ou à défaut un format communément accepté ) pour pouvoir être échangés, puis compris et traités aux deux bouts de la chaîne de l'échange, les applications de gestion ne peuvent interfonctionner qu'à deux conditions :
- que la sémantique des données échangées soit identique aux deux extrémités de l'échange,
- que l'information se présente sous des enveloppes universelles contenant les messages EDI; la normalisation de ces enveloppes a permis de donner naissance à des logiciels utilisables clés en mains ( seulement paramétrés et non développés ).

Les fonctionnalités de ces logiciels EDIFACT leur permettent :
- de qualifier les messages échangés, à leur réception,
- de les distribuer aux applications,
- de les "présenter" sous la forme qu'elles attendent ( Système de gestion de base de données, transformations diverses, substitutions de codes, création de tables... ).

Ceci est très mal compris, n'est pas facile à expliquer, mais peut être démontré pratiquement et rapidement.
Seule la norme EDIFACT offre ces possibilités, et le développement du Commerce Electronique ne vient que compléter, du reste très utilement, les systèmes EDI.
EDI et Commerce Electronique sont si intimement liés que l'on accole souvent les deux termes en les abrégeant : EDI/EC ( Electronique Data Interchange/Electronic Commerce).
Nier l'intérêt de cette norme EDIFACT est une faute que nos compétiteurs ne commettent pas.

4. Les administrations françaises ont, de longue date, eu le souci de tirer parti de l'informatisation respective des entreprises et des administrations pour simplifier leurs relations.
Elles ont eu également le souci de mettre en facteur commun des services ou des demandes d'information. On citera la fusion des Etats 2460 et des Déclarations nominatives de salaires pour créer la Déclaration annuelle de données sur les salaires, puis la réforme des centres de formalités des entreprises, enfin plus récemment la déclaration unique d'embauche.
Aujourd'hui, une nouvelle étape doit être franchie. Il serait très préjudiciable à la facilitation des relations avec les administrations de ne pas tirer parti des progrès techniques.
Le présent rapport a bien conscience des services qui ont été rendus par le Minitel, et de ceux qu'il peut encore rendre pour certaines catégories de déclarants.
Mais une chose est de tenir compte des mentalités "pré-informatique" et du sous équipement de certaines très petites entreprises, une autre de refuser - au nom d'un soi-disant réalisme économique - l'apport des nouvelles technologies à la simplification administrative, et l'usage des ordinateurs que les entreprises ont déjà.
Le Minitel peut rendre encore des services.
Les réalisations anciennes l'ont montré, comme le calcul des impôts sur le revenu de la DGI, l'accès à l'information administrative, et dans le secteur privé la réservation de billets (d'avion, de théâtre, de train etc..). Mais le Minitel est souvent beaucoup trop cher (l'appréciation de son chiffre d'affaires ne doit pas faire illusion : le Minitel est souvent constitutif d'une rente , ce qui explique en partie les résistances à la modernisation des services qu'il rend).
Des réalisations très récentes utilisent encore intelligemment le Minitel, mais pas lui seulement : on se reportera par exemple à la fiche de l'ACOSS, et au sein de celle-ci à l'expérience de Perpignan sur les déclarations de cotisations sociales qui combine intelligemment Minitel et l' EDI.
Si le Minitel peut donc conserver un intérêt pour les entreprises non informatisées (et qui devraient être vivement être incitées à se doter de moyens de gestion modernes), il ne peut, au nom d'un réalisme de bon aloi, fonder la modernisation de l'administration. Son ergonomie ne lui permet de traiter que des procédures élémentaires.
Mais, c'est surtout le fait que les entreprises sont de plus en plus dotées d'équipements informatiques qui incite à tirer parti de ces équipements, plus adaptés à la mise en oeuvre d'une réelle simplification. Les logiciels de gestion qu'utilisent les entreprises peuvent facilement contribuer à cette simplification.
Pour gérer les relations avec les administrations, des solutions de premier niveau doivent être proposées aux entreprises, incluant des procédures papier-manuelles bien conçues, et le Minitel, mais les entreprises de toutes tailles, y compris les PME ont droit à bénéficier de technologies avancées. Elles sont nombreuses à les revendiquer .

Pratiques des administrations en France et à l'étranger

L'analyse des pratiques des administrations étrangères est instructive.

1. Aux Etats-Unis, le programme de Commerce Electronique (achat publics de toutes les administrations), qui reste fortement ancré sur l'EDI normalisé, se propage à travers les différentes administrations.
Il bénéficie d'un soutien au plus haut niveau de l'Etat, la Présidence, qui a mis en place des structures de gestion et de pilotage du programme.
Son développement est régi par une Loi : Le "Federal Acquisition Streamlining Act of 1994", laquelle précise comment est organisé le réseau FACNET " Federal Acquisition Network", constitué de Passerelles (Gateways) au sein des administrations, de points d'entrée donnant accès à ces passerelles (Network Entry Points), de fournisseurs de réseaux et de services à valeur ajoutée (VAN) agréés comme proposant des solutions conformes, enfin de partenaires dotés de logiciels et de matériels leur permettant de commercer électroniquement avec les administrations fédérales. Le programme Electronic Commerce concerne les entreprises de toutes tailles. L'un de ses objectifs est d'augmenter le nombre de PME fournisseurs des administrations. A cette fin, elles bénéficient d'une attention particulière de la part de la Small Business Administration qui donne accès à un serveur WEB fort bien documenté, depuis lequel peuvent être soutirées des informations et des logiciels aidant les petites entreprises à participer au programme.
Bien que le Gouvernement Fédéral cherche à ne pas trop diluer ses efforts et reste concentré sur la réussite du programme Electronic Commerce/EDI, les Départements Ministériels, le Ministère du Trésor notamment, appliquent les méthodes apprises grâce à ce programme à d'autres domaines, ainsi le marché commun nord-américain.
Le Gouvernement Fédéral est en outre relayé par les Etats de l'Union qui déclinent les axes de développement du Commerce Electronique et de l'EDI - toujours associés, jamais opposés - en dehors de leur champ initial.
Ainsi l'Etat de Californie donne une vigoureuse impulsion aux télédéclarations de toutes sortes, à tel point qu'il tâche de promouvoir une politique identique au niveau Fédéral ( le projet de Loi "Electronic Reporting Streamlining ACT).
De même l'Etat du Delaware a défini son propre programme généralisé de développement de l'EDI (revue EDI World du mois de Mai 1996).
En toutes circonstances, les messages administratifs normalisés, respectant la norme X12 - cousine d'EDIFACT - et EDIFACT même - de plus en plus - sont dans le domaine public.
Les administrations communiquent avec l'extérieur à l'aide de passerelles rigoureusement identiques. Autrement dit, une entreprise qui peut communiquer avec une administration peut communiquer avec n'importe quelle administration.
Cent plates-formes ont été installées dans 25 administrations différentes.
Plusieurs modes de communication sont proposés, et non un seul . Mais cette collection de modes entre lesquelles les entreprises peuvent choisir est unique.
Les opérateurs de réseaux ou de services EDI (VAN) ont été invités à harmoniser leurs protocoles et services de communication conformément à la collection de modes de communication précitée. Une procédure de certification basée sur une suite de tests a été définie.
40 opérateurs ( Kleinschmidt, Harbinger, Ordernet, GEISCO, IBM etc..) ont satisfaits à la suite de tests. Aux Etats-Unis l'interopérabilité des réseaux tend à se généraliser, et l'administration a largement imposé cet état de fait, pratiquement ignoré en France.
En conséquence, les entreprises peuvent communiquer simplement et à moindre frais avec n'importe quelle administration, soit directement, soit via les 40 opérateurs agréés.
S'appuyant sur cette infrastructure de communication interministérielle, les administrations sont en train d'étendre à toutes les procédures déclaratives les principes du programme d'Achat Public électronique.
Toute administration est invitée à se mettre en situation de recevoir par la voie électronique les déclarations qu'elle impose; les entreprises auront la faculté de recourir à l'échange électronique si bon leur semble. ( la loi "Electronic Reporting" est en cours de discussion au Congrès).
Les mêmes dispositifs techniques permettront de gérer les téléprocédures aussi bien que les achats publics, avec n'importe quelle administration, avec ou sans intermédiaire; seule la configuration des messages distinguera les flux échangés, les techniques d'échange étant identiques.
Pour faciliter la tâche des entreprises et accessoirement celle des éditeurs de logiciels, toutes les déclarations sont obligatoirement au format X12 ou EDIFACT.
La simplification ainsi obtenue est extrêmement importante.
Des dispositifs de certification, indépendants des administrations, ont été mis en place pour garantir une libre concurrence et l'ouverture des marchés.
Enfin les lois et les règlements ont aplani toutes les difficultés juridiques, ainsi que l'atteste l'autorisation de contracter électroniquement du Comptroller General of the United States (13 décembre 1991). La dématérialisation est possible à condition que les dispositifs de sécurité du National Institute of Science and Technology soient respectés. La preuve peut être apportée au Tribunal sous la forme d'un enregistrement électronique. La signature électronique est reconnue.

2. En Grande-Bretagne, des orientations de même nature ont été décidées.
Mais c'est à propos du secteur de la santé que la Grande-Bretagne est exemplaire.
Une prise de position dénuée d'ambiguïté a été décidée en faveur d'une utilisation de la norme EDIFACT.
Quand des normes EDIFACT européennes existent, elles sont utilisées. Quand elles ne sont pas disponibles, des normes EDIFACT nationales sont développées.
Cette politique commence à produire ses effets, et les éditeurs de logiciels cessent de prétendre imposer des standards qui enferment les professionnels dans des carcans imposés et non maîtrisés. Les relations entre organisations et professionnels de santé se font sans intermédiaires, les conversions de formats ou de protocoles étant inutiles grâce à la normalisation.

3. C'est dans le domaine de la gestion des procédures administratives liées aux exportations que Singapour a produit ses efforts les plus grands aboutissant au système TRADENET.
Dépassant le cadre strictement administratif, les systèmes intégrés de téléprocédures s'étendent aux documents commerciaux d'ordre privé. Banques et assurances, aussi bien que transitaires ou transporteurs peuvent être atteints aussi facilement que les administrations, à l'aide des mêmes dispositifs techniques.
L'exportateur singapourien dispose d'un avantage comparatif d'autant plus important que des prolongements des systèmes de commerce électronique dont il bénéficie permettent désormais d'atteindre les communautés nationales (entreprises) expatriées. Ces systèmes, impliquant les administrations, ne sont donc plus seulement à l'échelle nationale, mais également internationale (pour l'instant ils restent cantonnés en Asie : Indes, Vietnam, Thailande, Taïwan ).
Leur prolongation vers l' Europe et les Etats-Unis est programmée.
Le système TRADENET, se confirmant comme une réussite exemplaire, est désormais étendu sans grands changements et à moindres frais - grâce à l'emploi généralisé d'EDIFACT - à d'autres secteurs d'activité, comme le monde de la justice, le monde de la santé.

4. Le bilan français
Le bilan du développement des communications électroniques des administrations françaises, analysé en termes de travaux préparatoires, n' est pas négligeable.
S'agissant des réalisations opérationnelles, des initiatives anciennes telles que le Transfert de Données Sociales, ou le Transfert de Données Fiscales et Comptables, enregistrent des trafics importants, mais il ne s'agit là que de procédures exceptionnelles, annuelles.
Certaines expériences concrètes ont fait long feu; c'est le cas de l'expérience de télétransmission des déclarations uniques d'embauche d' Amiens.
D'autres tardent à produire des résultats par manque d'organisation ou de coordination des projets. Ainsi, le projet EDI-CFE devrait être achevé, car il ne présente pas de difficulté particulière, mais l'absence d'approche concertée de l'informatisation des CFE génère des coûts excessifs qu'une progicialisation, qui s'impose pourtant, éviterait.
Les réalisations convaincantes, comme la déclaration électronique d'échange de biens des douanes, restent trop exceptionnelles pour que les entreprises s'y rallient massivement.
L'achat public électronique a bien été préparé, mais les administrations qui s'apprêtent à tirer parti des travaux de la CCM, de la CP et de la COSIFORM sont bien peu nombreuses. Le seul programme mené avec zèle, EDIPHARM, est fortement obéré par le caractère fermé des solutions techniques préconisées.
C'est dans le domaine social que les développements les plus prometteurs se produisent.
L'échange de données sur l'identification des personnes salariées des entreprises s'est développé efficacement durant les derniers mois. Un appel d'offre public, très détaillé et exigeant, a été lancé, et des plates-formes seront bientôt choisies.
Plusieurs administrations sociales, suivant les CRAM, s'engagent ainsi dans un programme cadencé, doté d'échéances de réalisations. EDIFACT est employée sans états d'âme.
Malheureusement, ce programme n'atteint pas directement les entreprises ni les citoyens, bien que l'accélération de la vitesse de circulation de l'information leur bénéficie indirectement.

Sur le plan régional, de nombreuses initiatives se développent.
Il n'a pas été possible de les recenser toutes. Des pôles de compétences forts se sont développés dans plusieurs métropoles régionales et au niveau des Conseils Généraux.
Celui de la Vienne a bien compris que les petites collectivités locales méritaient autant, et peut être plus que d'autres, d'avoir accès aux technologies de l'information. Elles n'ont pas été considérées comme "informatiquement incapables".
L'expérience de la création d'une Association pour la Promotion de la Simplification Administrative - APSA -, à Perpignan, est une réussite. Elle concerne principalement les échanges de données sociales. Au delà de l'objet de cette expérience et des choix d'organisation qu'elle a décidés, qui peuvent être discutés, c'est le professionnalisme de ceux qui la mènent et les résultats obtenus qui méritent d'être soulignés.
Au total, s'il est exact que des travaux préparatoires importants et de qualité ont été menés, force est de le trafic réel généré par les systèmes de télédéclarations apprécié en termes de flux réels, est très insuffisant, malgré des réalisations exemplaires comme la déclaration électronique d'échanges de biens des douanes.
Plus que ne saurait le faire une juxtaposition d'initiatives ponctuelles, un " bouquet de services de télédéclarations ", peut seul convaincre les déclarants qu'il vaut la peine de passer aux télédéclarations. Toutefois, les télédéclarations à occurrence fréquente (déclaration d'embauche par les agences de travail intérimaire par exemple) présentent néanmoins un intérêt réel.

Propositions normatives et organisationnelles



Il convient de créer les conditions qui favoriseront un développement soutenu de l'emploi des téléprocédures entre les administrations et leurs partenaires et usagers.
Cela suppose avant tout la définition d'un cadre méthodologique, organisationnel et normatif clair garantissant aux entreprises et aux autres usagers que l'ensemble des administrations seront impliquées dans un programme de dématérialisation généralisé et cohérent des déclarations administratives.
Les sept propositions qui suivent ont pour ambition de contribuer à la définition de ce cadre.
Il serait par ailleurs, dans le même temps, souhaitable de soutenir ou d'engager quelques projets exemplaires par leur impact économique, sur lesquels le cadre méthodologique et normatif pourrait être mis à l'épreuve des faits.
Quatre de ces projets sont proposés à la suite des propositions normatives et organisationnelles.

1. Prendre un parti clair au niveau du Premier Ministre au sujet de la norme EDIFACT
Comme aux Etats-Unis, en Grande-Bretagne et dans bien d'autres pays dans le monde, les administrations doivent clairement prendre position pour un emploi généralisé de la norme EDIFACT. Cette décision doit être prise au plus haut niveau de l'Etat, si possible au niveau du Premier Ministre.
La France ne peut se permettre de pénaliser les entreprises et les citoyens, donc la productivité et finalement l'emploi, en les privant de l'efficacité et de la simplification que représente la référence à une seule norme - EDIFACT - pour ce qui concerne les téléprocédures.
Il est illusoire, et coûteux, de prétendre résoudre l'absence de normalisation, qui ne donne qu'une illusion de liberté, par des tiers prestataires de services convertisseurs de tout en n'importe quoi, et sous les fourches caudines desquels devraient passer les entreprises, leurs prestataires de services, enfin les administrations, et qu'il faudrait bien payer pour qu'ils effectuent les conversions de formats, de protocoles, etc...
Ni les entreprises, ni les citoyens ne doivent avoir à s'embarrasser des normes, qui doivent " passer inaperçues ". C'est l'efficacité même de la normalisation qui rend les normes transparentes, cachées dans les logiciels, mais pourtant bien effectives.

2. Installer des passerelles de communications électroniques harmonisées.
L'adoption des normes EDIFACT dans le plus grand nombre de procédures administratives, et le plus rapidement possible, est une condition nécessaire de la simplification administrative, mais ce n'est pas une condition suffisante.
Encore faut-il que les administrations soient capables de recevoir des télédéclarations, et qu'elles ne mettent pas en place des dispositifs hétérogènes, créant pour les déclarants des complications inutiles, sans compter les superpositions de coûts, fortement dissuasives.
Le rapport propose donc de mettre en place des passerelles de communication harmonisées au seuil des principales administrations recevant des télédéclarations, créant une interface unique pour toutes les administrations. (cf fiche technique détaillant les caractéristiques de ces passerelles).
La Loi N° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dans son article 4, a défini un principe : toute déclaration d'une entreprise à une administration peut être faite par voie électronique.
Il faut s'engager résolument dans sa mise en oeuvre, et demander à chaque administration de se mettre progressivement en situation de recevoir toute télédéclaration venant de toutes les entreprises qui le souhaiteraient. Y parvenir est affaire de persévérance, de continuité dans l'action plus que d'autres moyens.
Dès lors que les télédéclarations seront recevables, au double sens de fonctionnellement acceptées par les administrations et de techniquement transmissibles à leurs services - de façon générale - il ne fait aucun doute que la quasi-totalité les éditeurs de logiciels s'adapteront à cette nouvelle donne.
Quant aux entreprises, elles ne tarderont pas à comprendre où est la commodité, la facilité et même la sécurité.
Pour les administrations, en ces temps d'austérité budgétaire, les investissements ne seront pas considérables.
Pour une administration donnée, la concentration des télédéclarations sur un serveur unique peut être envisagée, les déclarations reçues étant ensuite acheminées aux services locaux par les systèmes de messagerie interne, dont l'installation se généralise et qui trouveraient ainsi une rentabilisation supplémentaire.
En outre, les économies réalisées par les administrations et l'amélioration de la qualité des déclarations doivent permettre d'espérer des retours sur investissements très rapides, dans des délais comparables à ceux constatés dans le secteur privé pour des opérations similaires (six mois à un an).

3. Valoriser, sous conditions de normalisation, les opérateurs privés de réseaux et de services à valeur ajoutée (RSVA).
Les entreprises utilisent quotidiennement ces RSVA pour leurs transactions électroniques commerciales. Il serait peu judicieux de ne pas les utiliser pour drainer les télédéclarations vers les administrations. Mais cela ne peut se faire dans les conditions actuelles d'anarchie de leurs offres respectives.
Il faut donc définir les exigences attendues des réseaux à valeur ajoutée pour les interfacer avec les passerelles de télédéclarations des administrations. (cf la fiche technique décrivant les procédures de certification et les services attendus de ces réseaux).
Ceux qui ne satisferont pas ces exigences ne bénéficieront pas d'un label de qualité.
Cette façon de traiter les RSVA suscitera, dans un premier temps, des réticences. Dans un second temps, les opérateurs y trouveront leur avantage, du fait de la croissance des trafics.
Les utilisateurs, tout particulièrement les PME, trouveront, par cette ouverture des systèmes de commerce électronique, plus d'espaces de liberté. Elles échapperont mieux aux pressions des grands donneurs d'ordres.

4. Définir rapidement un cadre juridique approprié
Le cadre juridique du développement de l'administration communicante demeure trop imprécis. Une analyse critique des mesures prises dans les autres pays devrait être faite pour donner un cadre plus clair et précis à ce développement.
Les travaux de la CCM, de la CP, de la Cour des Comptes ont défini des solutions qui, s'appliquant à des données sensibles, celles des achats publics, doivent pouvoir trouver des emplois dans d'autres domaines. La dialectique droit-sécurité doit être définie plus systématiquement. Les règles du jeu électronique doivent être rapidement mieux connues.

5. Préciser le cadre technique de l'investissement informatique
Le cadre technique du développement des inforoutes administratives est très vague.
Il suffit de prendre connaissance du cadre correspondant que doivent respecter les administrations américaines ou anglaises pour mesurer à quel point nos partenaires coordonnent mieux leurs efforts.
125 "Federal Information Processing Standards" - FIPS - sont référencés par le National Institute of Standards and Technology, le NIST, qui encourage par ailleurs le recours aux standards de fait (standards publiquement disponibles).
Une loi - Information technology Management Reform Act of 1995 - donne des orientations générales au management des programmes informatiques des administrations américaines. Cette loi est fort bien supportée (au double sens d'acceptée et de soutenue) par les directeurs informatiques qui y voient une discipline de bon aloi.
Enfin le GOSIP - Government Open System Interconnection Profiles - définit des architectures de systèmes dont le respect est imposé, sachant que le cadre de référence est assez souple pour s'accommoder de combinaisons diverses.
La liberté des décideurs est peut être un peu moindre qu'en France, mais les économies d'échelle sont une contrepartie intéressante.
La liberté des décideurs français, hier si limitée du temps de la politique industrielle du plan calcul, est devenue si grande, face à une industrie et à des techniques si complexes et évoluant si rapidement, qu'elle en devient illusoire.
Dans ces conditions les informaticiens peuvent commettre des erreurs manifestes dans les choix de standards. SGML serait-il resté aussi longtemps ignoré si nous avions eu un GOSIP français ? La méconnaissance flagrante des avantages de la norme EDIFACT serait-elle aussi répandue si, sur de tels sujets, des lignes directrices étaient plus souvent décidées avec la participation des responsables.

6. Former les dirigeants et les informaticiens
Les décideurs des administrations sont parfois très peu au fait des possibilités de l'informatique et des télécommunications.
Lorsque c'est le cas, leur ignorance les dépossède ipso facto de la décision sur un sujet qui ne peut plus être considéré comme relevant de l'intendance.
Certes, un directeur d'administration centrale a d'autres soucis que l'informatique et les télécommunications. Mais au moment où, dans le monde entier, des chefs d'Etat et de Gouvernement comprennent les enjeux considérables de l'informatique et des télécommunications, on est en droit de s'interroger sur l'incapacité de certains décideurs à "comprendre eux-mêmes", à s'informer, à recouper les avis d'experts.
Pourtant, il semble assez facile d'organiser, à l'intention des décideurs, des actions de présentation, à périodicité suffisante, des possibilités des nouvelles techniques de l'information. Cela leur permettrait de garder le contrôle de décisions qui ne peuvent raisonnablement être déléguées, car les paramètres des décisions ne sont pas seulement techniques. Ils sont aussi politiques, et ces paramètres là, ils sont les plus aptes à les prendre en compte.
Ce qui précède prend d'autant plus d'importance que les responsables informatiques ne sont pas toujours du niveau de compétence requis, et quand ils le sont, leurs équipes ne sont pas toujours convenablement formées. Lorsqu'elle se produit cette situation est grave; elle est heureusement peu fréquente. Pour des raisons historiques, l'administration française a eu tendance à faire de l'informatique sans informaticiens. Des échecs graves ont été la conséquence de cette situation. On ne forme pas un chef de projet en quelques mois.
Un attaché d'administration, sauf talents et goûts particuliers, ne peut devenir - en quelques mois - un informaticien compétent (c'est à dire développant des systèmes informatiques complexes). . En revanche, il peut jouer un rôle tout à fait important dans l'informatisation d'une structure, par l'apport de sa compétence administrative et sa capacité de dialogue avec des informaticiens purs.

7. Tenir un inventaire permanent de l'état des communications électroniques externes des administrations
Les administrations, enfin, devraient être capables, instantanément, de produire l'état des lieux de leurs communications électroniques externes, sauf lorsqu'il s'agit d'administrations qui, du fait de leurs missions, ne communiquent guère. C'est rarement le cas.

Programmes exemplaires



1. Un grand programme d'achats publics électroniques s'appuyant sur les travaux entrepris par le Ministère de la Défense et sur les autres projets en cours dans ce domaine (industrie pharmaceutique à condition qu'une approche de systèmes ouverts soit décidée et que l'ensemble des fournisseurs des hôpitaux soient pris en considération; secteur du BTP ..).
Ce premier projet consiste à développer systématiquement les achats électroniques des administrations.
Les PME auront, grâce à un tel programme, un meilleur accès aux marchés de l'Etat, ainsi que cela a pu être vérifié aux Etats-Unis.
L'Etat y trouvera l'occasion de mieux acheter, et donc d'économiser les deniers des contribuables.
L'économie verra se généraliser le commerce électronique, source de gains de compétitivité, bien au delà des seuls achats publics, qui n'auront joué qu'un rôle d'entraînement.

2. Un projet de gestion électronique des opérations d'exportation
Il ne s'agit pas seulement d'installer un guichet unique de l'exportateur.
Ce second projet concerne la gestion électronique de l'ensemble des procédures liées aux exportations. Chaque entreprise, même la plus petite, doit pouvoir régler ses procédures publiques et privées d'exportation efficacement.
C'est bien pour atteindre cet objectif premier qu'EDIFACT est né : on l'a un peu oublié.
La balkanisation des systèmes de commerce électronique des ports ( Adhemar- Le Havre d'un côté, Protis - Marseille de l'autre, etc..), des aéroports, des transporteurs, des banques et des assurances est préjudiciable à l'efficacité de notre commerce extérieur.
Nous devons nous inspirer de l'expérience de Singapour.

3. Des réseaux électroniques de santé
Le troisième projet concerne le monde de la santé. Les réseaux électroniques dans le monde de la santé devraient être - d'urgence - coordonnés.
Leur développement séquentiel ou séparé aboutirait à des incompatibilités finales.
Leur construction représente une tâche complexe, et il est rationnel de répartir les efforts sur plusieurs chantiers, tels que :
- la transmission de la feuille de soins électronique conjuguée avec l'introduction des cartes du patient et du professionnel de santé,
- les réseaux interhospitaliers,
- les réseaux permettant l'échange de données médicales entre professions libérales.

Mais ces chantiers doivent obéir aux principes de l'ingénierie concourante, celle qui permet aux constructeurs aéronautiques de se répartir les conceptions puis les constructions des avions et d'assembler - sans difficultés - les travaux des uns et des autres in fine.
En suivant ces principes, les différents syndicats, ou les différentes professions pourront ordonnancer leurs développements à leur guise, mais sans que chaque système ne soit - pour autant - clos sur lui-même.
Seule la norme EDIFACT permettra l'interopérabilité des systèmes, faute de laquelle quelques professionnels établis dans un même périmètre seront incapables d'échanger la moindre parcelle d'information. Il n'est pas besoin de souligner l'immense gâchis qui en résulterait.
A cet égard, c'est probablement une erreur que commet la CNAM de lancer le programme de gestion de la feuille de soins électronique sans recourir à la norme EDIFACT.

4. Un projet pour l'ensemble des déclarations et procédures administratives des domaines de la protection sociale et de l'emploi.
Enfin, les administrations sociales représentent un quatrième projet à entreprendre.
Les entreprises, représentées par leurs organisations professionnelles, demandent une plus grande cohérence dans l'expression des demandes qui leur sont adressées.
Cette demande est légitime.
L'association EDISOCIAL voudrait dériver des ressources des budgets des différentes administrations, pour harmoniser leurs demandes.
Satisfaire cette demande permettrait de construire une nouvelle logique déclarative fondée sur des téléprocédures, et qui faciliterait l'adoption rapide du ( nouveau ) mode de relation électronique.
Les budgets éventuellement alloués à cette association ne devront l'être que pour des emplois bien identifiés.
Des ressources seront nécessaires, en effet, aux travaux communs d'EDISOCIAL.
Pour le reste, ce projet pourra bénéficier des travaux précités consistant :
· à définir des spécifications uniques des passerelles de communication des administrations,
· à vérifier le respect des règles d'interopérabilité des réseaux à valeur ajoutée privés,
· à généraliser la norme EDIFACT dans l'ensemble des processus déclaratifs.

Conclusion



Le présent rapport propose une démarche globale de développement du Commerce (des Relations ) Electronique(s) des administrations avec leur environnement, entreprises, et plus tard citoyens, lorsque l'équipement des ménages sera plus répandu.
Les recommandations de ce rapport cherchent à prévenir un développement anarchique des systèmes. Il recommande clairement un recours généralisé à la norme EDIFACT et en justifie les raisons.
Les dispositions proposées ne limitent en rien la liberté de chaque administration dans l'organisation de ses procédures, ni celle des partenaires de l'administration dans l'accomplissement de ces procédures.
Les quatres projets proposés peuvent se développer sur des bases méthodologiques et techniques d'inspiration communes, ce qui permettrait d'importantes économies de moyens.
Les partenaires des administrations, de leur côté, pourraient envisager d'adopter les systèmes de Commerce Electronique en sachant que les investissements consentis permettront de gérer l'ensemble des procédures (sociales, fiscales, etc..) auxquelles ils participent, et non seulement quelques unes d'entre elles, voire une seule.
Pour ceux déjà engagés dans des systèmes de Commerce Electronique privés, ils pourront utiliser leurs prestataires de services actuels - si ces derniers (RSVA) font les efforts d'adaptation nécessaires - pour gérer de nouveaux échanges avec les administrations. Ceci permettrait de limiter le coût de la migration vers les téléprocédures et accélérer la croissance des flux, laquelle permettrait à son tour aux administrations des retours sur investissements rapides.
En définitive le rapport considère que le développement du Commerce électronique est économiquement rentable, qu'il est souhaitable dans une perspective de simplification des relations avec les entreprises, et qu'il correspond enfin à une demande de celles-ci. L'essentiel du Commerce électronique sera constitué d'échanges de documents électroniques structurés grâce à la norme EDIFACT, complétés par des échanges plus informels (messagerie électronique).