L'administration communicante. Rapport sur l'Echange de Données dans l'Administration (EDI) Rémi MARCHAND - Novembre 1996. (76 pages)

RAPPORT

L'Administration Communicante

Les formidables gains de productivité que l'industrie américaine a enregistrés dans les dernières années, probablement dus à l'assimilation des nouvelles technologies de l'information, donnent une idée du gisement de croissance existant. (Financial Times).

Face aux possibilités nouvelles de communication, un nouveau gisement de productivité s'ouvre pour l'administration. Le développement de leur communications doit leur permettre de mieux interagir avec le citoyen et l'entreprise. Cette interaction va consister à fournir et recevoir des informations échangées avec l'environnement de l'administration. Elle sera bénéfique aux administrations comme au citoyen et aux entreprises.

De même que le commerce électronique a permis l'organisation d'entreprises en réseau, de même des véritables solidarités peuvent se créer entre l'administration et son environnement.

L'administration communicante sera dès lors non seulement une administration plus efficace pour elle même, mais aussi une administration créant un contexte économique général favorable à un accroissement global de la compétitivité, de la richesse nationale et de l'emploi.

Sans prétendre réduire la modernisation de l'administration au développement de ses communications, celui-ci en constitue cependant un facteur essentiel.

1. Introduction

1.1. L'objet du rapport et l'actualité des travaux antérieurs

Le présent rapport est délivré à la Commission de Simplification des Formalités (COSIFORM), qui en a passé commande par une lettre de mission dont le texte est donné en annexe 1.

Il traite de l'administration communicante en général, et plus particulièrement des téléprocédures, dans une perspective d'utilisation des Nouvelles Technologies de l'Information (NTI) à des fins de simplification des formalités administratives et plus généralement de simplification des relations du citoyen et de l'entreprise avec l'administration.

Il ne traite pas des sujets qui ont été ou seront abordés dans d'autres rapports, tels que l'évolution des services publics (rapport de Monsieur Denoix de Saint Marc), les mesures de lutte contre la fraude (rapport de MM. De Courson et Léonard) ou la réforme du Code des Marchés Publics, sauf pour éventuellement donner des indications sur l'apport spécifique des NTI.

Il ne traite pas davantage de la simplification la plus radicale, ou réingénierie administrative, qui modifie les procédures elles-mêmes, à l'exemple de la réduction - en cours - du nombre d'autorisations administratives ou de la faculté d'accomplir certaines démarches depuis un nombre plus important de guichets (passeports, cartes d'identité) ou bien encore de la création de maisons des services publics dans les zones rurales et les quartiers difficiles, notant cependant que les NTI seront un moyen au service de ces mesures.

Enfin il ne traite pas de la pure mise à disposition d'informations, celles qui concernent la communication gouvernementale et celles qui concernent les droits et démarches, qui ont fait l'objet de la circulaire du Premier Ministre en date du 15 Mai 1996, mais il relève l'accent mis par la circulaire sur la réalisation de systèmes d'information utiles aux citoyens et aux entreprises, et s'efforcera de proposer une nouvelle approche des téléprocédures dans le même esprit.

Le rapport répond à la demande d'actualiser les rapports précédemment produits en 1993 et 1994 concernant la Situation et les Perspectives de l'EDI dans l'administration française, mais il tient compte des instructions de la nouvelle lettre de mission, qui demandent d' élargir le spectre de l'étude en raison des évolutions techniques, et notamment de la possibilité de tirer parti de l'INTERNET pour simplifier les relations des entreprises et des citoyens avec l'administration.

Il a été d'autant plus facile de répondre à cette attente de la COSIFORM que les rapports précédents avaient déjà souligné la nécessité d'une nouvelle approche de l'usage des NTI, dont INTERNET, par les administrations.

Le rapport 1993 insistait sur l'importance que revêtait l'élaboration de schémas directeurs de la communication externe des administrations, sur la gestion électronique des formulaires, sur l'importance de constituer des dictionnaires de données administratives. Peu de progrès ont été réalisés dans ces domaines.

Le rapport 1994 présentait les possibilités de l'INTERNET, à une époque où le bien fondé de recourir aux facilités qu'il procure était encore contesté. Il décrivait également les possibilités de techniques telles que la gestion automatisée des procédures (workflow), du travail en groupe (groupware), des technologies à base d'objets de gestion, de la communication inter-applications par messages, de la gestion électronique des formulaires. Il mentionnait la nécessité absolue de tenir compte de la réalité du besoin d'échanges multiformats (texte, images, plans, sons etc..) et inscrivait ainsi clairement EDIFACT comme un moyen d'échange au rôle éminent mais ayant vocation à cohabiter avec des moyens d'échange complémentaires.

Enfin, le rapport fait une analyse et une présentation des quelques réalisations des administrations étrangères les plus significatives dans le domaine de la simplification des démarches grâce aux NTI.

L'évolution des techniques constatée depuis deux ans montre qu'une convergence s'opère autour des solutions développées dans la galaxie INTERNET, et que se trouvent ainsi intégrés les divers apports précédemment évoqués : objets de gestion ou objets métiers, communication entre systèmes hétérogènes, gestion de procédures etc...

En conséquence, le rapport reprenant et actualisant les recommandations des rapports précédents, s'inscrit cependant dans la continuité et non dans la rupture.

Il tire parti de la clarification d'un débat technique - encore difficile à suivre mais dont on voit bien la tendance générale - pour préciser et argumenter les propositions précédemment faites, qui conservent toute leur valeur et fondent une politique de développement des téléprocédures.

Il prend acte d'une évolution vers une plus grande réceptivité des responsables de l'administration française qui autorise à donner un caractère plus net, plus précis et partant plus contraignant à ces propositions (si elles sont adoptées et s'imposent in fine aux administrations).

Le présent rapport souligne sans ambiguïté l'importance qui continue de s'attacher à l'EDI et corrélativement à la norme EDIFACT .

L'importance du concept de Commerce Electronique avait été suffisamment soulignée en 1994 pour qu'il ne puisse être fait grief d'en avoir sousestimé l'importance. Le rapport 1996 n'en est que plus fondé à ancrer la dynamique du Commerce Electronique sur un socle ferme que l'EDI constitue. Ce faisant, il propose de canaliser l'enthousiasme des prosélytes du Commerce Electronique Administratif vers des usages vraiment professionnels et utiles pour le citoyen et l'entreprise, et il attire l'attention sur l'importance que revêt l'évaluation des techniques émergentes pour en tirer le meilleur parti.

Les déboires que connaissent actuellement de nombreuses réalisations de serveurs WEB, dans la réalisation desquels des investissements importants ont été imprudemment consentis, doivent être médités.

Il ne s'agit pas d'en tirer argument pour persister dans l'usage de technologies obsolètes, mais plutôt d'utiliser les NTI à bon escient, en les couplant intelligemment avec les imposants systèmes d'information des administrations françaises pour la réalisation desquels des investissements importants ont été réalisés. C'est en procédant ainsi que ces NTI auront réellement un impact simplificateur.

1.2. Justification économique d'une administration communicante

Le rapport ne peut démontrer, au moins dans les secteurs couverts par l'administration, l'importance des économies que l'EDI peut procurer, d'une part à l'administration directement par la réduction de ses coûts de gestion, d'autre part aux entreprises et au citoyen.

Les expériences sur lesquelles une analyse des coûts et des avantages retirés des communications électroniques par les administrations sont trop récentes et n'ont pas encore créé des flux suffisamment importants pour que les économies engendrées puissent être évaluées.

Cependant, des enseignements peuvent être retirées d'analyses d'impact de la communication électronique et de l'EDI faites dans divers secteurs économiques. En ce qui concerne l'achat public électronique, les économies qui peuvent être obtenues par les administrations sont du même ordre que celles qui ont pu être constatées dans tous les programmes équivalents du secteur privé (grande distribution, automobile etc..). De nombreuses études de cas ont été faites pour mesurer les avantages de l'EDI/Commerce électronique, termes qui le rapport ne dissocie pas. Dans le secteur du bricolage, aux Etats-Unis, Arthur D.Little a chiffré à 200 millions de dollars les économies directes résultant de l'EDI et à 600 millions de dollars les économies indirectes résultant d'une gestion plus rigoureuse. Le WEDI Report (US Working Group on EDI in Healthcare) a estimé que les économies résultant de la communication électronique dans le monde de la santé s'élèveraient à 4 milliards de dollars au moins et à 10 millions de dollars probablement. Ces estimations ont justifié les programmes d'achat électronique généralisé pour les hôpitaux mis en oeuvre par le Health Industry Business Communication Council, les programmes de gestion électronique des flux financiers induits par le remboursement des dépenses de santé et le développement des réseaux électroniques entre professionnels de santé. En France, le programme de développement de la feuille de soins électronique est justifié par les économies et la gestion plus responsable qui doivent en découler. Enfin, le secteur bancaire avance des chiffres précis sur le coût respectif de procédures manuelles et des mêmes procédures effectuées électroniquement, et répercute ces coûts sur les barêmes des services bancaires, qui font apparaitre un facteur multiplicateur de 10 pour les transactions manuelles. Des ordres de grandeur comparables sont observés dans l'évaluation du coût respectifs des transactions commerciales manuelles et électroniques. Une dernière observation est importante : contrairement à une idée répandue, les petites entreprises (ou les petites unités administratives, telles les petites communes) retirent un bénéfice des communications électroniques au même titre que les grandes entreprises. Pour plus de détails, on se reportera au Guide EDI pour les PME publié par l'Institut Mondial pour le Commerce Electronique (Montréal), dont sont extraits les graphiques qui suivent.

Mais une conclusion s'impose : si la réalisation d'économies par le développement des communications administratives peut être considérée comme garantie, elle ne devient importante qu'à compter du moment où le nombre de partenaires devient suffisant. Le déploiement des systèmes de commerce électronique est à ce sujet un facteur essentiel pour recueillir le fruit des investissements consentis; il l'est d'ailleurs d'autant plus que le coût marginal d'addition de nouveaux partenaires est réduit. Enfin, on n'oubliera pas de comptabiliser les vertus de la simplification des procédures au titre des économies réalisées, même si cette simplification est parfois difficile à chiffrer avec précision, s'analysant souvent en termes qualitatifs de confort du citoyen ou de l'entreprise.

2. Une mutation possible du fait de nouveaux moyens de communication

Les NTI offrent aux administrations la possibilité de rendre de meilleurs services aux citoyens et aux entreprises. Elles rendent possible la pratique étendue de relations électroniques jusqu'à présent exceptionnelles.

Alors que le débat sur les NTI restait affaire de spécialistes jusqu'à une date récente, la vague INTERNET médiatise avec insistance, certains disent avec excès, leur impact sur la société.

Le rapport, considérant la large information diffusée sur INTERNET s'en tiendra à l'essentiel, et cherchera surtout à dégager d'un débat assez complexe des enseignements utiles vis à vis de l'objectif de simplification des démarches et procédures administratives.

Sans mésestimer les progrès réalisés en dehors d'INTERNET, par exemple dans les technologies dites orientées objet ou dans les gestions de réseaux, il est de fait qu'INTERNET propose un nouveau paradigme, riche de possibilités et tirant parti de nombreuses technologies qu'il fédère.

Le rapport ne prétend pas à l'exhaustivité, mais à illustrer ce que les NTI peuvent apporter dans l'amélioration des relations avec les entreprises et le citoyen.

2.1. L'ouverture d'une nouvelle frontière; l'effet INTERNET

L'évolution des NTI ne saurait être réduite à ce que l'on peut nommer l'effet INTERNET, mais celui-ci doit être bien compris en raison des conséquences qu'il entraîne dans l'ensemble du champ des NTI.

Au demeurant, en dehors d'INTERNET, aucun développement vraiment nouveau n'est intervenu dans les technologies d'appui de l'EDI et de la communication inter-organisations qui n'ait déjà été décrit dans le rapport livré en 1994.

Des perfectionnements ont certes été apportés aux solutions de travail en groupe et le rachat de LOTUS NOTES par IBM, a facilité le développement de projets coopératifs interentreprises, mais l'impact gloabl est resté limités.

INTERNET, et ce n'est pas le moindre de ses mérites, a d'une part obligé MICROSOFT à reconsidérer sa politique consistant à proposer un réseau de communication qui lui aurait été propre - Microsoft Network - et d'autre part contraint les opérateurs de télécommunications à devenir eux-mêmes fournisseurs d'accès INTERNET, une activité qui ne pourra souffrir , de leur part, d'amateurisme prolongé.

Selon Eckhard, dirigeant de COMPAQ, "INTERNET constitue l'évolution naturelle de l'informatique, une industrie mûre pour un nouveau cycle".

Cette affirmation mérite examen.

2.2. L'origine d' INTERNET

Elle est désormais connue de tous, mais pas nécessairement avec précision.

Le réseau ARPANET a été imaginé par l'armée américaine pour concrétiser l'idée de construire un réseau résistant aux agressions de l'ennemi, un réseau destructible partiellement mais non en totalité.

INTERNET a ensuite connu un succès dans les milieux universitaires, et pas seulement aux Etats-Unis. L'INRIA, en France, dispose de hautes compétences en technologies INTERNET, et joue un rôle de premier plan dans la progression des travaux de l'IETF, organisme chargé de faire évoluer ces technologies. Les milieux universitaires français manipulent les concepts et outils de l'INTERNET depuis plus de dix ans, et ils ont souvent été sollicités à l'origine de la création de centres de communications avancées, tels que l'Agence Nouvelle Communication soutenue par le Conseil Régional d'Aquitaine.

Toutefois, INTERNET a considérablement évolué depuis son origine, et cette évolution ne va pas s'arrêter, car il reste affecté d'un certain nombre d'insuffisances, auxquelles il convient de remédier.

Initialement limité à des prestations de type transport de données et simple messagerie, INTERNET s'est vu - assez récemment - complété au moyen de technologies s'appuyant sur les services de transport de données d'INTERNET pour proposer une variété de nouveaux usages extrêmement utiles, en particulier pour tous les aspects déclaratifs et de gestion des procédures administratives qui retiennent l'attention dans ce rapport.

Parmi ces usages, il y a principalement ceux qui concernent la communication inter-organisations entre ordinateurs hétérogènes et ceux qui s'appuient sur INTERNET-réseau pour proposer des solutions INTERNET-applicatives, construites rapidement et à moindres coût.

2.3. Une solution de réseau crédible ? L'ordinateur de réseau

Laissant de côté l'accusation souvent proférée contre INTERNET d'être un produit américain, ce qui n'est que partiellement vrai, on retiendra qu'INTERNET est apparu, voici quelques années seulement comme LA solution à l'interconnexion généralisée des ordinateurs, une solution susceptible d'une exploitation commerciale.

Citons Fabrice Bourdeix, Directeur adjoint Recherche et Technologies de Matra-Hachette : "INTERNET, réseau des réseaux, permet à tout ordinateur de communiquer avec tout autre ordinateur comme il est possible de téléphoner à n'importe quel abonné où qu'il soit sur la planète".

Ceux qui utilisent INTERNET apprécient effectivement sa simplicité d'emploi, l'ergonomie très satisfaisante de ses logiciels de messagerie et bien d'autres avantages encore, au premier rang desquels sa capacité à s'affranchir des particularismes des réseaux de télécommunications à l'échelle planétaire.

Mais ils mesurent aussi ses défauts, lenteur parfois, sûreté de fonctionnement également.

Ces défauts ne sont cependant pas rédhibitoires.

Face à la lenteur des travaux de normalisation, INTERNET a proposé des solutions qui avaient été élaborées sur une base pragmatique, selon des voies faisant assez largement appel à la concertation. Fabrice Bourdeix, a raison de dire que "les instances de standardisation d' INTERNET ont su préserver les technologies (qu'elles définissent) des tentations propriétaires et recueillir l'adhésion de l'ensemble des acteurs de l'INTERNET pour qu'il garde l'ouverture qui a fait son succès".

Il n'est pas exagéré de dire qu' INTERNET a interpellé les instances de normalisation, qui ont entendu le message.

Le numéro 78 de la revue NORMATIQUE de l'AFNOR, qui consacre une édition spéciale à INTERNET, expose les différents sujets sur lesquels désormais l'IETF et l'ISO vont travailler de concert pour rendre INTERNET réellement capable de servir à des utilisations sensibles, pour lesquelles il y a besoin de services garantis. La revue traite également des apports de diverses instances de normalisation de jure ou de standardisation de facto pour fiabiliser les services transactionnels sur INTERNET.

Mais sans attendre le résultat de ces travaux, il importe de dire :

* d'une part qu'il est possible d'utiliser les solutions de type INTERNET dans un environnement fermé, accessible aux seuls utilisateurs appartenant à un cercle fermé : on parle alors d'INTRANET,

* d'autre part qu'il est possible d'obtenir des fournisseurs d'accès à INTERNET différents niveaux de services adaptés à l'intensité des usages que l'on veut mettre en place.

En ce qui concerne les administrations, leurs relations avec les entreprises, et plus tard avec les citoyens - lorsqu'ils seront assez nombreux à être équipés pour que cela ait un impact significatif - pourront se faire grâce à INTERNET, désormais accessible de tout point du territoire pour un prix modéré.

Ce prix, constitué d'un abonnement mensuel d'environ 100 F et des coûts variables selon la durée de simples communications téléphoniques de base, autorise la mise en place de systèmes de télédéclarations généralisés à des coûts acceptables.

La qualité du service obtenu par ce type de télécommunication, pour un certain temps encore insuffisamment assurée par INTERNET, sera obtenue par les applications respectives de l'administration et de ses interlocuteurs ainsi qu'il en va déjà dans un certain nombre de téléprocédures usant de moyens de communication n'offrant pas plus de garanties qu'INTERNET et qui sont conclues par un accusé de réception et de prise en charge des télédéclarations par l'administration.

Ce paragraphe ne peut être conclu sans mentionner les travaux portant sur l' "ordinateur de réseau" (en anglais NETWORK COMPUTER).

Face à la complexité croissante des systèmes d'exploitation des ordinateurs personnels, qui n'a pas toujours correspondu à des progrès évidents pour les utilisateurs mais les a privés de recueillir le bénéfice financier des retombées du progrès technique, l'idée est apparue, grâce à INTERNET et à sa version INTRANET, de développer des ordinateurs personnels très simplifiés et très bon marché.

Dotés de systèmes d'exploitation réduits au minimum, ces ordinateurs autoriseraient les utilisateurs à télécharger les logiciels dont ils auraient besoin depuis des serveurs qui auraient une bibliothèque ("une suite") de logiciels. Ils ne disposeraient que d'un minimum de périphériques et coûteraient deux à trois fois moins cher que les ordinateurs personnels actuels. Dans le cadre des relations avec l'administration, ces logiciels pourraient être des logiciels de télédéclaration.

Deux versions de ces ordinateurs de réseau sont à l'étude, l'une poussée par ORACLE, SUN, IBM, OLIVETTI, APPLE, NOKIA etc..l'autre étudiée par COMPAQ et THOMSON - aux Etats-Unis seulement - où THOMSON dispose d'une position de leader en télévision numérique, position mise à profit pour proposer un ordinateur de réseau utilisant l'écran d'un téléviseur.

Quel que soit l'avenir des projets d'ordinateur de réseau, ils ont le mérite de mettre en cause une suprématie du couple d'entreprises INTEL-MICROSOFT qui laissait le client - citoyen, PME aussi bien que multinationale - en situation de dominé.

Dès à présent, la simple perspective d'un "Network Computer" tend à modérer les prix, et déjà sont annoncés - probablement pour en dissuader la fabrication - des ordinateurs personnels "classiques" mais plus "légers", et donc moins coûteux, que ceux qui étaient proposés jusqu'à présent.

Sachant le faible degré d'utilisation des fonctions évoluées de tant d'ordinateurs personnels dans les entreprises et les administrations, il est certain que des économies importantes pourront être réalisées dans les investissements futurs. De cela, indirectement, INTERNET est responsable.

2.4. Au delà du réseau : les applications développées "au dessus" d'INTERNET

La raison pour laquelle INTERNET est devenu un phénomène de société, chacun étant désormais sollicité avec une grande fréquence par des nouveaux services développés à son intention, tient à la qualité et à la facilité avec lesquelles il devient possible de développer de tels services.

C'est essentiellement au moyen d'une adaptation de la norme ISO -SGML qui signifie "Standard Generalised Mark Up Language", c'est à dire un langage de balisage de texte, qu'INTERNET a permis de constituer des outils de création de systèmes d'information aisément développés et facilement consultables.

Ces systèmes d'information peuvent être reliés les uns aux autres et constitués en un ensemble au sein duquel on peut naviguer, d'un serveur à l'autre, d'un système d'information à l'autre.

L'ensemble des systèmes ainsi conçus est connu sous le nom de WEB, une sorte de toile d'araignée constituant en une totalité virtuelle des systèmes d'information répartis sur l'ensemble de la planète.

Si le WEB permet techniquement d'accéder à l'information, tous les problèmes d'accès à l'information ne sont pas pour autant résolus.

Il y a un risque de dispersion des initiatives et d'absence de logique d'ensemble dans la constitution de domaines d'information, qui pourrait laisser l'utilisateur face à une prolifération anarchique de sources d'information dans l'écheveau desquels il deviendrait vite difficile de trouver l'information pertinente.

La circulaire du Premier Ministre en date du 15 Mai 1996 vise à prévenir ce risque et propose un fil directeur pour organiser les informations des administrations. Comme nous l'avons dit ce sujet n'est pas traité dans le présent rapport.

C'est donc à d'autres utilisations des WEB que l'on s'intéressera dans ce qui suit.

Initialement conçus comme des outils standardisés d'organisation de la connaissance, les WEB ont démontré leurs énormes capacités de diffusion de l'information, incluant la recherche d'informations dont la localisation même est à l'origine inconnue.

Des systèmes perfectionnés d'indexation et de recherche d'informations ont en effet été développés pour faciliter la localisation des serveurs pertinents sur un sujet déterminé.

Mais, en dehors des possibilités données aux utilisateurs de choisir leur itinéraires de recherche, en naviguant d'un serveur à l'autre à l'aide des liens insérés dans les documents consultés électroniquement, le rôle de ces utilisateurs restait assez passif.

Pour permettre une meilleure interactivité, les WEB ont été dotés de nouvelles capacités. L'affichage de grilles de saisie d'information a d'abord permis, tout comme c'était le cas avec les Minitels, d'envoyer des informations depuis le système de consultation vers le système serveur de données.

Poursuivant dans cette voie, un langage nouveau a été conçu - JAVA - qui permet d'envoyer du serveur vers les ordinateurs de consultation, dits clients, des ensembles liés de données et de programmes s'insérant au sein de pages structurées grâce à HTML, un sous-ensemble de la norme SGML.

Les évolutions techniques qui viennent d'être décrites sont riches de possibilités.

Les applications de commerce électronique, en particulier, se soucient d'en tirer parti et font beaucoup parler d'elles. Mais après une période d'engouement initial, bien des entreprises s'aperçoivent que les actes d'achat ne se concrétisent à grande échelle que dans certaines situations précises, telles que la vente par correspondance ou la vente de produits susceptibles d'être délivrés électroniquement, donc numérisables. Les systèmes de réservation (spectacles, locations, voyages, transport) ont également vocation à connaître de nouveaux perfectionnements grâce à INTERNET. A partir de l'expérience acquise grâce au Minitel, et tirant parti de son savoir-faire dans les applications de la carte à puces, la France peut prendre, dans ces domaines, des positions de premier plan, mais cette fois sur un plan mondial.

Dans le domaine de la télégestion des procédures administratives, dont en particulier les déclarations , les usages des WEB peuvent apporter des simplifications très importantes grâce d'une part aux possibilités de télécharger des logiciels de télédéclarations sur les ordinateurs des déclarants, d'autre part aux possibilités d'interfacer les serveurs WEB avec les Systèmes de Gestion de Bases de Données (SGBD) des administrations.

2.5. Sécurité, authentification, transactions en ligne

Beaucoup de critiques, pas toujours bien intentionnées, ont été adressées à INTERNET sur les plans de la sécurité, de la sûreté de fonctionnement et enfin de la garantie de service.

Il n'est pas honnête de traiter cette question en relation avec les prestations offertes aujourd'hui par INTERNET, dans une large mesure victime de son succès.

Concernant les performances obtenues sur INTERNET, il faut comprendre qu'elles dépendent de plusieurs facteurs.

Si l'on sollicite un serveur logé sur INTERNET et par ailleurs disposant de capacités insuffisantes par rapport aux sollicitations dont il est l'objet, c'est à ce niveau que le goulet d'étranglement se situe.

Si l'on cherche à atteindre un ordinateur isolé dans une zone mal desservie via un fournisseur d'accès INTERNET peu efficace, c'est une portion seulement du parcours des données qui est déficiente, et INTERNET n'est pas davantage remis en cause que le réseau routier mondial n'est en cause parce qu'un chemin vicinal est défoncé. Il faut savoir avec qui on échange des informations et qui on choisit comme fournisseur de services d'accès à INTERNET.

Les appréciations concernant INTERNET sont souvent le résultat d'amalgames et il fallait le souligner.

En ce qui concerne la sécurité proprement dite, elle s'analyse en fonction des besoins associés à l'envoi de données (ou de messages) qui distinguent l'intégrité, l'authentification et la non-répudiation de l'origine, la non-répudiation de la réception, la confidentialité du contenu.

La question fondamentale qui doit être posée est de savoir si la sécurité peut être assurée sur INTERNET.

La réponse ne fait pas de doute. La sécurité des transmissions sera assurée à brève échéance sur INTERNET.

A la suite des accords passés entre VISA et MASTERCARD, des travaux ont été entrepris pour développer le paiement électronique sécurisé sur INTERNET. L'ensemble des fonctions et services sécurisant les transactions électroniques a été défini. Les développements sont en cours, et les services ouvriront probablement dans le courant de l'année 1996. L'entreprise française GC Tech, retenue par le JEPI (Joint Electronic Payment Initiative, projet conjoint de VISA et Mastercard) intégrera les spécifications de paiement électronique sécurisé.

En ce qui concerne l'aspect le plus sensible de la sécurité des transmissions, c'est à dire le cryptage des données, les lois françaises s'appliquent sur le territoire national.

L'usage de la cryptologie pour authentifier une communication ou garantir l'intégrité d'un message sans interdire de lire le contenu des messages est désormais libre (Article 12 du projet de Loi de réglementation des télécommunications). Des décrets d'application viendront préciser les modalités pratiques de cet usage.

En vertu du même article, l'usage de la cryptographie est également libre, même si les données échangées par les réseaux sont intégralement cryptées, dès lors que ce cryptage est géré conformément à des conventions secrètes de moyens ou de prestations par des organismes dûment agréés à le faire par le Premier Ministre, et tenus au secret professionnel.

Les conditions pour que puissent être développés les systèmes d'échange électroniques de données sécurisés seront donc réunies à brève échéance, et il est donc possible de se préparer à leur déploiement, y compris dans le cadre de réseaux de type INTERNET. Chaque semaine apporte de nouvelles solutions aux défauts de jeunesse d'INTERNET, et parmi celles-ci la possibilité de proposer des services de réseau virtuel va grandement améliorer la sécurité du réseau (protocole L2F).

S'agissant enfin des services de type transactionnel, INTERNET souffre encore de limitations qui pourraient avoir comme conséquence des défaillances des composants du réseau, ou la perte de messages en transit. Tant que l'ISO et l'IETF n'auront pas trouvé les remèdes appropriés, ce type de relation ne pourra pas être envisagé avec les administrations, mais il ne s'agit que de cas exceptionnels, n'entravant pas le développement des téléprocédures. Au surplus, selon Simone Sédillot de l'INRIA, "il y a lieu de se montrer optimiste quant à l'adoption d'une solution qui garantira une qualité transactionnelle sur INTERNET".

2.6. L'EDI face aux NTI et à INTERNET

Certains experts, face aux étonnantes possibilités de développer des systèmes de commerce électronique sur INTERNET, ont eu tôt fait d'enterrer l'EDI.

Paul Taylor s'exprime ainsi dans le Financial Times du 06 Mars 1996 : "le potentiel d' INTERNET pour le commerce électronique est infiniment plus attrayant que celui que propose la vision de l'EDI".

Paul Taylor, il est vrai, s'intéresse au commerce électronique du point de vue du consommateur, achetant depuis son domicile sur des places de marché électronique, ou à des entreprises atteignant par INTERNET des clients dont elles ne soupçonnent pas même l'existence.

Dans le Panorama des Réseaux à Valeur Ajoutée en Europe publié par OVUM, une opinion différente est avancée : selon Mme Goverts, "INTERNET pourrait être le vecteur nouveau de l'EDI", surtout dès lors que seront surmontées les insuffisances, du reste relatives, d'INTERNET. Elle observe une telle tendance, notamment, en Finlande. ("Les entreprises, dit-elle, y utilisent INTERNET pour pratiquer l'EDI, car leur sensibilisation aux possibilités (d'INTERNET) est plus grande qu'ailleurs").

Notons à ce sujet qu' un débat véritable sur l'intérêt technique et économique des différentes solutions de messagerie, que le bon sens désigne tout naturellement pour véhiculer des messages EDI, reste à mener à son terme. Les arguments en présence de part et d'autre sont entachés de considérations partisanes qu'un débat conduit par les utilisateurs évacuerait.

On notera à ce propos qu'il est possible de combiner X 400 et INTERNET, ou encore X 400 et INTRANET.

Quoi qu'il en soit, on ne peut traiter de l'EDI et du commerce électronique, surtout pour les opposer, sans disposer d'arguments scientifiques.

Or ceux-ci font souvent défaut.

Les experts, pourtant, ne s'y trompent pas. Peu d'observateurs ont relevé l'accord passé entre NETSCAPE et General Electric Information Services-GEIS.

Cet accord organise la convergence de l'EDI et d'INTERNET.

L'ubiquité d'INTERNET permet, en effet, à toute PME/PMI de nouer des relations avec le reste du monde sans avoir à investir dans de complexes infrastructures de réseau, tandis que l'EDI offre un moyen harmonisé d'échanger des informations entre des applications informatiques. La Joint-Venture créée par NETSCAPE et GEIS, ACTRA, cherchera à développer des normes ouvertes pour le commerce électronique incluant l'EDI.

Pour le transport des informations, ACTRA souhaite développer des interfaces entre les réseaux spécialisés et l'INTERNET, qui permettraient une transition quasiment invisible entre les réseaux dédiés hérités d'investissements passés et l'INTERNET.

Pour la gestion proprement dite des messages, ACTRA combinera l'EDI conventionnel, en arrière plan bien présent mais invisible, avec des interfaces graphiques de type WEB. Le système de messagerie sera celui de l'INTERNET.

Ainsi que l'exemple donné par ACTRA le démontre, l'EDI et l'INTERNET peuvent être conjugués, et non opposés. Opposer EDI et INTERNET, c'est ne pas être conscient des apports de l'EDI, qui résultent d'une part de la constitution d'objets métiers, comme le démontrent les travaux de n'importe quel Groupe de Développement EDI d'EDIFRANCE, d'autre part de l'existence de solutions logicielles performantes pour recevoir des messages EDI, les vérifier, les transformer - si nécessaire - puis les présenter aux applications internes pertinentes .

2.7. Quels réseaux pour communiquer avec les administrations ?

En ce qui concerne l'accès aux systèmes d'information sur les missions des administrations et sur les droits et démarches, la circulaire du Premier Ministre en date du 15 Mai 1996 donne des indications précises et recommande l'usage des solutions fondées sur INTERNET; elle précise que les réalisations de chaque ministère formeront un ensemble harmonisé, en relation et avec l'aide de la CCDA et de la Documentation Française. Les systèmes d'information développés antérieurement continueront de fonctionner, mais ils ne seront plus que le premier niveau -que l'on qualifiera de sommaire - d'accès aux systèmes d'information des administrations.

En ce qui concerne l'accès aux systèmes de gestion des administrations, et notamment aux systèmes déclaratifs, il ne paraît pas utile de préconiser un recours systématique et exclusif à INTERNET, tout comme il ne paraît pas judicieux de se priver des possibilités qu'il offre.

Une administration ouverte devrait pouvoir être atteinte par différents moyens, les plus commodes pour établir le dialogue avec les citoyens et les entreprises étant privilégiés. Le réseau téléphonique commuté, le RNIS , les systèmes de messagerie normalisés seront au nombre de ces moyens, et viendront prendre leur place dans une panoplie diversifiée mais harmonisée de moyens déployés par chaque administration en fonction des services de communication qu'elle devra offrir à ses usagers.

INTERNET sera, sans aucun doute, un moyen privilégié d'échanger des informations avec l'administrations au cours des prochaines années, en vertu de sa faculté de déployer, à moindres coûts des communications "intelligentes" et non de simples moyens de télécommunication.

Cependant, il sera important de prendre des mesures appropriées pour faire le bon usage d'INTERNET aussi bien que des autres réseaux d'ailleurs.

En effet, un système ouvert, et par vocation le développement des téléprocédures ne peut s'opérer qu'avec de tels systèmes, est ipso facto un système vulnérable.

Plusieurs solutions peuvent être utilisées pour éviter que les systèmes de télédéclarations ou de téléprocédures ne soient propices à l'intrusion dans les systèmes de gestion sensibles et stratégiques des administrations.

Une première solution consiste à distinguer les réseaux de télécollecte d'information auprès des entreprises et des citoyens et les réseaux internes des administrations et de leurs services extérieurs, ménageant entre ces réseaux des passerelles étroites et surveillées. Dans le corps humain, la circulation sanguine entretient des relations avec le système respiratoire, mais celui-ci est seul à entretenir des relations avec l'extérieur. Cette métaphore peut inspirer une dichotomie entre réseaux de télécomunication/télécollecte ouverts et réseaux internes aux administrations. L'information passant d'un réseau à l'autre sera dûment filtrée et qualifiée afin de prévenir toute intrusion indésirable ou pis malveillante.

Une seconde solution consiste à doter les administrations de sas sécurisés de communication vers les réseaux externes, connus sous le nom de pare-feux.

D'autres solutions permettent d'intervenir sur des portions de réseaux, ou au niveau des applications, donnant accès à certaines informations seulement, ou à certains partenaires. Une analyse de risques s'impose, et la prise de mesures adaptées aux risques courus en sera déduite. Les solutions ne manquent pas. Il n'est pas plus recommandé de refuser la mise en place de communications externes, un moyen trop facile et éventuellement illusoire de sécuriser un système d'information, que d'ouvrir de façon inconsidérée le système d'information d'une administration. On se reportera à l'annexe 5 pour plus de détails sur les dispositifs de sécurité, mais il faut reconnaître ici la vulnérabilité d'INTERNET, et plus généralement celle de tout système ouvert. Dans le cas de l'établissement de téléprocédures avec des interlocuteurs habituels des administrations, il sera possible, lorsque ces interlocuteurs représentent une population stable, de constituer un réseau INTRANET, donc accessible à ces seuls interlocuteurs.

On ajoutera que l'utilisation de l'EDI est en soi un moyen de protection non négligeable, en ce qu'il constitue une barrière très sélective, constituée par les passerelles EDI, susceptibles de n'accepter que des messages EDIFACT.

Ces messages respectant chacun un modèle bien précis, composé d'un en-tête, suivi d'une succession de segments, eux-mêmes contenant des informations de format déterminé, ne se prêtent pas aisément à des intrusions de pirates.

2.8. Prospective

Le développement des télécommunications est la nouvelle frontière de l'informatique, et un moyen de gager des progrès de productivité et de facilitation de l'accomplissement des formalités administratives.

Dans nombre de secteurs, la compétitivité de l'économie est - en partie - dépendante de la qualité et de l'efficience de la relation entreprise-administration ou citoyen-administration. Pour le citoyen, le confort de ses relations avec les administrations est un élément de son bien-être social.

Certes, il convient de garder une certaine distance critique vis à vis des NTI.

Le meilleur et le pire peut être accompli avec les nouveaux outils que la technique nous propose.

Au titre du pire, on rappellera la mise en circulation d'informations facilitant les entreprises de terrorisme, la diffusion d'informations à caractère pornographique ou pédophilique, la dépendance dans laquelle tombent certains INTERNAUTES.

Les statistiques d'une université de New-York ont de quoi faire réfléchir : 50 % des étudiants qui interrompent leurs études sont des maniaques d'INTERNET, et il est peu vraisemblable qu'ils soient motivés positivement dans cette démarche. Le MIT a instauré un système d'aide psychologique des dopés de l'INTERNET, tandis que d'autres universités ont institué une limitation individuelle du nombre d'heures de connexion des étudiants.

Tels des joueurs de casino invétérés, des étudiants conscients de leurs incapacité à limiter leur temps passé sur les inforoutes vont jusqu'à se faire interdire d'INTERNET. (Cf l'article d'Anne Alter et de Philippe Testard- Vaillant dans le Figaro du 11 juin 1996).

Au titre des précautions à prendre, on doit savoir que la sécurité d'un système d'information mal protégé peut être l'objet d'agressions majeures. On a parlé de la menace d'un Tchernobyl informatique (la Tribune Desfossés 11 octobre 1995), des dossiers noirs d'INTERNET (La Tribune Desfossés des 23, 24 et 25 février 1996).

Le pire n'est pas définitivement au coeur d'INTERNET.

Afin de protéger les personnes vulnérables sans instituer des comportements de censure moralisateurs, les principales sociétés agissant pour développer l'INTERNET proposent un filtre commun, connu sous le nom de PICS (Plateform for Internet Content Selection), norme permettant d'étiqueter le contenu des sites WEB et d'en interdire sélectivement l'accès. Simultanément, des organisations d'évaluation des sites sont mises en place (Recreation Software Advisory Council).

En ce qui concerne plus particulièrement le Gouvernement français, la mission interministérielle sur INTERNET, présidée par Isabelle Falque-Pierrotin a remis ses conclusions relatives aux moyens de contrôler INTERNET aux Ministres des Télécommunications et de la Culture. On s'y reportera pour connaître le détail des propositions, mais on retiendra parmi celles-ci la proposition de favoriser le commerce électronique (contrats types, validité de la signature électronique).

Dans le domaine de la sécurité, des progrès sont en voie d'être accomplis, mais il faudra rester conscient que l'ouverture des systèmes d'information, comme celle des frontières, expose à des risques que les avantages obtenus en contrepartie font accepter, mais vis à vis desquels il faut se protéger et dont il faut éviter les effets destructeurs lorsqu'ils se manifestent.

Au titre du meilleur, INTERNET a des actifs à faire valoir.

"Le réseau deviendra une sorte de bibliothèque de la mémoire globale de l'humanité, dans laquelle toutes nos connaissances seront stockées, pour être immédiatement disponibles, et utilisables" dit Vinton Cerf, Président de l'INTERNET SOCIETY.

Grâce à lui, des chercheurs isolés - travaillant dans des pays moins développés - peuvent participer à des travaux qui leur auraient autrement été inaccessibles, et accéder aux connaissances stockées dans le réseau.

D'autres communautés d'intérêt ou des réseaux de solidarité peuvent se constituer.

A titre d'exemple, on citera :

* les forums d'échange d'idées, d'expériences de comportement et de thérapies de familles soignant un membre affecté de la maladie d'Alzteimer; ces forums ont permis de soutenir des personnes en situation de grande détresse psychologique et de les aider à faire face à la maladie de leurs proches,

* le réseau interconnectant les communautés basques disséminées sur les cinq continents, et permettant de tisser avec elles des liens d'information perpétuant les liens avec leurs origines et la culture de leurs ancêtres,

* les réseaux de recherche de livres rares, qui montrent que les technologies de l'information les plus révolutionnaires peuvent être mises au service de la culture la plus traditionnelle.

Depuis quelques années, les entreprises découvrent les usages possibles de l'INTERNET. Les associations pour le développement du Commerce Electronique se multiplient dans tous les pays.

INTERNET va échapper à ses habitués, qui ont eu tendance à se considérer comme une élite, avec ses codes de conduite, ses abréviations, exclusivement anglo-saxonnes (BTW : by the way c.à.d. à propos; Ianal : I am not a lawyer c.à.d. Je ne suis pas un avocat).

INTERNET, pour permettre le développement d'usages professionnels, devra proposer des prestations dans des conditions plus strictes, et sur une base payante (qui est déjà d'actualité, les fournisseurs d'accès ne recevant pas de subventions et équilibrant néanmoins leurs comptes).

Certains nostalgiques regrettent de voir l'agora INTERNET se transformer en foire de commerce, mais cette évolution paraît, au contraire souhaitable pour permettre l'expansion du système, socialement utile, malgré les risques d'exclusion de certaines catégories de citoyens, risques qu'il faudra prévenir pour ne pas constituer une société de l'information à deux vitesses.

La marche vers une société de l'information, créatrice nette d'emplois selon les avis les plus autorisés, même si elle en détruit certains, est inéluctable.

Tout concourt à cette évolution de la société : la capacité croissante des réseaux, la rapidité de transfert des informations par les modems (les modems-câbles, exploitables sur les réseaux de télévision câblés reçoivent 500 000 bits par seconde), la numérisation de la télévision qui a rendu caduc l'affrontement entre les normes américaine, européenne et japonaise de transmission analogique de la télévision et qui va autoriser, sur des infrastructures inchangées, des transferts d'information considérablement augmentés, la combinaison, enfin, de radiales ATM et de liaisons secondaires RNIS. Les limitations et les lenteurs de trafic encore constatées, ne doivent pas occulter le fait que les capacités de trafics en général, et celles obtenues des fournisseurs d'accès INTERNET, qui comptent désormais dans leurs rangs tous les opérateurs majeurs de télécommunications, seront progressivement surmontées.

Au demeurant, le sujet ici traité ne requiert pas - dans la majorité des cas - des capacités importantes de gestion de flux de télétransmissions.

L'établissement d'un schéma directeur des téléprocédures des administrations est donc bien un sujet pouvant être abordé sans tarder, et selon le même principe d'une action concertée et globalement cohérente que celui guidant la réalisation des systèmes d'information visés par la circulaire du Premier Ministre en date du 15 Mai 1996.

3. Synopsis des communications électroniques des administrations françaises

3.1. Le Commerce Electronique : l'Etat acheteur

L'administration française est engagée depuis plus de quatre années dans des expériences qui sont le prélude au développement d'un programme de gestion électronique des achats publics.

Ces expériences ont permis de progresser dans la définition des exigences attendues des systèmes d'échanges de données informatisés.

Les travaux relatifs à l'utilisation de l'EDI dans le cadre de l'achat public sont conduits dans le cadre du groupe EDI-Marchés Publics de la COSIFORM, groupe également constitué en groupe de développement de messages d'EDIFRANCE.

Quatre ateliers ont été organisés pour traiter des EDI relatifs aux marchés publics, traitant respectivement des sujets suivants :

* Envoi des avis aux organes de publication et leur mise à disposition..

* Signature électronique et sécurité de la transaction

* Expertise des expérimentations

* Veille technologique et transmissions multiformat.

Sans entrer dans les détails, qui font l'objet des fiches techniques annexées au rapport, on retiendra l'essentiel de ces différents chantiers.

L'envoi des avis aux organes de publication a été initié par un programme de l'Union Européenne, connu sous le nom de SIMAP, ou Système d'Information sur les Marchés Publics.

L'objectif de ce projet est de collecter les informations que les acheteurs publics doivent adresser à la Commission afin de satisfaire aux Directives Marchés Publics. Il conviendra de veiller à ce que la Commission n'étende pas le domaine de la collecte d'information au delà de ce qu'exigent les Directives, car les Etats membres ne pourront envisager cette extension sans garantie de réciprocité de la part de l'ensemble des acheteurs publics, garantie qui n'est pas actuellement offerte.

SIMAP concerne la phase amont de l'achat public, celle qui concerne la publicité sur les appels d'offres. Le projet ne traite pas des relations commerciales courantes s'établissant entre les acheteurs publics et leurs fournisseurs lors de l'exécution des marchés.

Un logiciel a été développé par les soins de la Commission, et il est utilisé par l'ensemble des Etats membres, une version adaptée à chaque langue étant disponible. Son usage est expérimenté par la mairie de Blois, la Direction départementale de l'équipement d'Angoulème, l'Assistance Publique - Hôpitaux de Paris, par l'EDF.

Au stade actuel, aucune utilisation n'est envisageable pour collecter par EDI les informations que les acheteurs publics doivent insérer au Bulletin Officiel des Marchés Publics, en vertu des exigences du Code des Marchés Publics, mais - pourvu que des adaptations soient apportées aux mécanismes actuels- il serait possible de tirer parti du projet européen pour en étendre l'usage aux publications nationales.

Des contacts sont en cours avec le Journal Officiel pour envisager les modalités de cette aménagement.

La signature électronique et la sécurité de la transaction sont étudiés par un atelier conduit par le Délégué aux Systèmes d'Information du Ministère de l'Economie et des Finances.

Tirant parti des travaux sur les Critères Harmonisés d'Evaluation de la Sécurité des Systèmes Informatiques (ITSEC), et travaillant en relation avec l'AFNOR et le Comité Français d'Organisation et de Normalisation Bancaire, un ensemble de onze fonctionnalités génériques ont été définies. Elles peuvent être combinées et utilisées selon les besoins. Deux documents de travail définissant deux profils de protection générique, l'un pour les informations non confidentielles, l'autre pour les informations confidentielles, ont été produits. La COSIFORM s'en est prévalu pour faire une recommandation à l'ensemble des administrations.

La loi de réglementation des télécommunications ouvrant des possibilités de cryptage de l'information sera mise à profit, dans des conditions qui restent à préciser.

Lorsque les conditions mises par l'administration au développement de la sécurité des transactions et de la signature électronique auront été arrêtées et formellement approuvées, il restera à amender les dispositions du code des marchés publics qui seront devenues inadaptées en regard des nouvelles pratiques du commerce électronique. Le contexte de réforme du Code des marchés publics se prête à cet exercice, mais il sera nécessaire de veiller à l'exhaustivité et la cohérence d'ensemble du Code refondu vis à vis de ces questions.

Les expérimentations d'achat public électronique ont été

précédemment décrites (rapport 1994 et nombreux comptes-rendus).

Elles concernent :

* les marchés de travaux (DDE d'Angoulème - Construction d'une déviation routière et CHU de Lille - Construction d'une maternité),

* les marchés de fournitures courantes, avec une expérimentation concernant les achats des hôpitaux (EDIPHAST). Le champ de cette expérimentation est restreint, ne concernant que les fournitures de produits pharmaceutiques, et repose sur l'utilisation de solutions de caractère fermé qui ne peuvent continuer d'être implantées tant qu'elles présentent ces caractéristiques. L'Assistance Publique Hôpitaux de Paris s'est portée candidate pour une expérimentation plus complète, concernant - dans son principe - l'ensemble des fournisseurs, et reposant sur l'emploi de solutions de caractère ouvert, capables de traiter tout type de partenaire, y incluant, bien sûr, l'industrie pharmaceutique. Celle-ci a fait le choix d'un réseau à valeur ajoutée EDI - EDIPHARM - qui peut participer à un système EDI qui se doit d'être ouvert au niveau des hôpitaux et peut donc utiliser les services serveurs d'EDIPHARM, mais pas les stations de la même société tant qu'elles présentent un caractère fermé, bien résumé par leur dénomination de "robots".

* les marchés de fournitures industrielles (avion de combat Rafale)

Cette expérience est ambitieuse, puisqu'elle s'est fixée comme objectif de dématérialiser non seulement les documents commerciaux des fournisseurs, mais aussi les mandats de paiement.

Pour atteindre cet objectif dans des conditions satisfaisantes, il a été nécessaire d'accomplir un travail considérable, qui a mobilisé sur une longue période les experts de la Délégation Générale pour l'Armement et ceux de la Direction de la Comptabilité Publique. Il en est résulté des demandes de perfectionnement des messages EDIFACT actuels, qui ont été adressées aux instances de normalisation.

Au terme de cette expérience, un poste EDI/Dépense permettra de prendre en compte d'autres secteurs d'expérimentation.

Enfin le travail de veille technologique, dont une des préoccupations est le traitement des échanges multiformat, examinera un rapport - en cours d'élaboration - qui a fait l'objet d'une convention entre la CCM et EDIFRANCE.

Plusieurs années de travail ont déjà été consacrées à la mise en place des conditions propices au développement de l'achat public, dans toutes ses phases y compris le paiement, pour qu'il puisse être dématérialisé. Ces travaux sont d'une importance considérable en ce qu'ils jettent les bases du développement futur de l'achat électronique par les administrations françaises, dont elles peuvent retirer de grands bénéfices (économies) tout en incitant les entreprises à devenir plus compétitives grâce à la maîtrise du commerce électronique.

Toutefois, rien n'est organisé comme il le faudrait pour recueillir le fruit des investissements - essentiellement intellectuels - consentis jusqu'à présent.

Le moment est venu de prendre des dispositions visant à encourager de la façon la plus systématique, en relation avec les acheteurs publics de tous les départements ministériels et avec les collectivités territoriales d'une part, leurs fournisseurs d'autre part une valorisation concertée des travaux accomplis jusqu'à présent pour rendre possible la pratique de l'Achat Public électronique.

La juxtaposition de projets partiels n'est pas à la hauteur des circonstances, sur un sujet qui, dépassant - de loin - le seul enjeu de l'amélioration de l'efficacité de l'administration française et de la gestion économe de ses achats, pose plus largement la question du Commerce Electronique en France dans le cadre d'un marché de plus en plus global.

A la lumière de l'expérience de l'administration fédérale des Etats-Unis d'Amérique, des propositions concrètes seront faites dans ce rapport.

3.2. Les télédéclarations fiscales et douanières

Les administrations financières reçoivent de nombreuses déclarations, tant du citoyen que des entreprises.

Pour ces dernières, au cours des années 1980, des mécanismes ont été conçus en vue de permettre de recueillir certaines de ces déclarations sur un support magnétique.

3.2.1. Le transfert de données fiscales et comptables

Le transfert de données fiscales et comptables s'est ainsi mis en place, l'administration fiscale y trouvant son intérêt en disposant d'informations immédiatement traitables sans saisie préalable, et les émetteurs de déclarations, entreprises elles-mêmes ou experts-comptables, en tirant parti de leur informatique pour émettre leurs déclarations sur un support plus commodément produit.

Initialement limitée aux pièces annexes de la déclaration, la procédure de transfert électronique de données fiscales et comptables (TDFC) a été étendue à l'ensemble de la déclaration.

Le réseau de collecte de l'information et les modalités techniques de cette collecte ont été déterminés par la Direction Générale des Impôts, qui a mis en place une procédure de qualification des sites habilités à transmettre les informations.

A l'occasion de l'extension de la procédure déclarative à l'ensemble de la déclaration, la question de la signature électronique a été posée et résolue. Des systèmes techniques bien précis sont requis pour pouvoir profiter de la procédure.

A une époque où les normes et standards publics n'étaient pas aussi répandus qu'ils le sont devenus, et où régnaient les systèmes dits "propriétaires" il était concevable de limiter les choix possibles lors de la mise en place de systèmes d'échange de données avec des tiers, afin que le destinataire des informations ne soit pas exposé à mettre en place une batterie de systèmes de réception des informations électroniques.

L'évolution de la technique a permis la propagation de systèmes dits ouverts, dont la caractéristique est (ou veut être) l'interopérabilité.

Cette évolution devrait conduire la DGI, mais aussi toute autre administration, à définir des obligations de résultats, et non plus des obligations de moyens, et surtout à ne plus recommander de solutions spécifiques en face d'exigences qui doivent désormais être exprimées en termes de services abstraits normalisés, face auxquels seront mis en place des processus de certification attestant que ces services sont bien satisfaits par des solutions concrètes, entre lesquels les partenaires de l'administration pourront choisir comme bon leur semblera, leur choix étant guidé par l'offre concurrentielle du marché.

Compte tenu de ce qui précède, il est recommandé que soient désormais prescrites des solutions de télédéclarations "ouvertes" et proscrits les systèmes "propriétaires" qu'il s'agisse de systèmes de messagerie aussi bien que de transfert de fichiers ou de dispositifs combinant matériels et logiciels pour assurer des fonctions de sécurité.

On reviendra plus en détail sur cette proposition.

Pour conclure sur TDFC, il reste à envisager une nouvelle organisation des données objet de ces transferts afin de leur donner une forme respectant la norme EDIFACT, laquelle, sauf dérogation dûment justifiée, devrait rapidement structurer toute déclaration faite aux administrations.

L'adaptation de TDFC pour tenir compte d'EDIFACT est au rang des préoccupations de la DGI. Une décision rapide et claire de sa part serait un signe fort pour l'ensemble des administrations, ayant un effet d'entrainement important.

Ce qui précède ne doit pas masquer la pertinence de l'action de simplification des déclarations que la DGI a entreprise à une époque où l'état de l'art n'était pas ce qu'il est devenu, s'agissant aussi bien des systèmes de télécommunications que de la norme EDIFACT.

3.2.2. La déclaration de TVA

La DGI procède à l'extension du champ des procédures pour lesquelles les télédéclarations sont admises en partant d'emblée de la norme EDIFACT. Ainsi, un message a-t-il été mis en chantier pour permettre de gérer les déclarations de TVA. La DGI envisage favorablement d'offrir aux entreprises, progressivement, la possibilité d'utiliser l'EDI pour ces déclarations. Toutefois la DGI est soucieuse de mettre en place une nouvelle facilité de déclaration qui soit globalement logique. Actuellement, les entreprises souscrivent des déclarations papier, et y joignent le paiement de la TVA, souvent sous forme de chèque. Le rapprochement de la déclaration et du paiement s'effectue tout naturellement par les fonctionnaires traitant la déclaration.

Dans l'hypothèse d'une télédéclaration, il restera à récupérer le paiement.

Une évolution concomitante vers la télédéclaration et le télépaiement peut seule instaurer une nouvelle situation qui soit réellement un progrès pour l'entreprise d'une part, l'administration de l'autre.

Des négociations sont donc à prévoir entre la DGI et le Comité Français d'Organisation et de Normalisation Bancaire (CFONB).

Ce dernier, interrogé dans le cadre de ce rapport sur l'offre des banques aux entreprises en matière de télépaiement à la norme EDIFACT, indispensable pour que les entreprises n'aient pas à gérer deux normes dans le cadre d'une procédure unique, s'est montré très réceptif vis à vis de l'ouverture du chantier envisagé par la DGI, mais souhaite être saisi par les voies officielles.

3.2.3. La déclaration d'échange de biens des Douanes

La dernière réalisation de télédéclaration importante dans le domaine des administrations financières est la déclaration d'échanges de biens (DEB) de la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (DGDDI).

Le rapport 1994 avait longuement insisté sur l'intérêt de cette télédéclaration, qui - rappelons-le - est triple:

* La déclaration est conforme à la norme EDIFACT,

* La déclaration est souscrite par l'entreprise à l'aide d'un logiciel de déclaration assistée par ordinateur,

* Le logiciel de télédéclaration peut être couplé avec des logiciels vendus par des éditeurs privés; il est fourni gratuitement à ces éditeurs, qui l'incorporent à leur offre.

La conception de cette télédéclaration a été faite au niveau européen, avec l'intervention du Conseil de Coopération Douanière, si bien que la procédure est pratiquée de façon uniforme dans chaque pays.

On ne saurait trop insister sur l'intérêt de la démarche des douanes.

Il est certes intéressant de concevoir une version EDIFACT d'une déclaration administrative, et utile qu'une administration accepte de recevoir cette déclaration par télétransmission.

Cependant, en rester là empêche de tirer le meilleur parti des télédéclarations. La délivrance d'un logiciel permet à l'entreprise, non seulement d'envoyer un message conforme à la norme de référence, mais aussi de vérifier que chaque message envoyé a été contrôlé à la source.

On mesure l'avantage d'une telle rigueur de la procédure de déclaration, aussi bien pour l'administration que pour l'entreprise. C'est, en fait, une contribution au zéro défaut qu'apporte cette façon de procéder.

Les Douanes ont, comme la DGI, introduit une nouvelle façon de s'acquitter de ses obligations déclaratives, qui est venue s'ajouter à d'autres modalités.

Bien qu'un nombre important d'éditeurs de logiciels aient fait l'effort d'inclure le dispositif des Douanes dans leur offre de logiciels de facturation, rendant ces derniers capables de télédéclarations, le nombre de télédéclarations à la norme EDIFACT demeure modeste.

Au delà de considérations traditionnelles et justes sur le temps naturellement mis par une nouvelle procédure à prendre sa place, il nous semble que la DEB demeurera isolée "en son genre", et de ce fait infiniment moins utilisée - quel que soit l'intérêt qu'elle présente théoriquement et pratiquement - qu'elle ne le serait si les entreprises pouvaient utiliser des procédures de télédéclarations non par exception mais de façon courante.

Tant que le mode de la télédéclaration sera l'exception, les télédéclarations bien qu'autorisées demeureront peu utilisées. Les entreprises préféreront harmoniser leurs pratiques autour de procédures traditionnelles, plutôt que de gérer des procédures d'exception dont le bénéfice sera - par construction - limité.

En d'autres termes, l'administration - si elle veut vraiment donner une suite à l'article 4 de la Loi N° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle - devra envisager, dans le cadre des actions de réforme de l'Etat par exemple, un plan global et cohérent de développement des télédéclarations. On reviendra en détail sur cette proposition dans les conclusions du rapport.

3.3. Les déclarations sociales

Les déclarations sociales des entreprises et des citoyens sont plus nombreuses que les déclarations faites aux administrations financières, si l'on veut bien faire exception des déclarations en douane, qui accompa-gnent toute opération d'exportation ou d'importation.

Ces déclarations sont de divers types :

* déclarations de cotisations et paiement,

* déclarations collectives concernant les salariés,

* déclarations individuelles concernant les salariés.

Elles sont adressées à différents types d'administrations :

* administrations de l'Etat,

* administrations sociales,

* administrations privées, mutuelles, assurances.

3.3.1. La déclaration annuelle de données sociales : un essai à transformer

Voici maintenant bientôt vingt ans, le CIGREF approchait la Direction de la Sécurité Sociale lui suggérant de mettre en place une normalisation des bandes magnétiques supportant les informations de la Déclaration Annuelle de Données Sociales . La "norme TDS" allait être définie quelques années plus tard, ce qui a permis de réaliser une opération bénéficiant aussi bien aux entreprises qu'aux administrations.

Les entreprises ont pu tirer parti de leur informatique pour produire une déclaration, de loin la plus importante puisqu'elle comporte au moins une ligne pour chaque salarié, sur support magnétique.

Les administrations, nombreuses à exploiter la DADS, issue de la fusion des Déclarations Nominatives de Salaires (Sécurité Sociale) et des Etats 2460 de la DGI ont bénéficié d'un dispositif de collecte à partir duquel chaque administration a pu disposer des informations nécessaires à sa gestion : statistiques pour l'INSEE, contrôle pour la DGI, assiette des cotisations pour les URSSAF, enfin report aux comptes individuels pour la Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse.

L'opération a connu un succès incontestable, d'autant plus que les régimes de retraites complémentaires, dépendant de l'AGIRC et de l'ARRCO ont harmonisé leurs propres déclarations en tenant compte des formats pivot de la DADS. Ce succès a concerné aussi bien la simplification des procédures que l'économie du coût de la collecte et de l'exploitation de l'information.

Les éditeurs de logiciels de paye ont assez rapidement mis leurs programmes au point pour incorporer les formats de la DADS dans leurs applications et les rendre capables de générer des bandes magnétiques. Des procédures de télétransmission ont également été mises en place.

Les DADS reçues par la Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse (CNAV) font l'objet de contrôles et les erreurs constatées sont recyclées auprès des entreprises jusqu'à ce que leur déclaration soit réputée conforme.

Lors de la création d'EDIFRANCE, la CNAV a compris l'intérêt qui s'attachait à faire évoluer ses "normes TDS" pour les aligner sur les normes EDIFACT.

Le rapport 1994 a décrit le processus suivi à cette fin. Une première version du message a été produite, simple transformation de TDS incorporant le formalisme EDIFACT. Puis, une deuxième version de la norme a été définie, et pris le nom de message SOCADE (Social Administrative Declaration).

Indépendamment d'être un message correspondant à la DADS, SOCADE a la capacité, étant simplifié, de permettre de constituer la matrice d'autres messages du domaine social, tels que la déclaration de cessation d'activité salariée ou la déclaration d'accident du travail.

Des expériences ont été faites avec des entreprises pour substituer des déclarations au format SOCADE, télétransmises, aux déclarations au format TDS.

Les résultats n'ont pas été très convaincants.

La substitution d'un format à un autre n'est pas, en soi, un progrès si des avantages ne s'y attachent pas.

Avec la DEB des Douanes, un contrôle de qualité des déclarations est fait au départ, grâce aux programmes fournis par l'administration et un retour d'information est assuré aux entreprises qui reçoivent en quelque sorte un acquittement de bonne fin de déclaration.

Ces deux atouts n'ayant pas pu être conférés aux DADS émises en format SOCADE, les entreprises ont généralement préféré continuer d'employer les formats TDS, maintenus par la CNAV.

Il serait intéressant de reprendre des expériences de télétransmission de la DADS en format EDIFACT (SOCADE) en les assortissant :

* d'un moyen de contrôle de la cohérence des messages émis,

* d'un retour d'information diagnostiquant finement les erreurs rencontrées dans les messages, ce que la norme EDIFACT permet de faire très précisément grâce au message CONTRL (contrôle).

Les avantages retirés du passage à la norme EDIFACT deviendraient alors plus évidents, et les entreprises seraient plus enclines à accepter cette nouvelle modalité. Toutefois, cette évolution suppose que soit développée par la CNAV une nouvelle suite de programmes traitant non plus les formats TDS mais les formats EDIFACT, sachant que les formats TDS devront continuer d' être acceptés, au moins pendant une période de transition.

3.3.2. Les déclarations de cotisations sociales

S'agissant des déclarations sociales, c'est du côté des déclarations de cotisations que des progrès significatifs ont été rencontrés.

L'ensemble des organismes recevant des déclarations de cotisations ont travaillé à l'élaboration d'un message déclaratif qui leur soit commun. Il est connu sous le nom de COPAYM, et peut véhiculer les déclarations souscrites aux URSSAF, aux ASSEDIC, aux organismes de retraites complémentaires.

Un message permettant aux administrations de répondre au message COPAYM émis par les entreprises a été également conçu. Cette information en retour est nécessaire au dialogue télématique, et donne tout son sens aux téléprocédures, dont elles bouclent le scénario.

Tout comme la DGI pour la TVA, les URSSAF seraient prêtes à engager un programme de déploiement des télédéclarations si elles pouvaient - par les mêmes procédures normalisées EDIFACT - recevoir les télépaiements.

Dans ce cas également, une saisine officielle du CFONB sera nécessaire pour progresser.

Toutefois, le progrès que constitue le formalisme harmonisé des déclarations de cotisations sociales aux URSSAF, aux ASSEDIC et aux organismes gérant les retraites complémentaires constitue dès à présent une réelle simplification pour les entreprises et pour leurs prestataires de services (experts comptables, centres de gestion agréés). Tirant parti de ce progrès, différentes expérimentations ont été engagées parmi lesquelles il y a lieu de signaler celle mise en place dans le département des Pyrénées Orientales par l'Association pour la Simplification Administrative - APSA (cf dossier joint en annexe 3).

Une expérience de télétransmission du message COPAYM y a été engagée.

Les entreprises peuvent adresser leurs déclarations de cotisation sous forme électronique à un serveur unique, géré par l'APSA.- les différentes administrations concernées recevant des variantes qui leur sont propres du même message cadre. L'information reçue est vérifiée, et si elle est complète, les messages sont retransmis par messagerie électronique vers les administrations destinatrices. La prochaine étape de l'expérience consistera à retourner aux entreprises émettrices un message retour - COPANA - permettant à ces dernières d'avoir confirmation qu'elles se sont acquittées convenablement de leurs obligations, ce qui est essentiel, comme on l'a vu pour les déclarations douanières. L'expérience de l'APSA n'est pas la seule à avoir été conduite. D'autres expériences ont été engagées, impliquant des partenaires différents associés à la réalisation d'objectifs également différents, les uns axés sur la simplification des supports (harmonisation des présentations sur support papier des déclarations de cotisations, télédéclarations assistées à partir de Minitels, déclaration sur support papier à un tiers chargé de déclarer pour le compte des entreprises, kiosque téléchargeant des informations aidant les entreprises à maîtriser la complexité administrative etc..)

Ces expériences ont fait l'objet d'un rapport en date du mois de Mars 1995, dressant l'état de l'application de la Loi N° 94-126 du 11 Février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.

Par ailleurs le rapport annuel de la COSIFORM, s'appuyant sur l'analyse de ces expériences a fait des recommandations traitant des principes essentiels de la simplification :

* permettre une uniformisation physique des présentations des déclarations papier, qui autorise l'impression automatisée de ces déclarations par les logiciels de gestion de la paye, (expérience dite des experts-comptables),

* développer une gamme de procédures harmonisées de déclaration autorisant l'usage de différents supports (papier, Minitel, EDI ..).

Les 4 èmes Rencontres Nationales des URSSAF ont exprimé leur intérêt pour la simplification administrative, organisant à cet effet une table ronde au cours de laquelle a été formulé le souhait que les objectifs des expériences précitées soient mieux ciblés, qu'elles soient moins nombreuses et qu'elles soient effectuées conformément à un protocole d'expérimentation.

A ce propos, sans nier l'intérêt du recours au Minitel, qui dispose d'un parc installé en entreprises susceptible d'être valorisé, les perspectives d'avenir que cherchent à préciser ces expériences doivent tenir compte des Nouvelles Techniques d'Information, parmi lesquelles l'EDI.

Il ne faut, en effet, pas sousestimer l'importance des parcs d'ordinateurs installés dans les PME, ni dissuader les entreprises de s'informatiser. La simplification des procédures administratives - grâce aux ordinateurs - peut être considérable, si les administrations savent tirer parti de ces équipements. Il serait très contreproductif - en tout cas - d'encourager les entreprises à traiter de leurs procédures avec un Minitel lorsqu'elles disposent d'un ordinateur.

Compte tenu de ce qui précède, et relativement aux expériences précitées, on s'en tiendra aux commentaires suivants :

* L'expérience de Quimper, qui associe très opportunément déclaration de cotisation et télépaiement, souffre du recours à des procédures de télépaiement qui ne sont pas banalisées en tant que services offerts de façon concurrentielle par le secteur bancaire, mais sont le fait de prestataires privés en situation quasi monopolistique. Il n'est pas concevable que l'administration aille dans cette voie au delà d'expériences pilotes.

* L'expérience de la Caisse Nationale de Surcompensation du BTP institue cette caisse comme interlocuteur unique, d'une part pour les entreprises déclarantes, d'autre part pour les organismes de protection sociale, jouant le rôle de Carrefour de Données Sociales, stockant les données des entreprises et les redistribuant aux administrations. Cette expérience présente l'inconvénient d'être dérogatoire, limitée au secteur du BTP, et on peut s'interroger sur son coût.

Elle fait un traitement symptomatique de la simplification au lieu d'en faire un traitement étiologique. Harmoniser les procédures et les formats à la source, ce qui permet de s'acquitter de ses obligations sans avoir besoin de constituer une base de données sectorielle dont le coût n'est pas négligeable - éventuellement via un guichet unique - serait une évolution souhaitable de cette initiative.

* Enfin l'expérience présentée par le Conseil Général des Mines présente un intérêt réel, dans la mesure où elle vise non seulement à harmoniser les formats et à simplifier les déclarations elles mêmes, mais aussi à instaurer un dialogue entre les administrations et les entreprises déclarantes permettant à ces dernières de tenir compte de paramètres évolutifs intervenant dans l'établissement de leurs déclarations. Le rapport précité sur la Loi N° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle évoque le besoin de spécification d'un langage couvrant l'ensemble des règles de calcul permettant :

* aux organismes sociaux de décrire leurs informations,

* aux concepteurs de logiciels d'interpréter ces informations,

* aux entreprises d'intégrer ces résultats dans leurs déclarations avant de les émettre selon des références validées au préalable.

Cette expérience est vraiment novatrice et pourrait probablement tirer parti des développements en cours dans la mouvance INTERNET (WEB, JAVA). Mais rappelons aussi que des travaux sont en cours pour définir un langage formel de description des guides d'implémentation de messages EDIFACT, et que ces guides, s'ils sont bien faits, comportent toutes les notes sémantiques et syntaxiques dignes d'applications informatiques vraiment professionnelles et correspondant aux exigences précitées.

3.3.3. Les déclarations d'embauche

Pour finir ce panorama des déclarations sociales, il reste à mentionner les travaux de simplification administrative des déclarations d'embauche.

Le Ministère des Entreprises a procédé à une analyse de l'ensemble des déclarations administratives liées aux embauches d'un nouveau salarié, puis il a déterminé le plus petit commun multiple des informations contenues dans ces déclarations, quel qu'en soit l'administration destinatrice, exception faite, toutefois des administrations privées en charge des régimes de retraites complémentaires non cadres (ARRCO) et cadres (AGIRC), ce qui est une limitation sérieuse - mais qui peut être provisoire - de la mesure.

Un formulaire unique a été conçu, et le Gouvernement a décidé que les entreprises pourraient, grâce à ce formulaire s'acquitter de leurs obligations par une déclaration unique d'embauche (DUE) effectuée à un guichet unique celui des URSSAF, à charge pour les administrations de se distribuer l'information.

Dans la logique de cette mesure, un groupe d'experts, oeuvrant dans le cadre d'EDIFRANCE, a élaboré un message EDIFACT - MESGEV - capable de véhiculer la déclaration unique d'embauche sous une forme électronique.

En apparence, il devrait être possible de fonder sur ces bases une expérience de télédéclarations relatives aux embauches.

Or, les expériences menées dans ce domaine sont peu concluantes, si bien qu'on ne peut guère parler que d'un "timide début de la DUE électronique". (Le Monde Informatique du 17 Mai 1996).

L'analyse des raisons qui entravent un développement régulier des DUE électroniques mérite d'être faite; ces raisons ont, en effet, conduit les URSSAF à écarter tout usage de l'EDI, au moins dans un premier temps.

L'EDI n'est - de ce fait - pas mentionné comme un mode de déclaration possible dans les documents relatifs à la DUE que les URSSAF distribuent pour information, et cela bien que le décret 96-1355 instituant une déclaration unique d'embauche prévoie - dans son article 2 - la possibilité d'échange de données informatisé.

Dès lors que l'on autorise les entreprises à effectuer leurs déclarations d'embauche à l'aide d'un formulaire unique destiné à plusieurs administrations, se pose la question de la circulation de l'information entre le guichet unique de déclaration et les destinataires légitimes des informations.

La CNIL impose que chaque administration reçoive seulement les informations qui lui reviennent en fonction de la nature de ses interventions. Elle impose également aux URSSAF de ne conserver les données qu'elles collectent que pendant une durée de six mois maximum.

Il incombe donc aux URSSAF de recevoir les déclarations par tout moyen autorisé (papier, télécopie, déclaration depuis un Minitel à l'aide d'une application URSSAF), puis de saisir cette information afin d'être en mesure de restituer à chaque administration, à l'aide des filtres décrits dans la demande d'avis à la CNIL, les informations qui lui reviennent.

Le mode de transmission de l'information aux administrations doit, bien entendu, tenir compte de leur capacité à recevoir cette information, et différents modes sont envisagés :

* listing papier,

* disquette,

* télétransmission par réseau.

L'utilisation de l'EDI entre administrations n'est pas envisagé, sachant que les arguments invoqués - provisoirement - contre l'utilisation de l'EDI pour établir la relation URSSAF-entreprises ne peuvent être invoqués pour ce qui concerne les relations entre administrations. Il aurait au moins été utile d'inscrire cette possibilité comme une perpective à terme rapproché, le mode de relation entre administrations par EDI devant être capable de régir une proportion importante de leurs relations.

Le coût du fonctionnement du système est supporté par les différentes administrations y participant.

Enfin, comme indiqué ci-dessus, l'EDI n'est pas envisagé actuellement comme mode de télédéclaration, bien qu'il soit admis qu'une grande majorité d'entreprises, y compris de PME, sont informatisées.

Pourtant, des expériences de transmission par les entreprises selon le mode EDI ont été faites. Ainsi l'agence Picardie Interim, pourtant sensible aux avantages de l'EDI et convenablement équipée d'ordinateurs, un moment impliquée dans une expérience de télédéclaration par EDI, a renoncé à ce mode de déclaration qu'elle trouve "rapide, mais trop coûteux". Les coûts supportés étaient de 9 000 F pour le logiciel, auxquels venaient s'ajouter le coût de la messagerie ATLAS 400. Il est intéressant d'écouter les responsables de cette entreprise : "Nous préférons faire les déclarations par fax. Quant au Minitel, il est trop long à utiliser, car il faut pianoter".

Il ne faudrait pas conclure de cet exemple que la procédure EDI est condamnée. Ce qui l'est, c'est - d'une part la solution technique employée, trop coûteuse -, d'autre part le caractère unique de la procédure.

Ainsi qu'il est habituel de le constater, les projets EDI présentent d'autant plus d'intérêt qu'ils instituent des procédures activées par principe et non par exception. Dans le domaine des administrations sociales, donc des télédéclarations sociales, il ne faut s'attendre au succès de l'EDI qu'à compter du moment où il fera l'objet d'un "bouquet de services".

On reviendra sur ce point dans la partie du rapport concernant les propositions.

3.3.4. Une initiative ambitieuse et structurante : l'identification des personnes par les organismes de protection sociale

Pour conclure sur l'EDI dans le domaine des déclarations sociales, il convient de mentionner le programme d'échange de données informatisé entre administrations participant au système d'identification des personnes physiques.

Dans un premier temps, ce programme ne concerne pas les entreprises, bien qu'à terme, le volet "demande d'immatriculation" de la déclaration unique d'embauche puisse conduire à des échanges directs tendant à obtenir ou certifier les immatriculations - en temps quasi réel - avant même que les déclarations ne soient envoyées.

Le programme, lancé à l'initiative de la CNAV comme projet pilote dans le cadre de son schéma directeur 2 000, concerne les échanges de données relatifs aux identifications des personnes et à l'attribution ou à la vérification du Numéro d'Inscription au Répertoire (NIR).

Il associe, outre la CNAV, l'INSEE - gestionnaire du répertoire de référence, la CNAM, la MSA, la CNAF, l'ARRCO. D'autres partenaires pourront être associés au programme ultérieurement.

Des travaux ont été régulièrement entrepris depuis plusieurs mois afin de définir les scénarios d'échange, qui reposent sur des sous-ensembles du message SOCADE.

La CNAV a procédé à une consultation de l'offre de serveurs EDI en vue de mettre en oeuvre un plan d' équipement des CRAM en serveurs EDIFACT. Un cahier des charges a été établi en vue d'un appel d'offres suite à insertion dans le BOAMP. Le choix du titulaire interviendra prochainement.

Certains partenaires de la CNAV sont déjà dotés de serveurs EDIFACT et seront donc capables de procéder à des échanges électroniques rapidement. Les autres devront envisager de se doter de capacités à émettre et recevoir les messages EDIFACT relatifs à l'identification et à l'immatriculation.

Le programme interorganismes d'échange de données relatives à l'identification et à l'immatriculation est appelé à gérer la circulation de millions de messages par an, et constitue le premier d'une telle ampleur dans les administrations françaises.

3.4. Les échanges de données dans le monde de la santé

Il existe une intersection entre le domaine social et celui de la santé.

Les DUE (déclarations uniques d'embauche) comportent parfois des informations qui doivent être envoyées aux caisses primaires de sécurité sociale - lorsqu'il y a lieu à immatriculation ou à vérification du numéro d'inscription au répertoire-; s'ajoutent à cela les déclarations d'arrêt de travail souscrites par les patients, les déclarations d'accident du travail et les attestions de salaires en cas de demande de paiement d'indemnités journalières etc..

A ces déclarations s'ajoutent d'une part celles que les patients adressent aux caisses d'assurance maladie pour être remboursés, et qui seront bientôt, selon les ordonnances, directement télétransmises par les médecins aux dites caisses.

Enfin, il y a lieu de mentionner les échanges de données purement médicaux qui sont nombreux et qui résultent du fait qu'un patient peut devoir être adressé successivement à plusieurs professionnels de santé, exerçant soit à titre libéral - dans des cabinets privés ou dans des établissements de soins privés -, soit dans des établissements de soins publics.

Laissant de côté les échanges de données provenant des entreprises, qui sont justiciables - un peu arbitrairement - des mécanismes relatifs aux échanges de données sociales, on examinera les échanges de données relatifs au domaine de la santé au sens strict .

3.4.1. La feuille de soins

Depuis longtemps déjà la CNAM et les autres institutions intervenant dans le domaine de l'assurance maladie ont institué des mécanismes d'échanges de données de façon bilatérale. Ces échanges ont été structurés à une époque où aucune normalisation de référence n'existait.

Outre les échanges inter-institutions, les organismes d'assurance maladie ont également développé des échanges de données avec des prestataires de services fréquemment sollicités dans des actions de tiers payant, tels que les laboratoires pharmaceutiques ou les pharmacies. Ces mécanismes ont été développés voici déjà longtemps; ils sont opérationnels.

Au moment où les ordonnances visant à instituer une gestion plus efficace du système de santé se mettent en place, et où l'informatisation des médecins tend à se systématiser pour permettre la transmission de la feuille de soins électronique, il est tentant d'étendre les pratiques antérieures régissant les échanges de données informatisés afin de les appliquer aux professions nouvellement impliquées dans des échanges télématiques.

C'est la démarche suivie par la CNAM dans son cahier des charges relatif aux "Télétransmissions de feuilles de soins électroniques sécurisées entre professionnels de santé et organismes d'assurance maladie".

Celui-ci définit les conditions que doivent satisfaire les éditeurs de logiciels pour s'interfacer avec les lecteurs de cartes de patients (SESAM VITALE), de la carte de professionnel de santé (CPS), pour produire la feuille de soins électronique certifiée et transmettre les lots de messages.

Le document SESAM VITALE - Cible fonctionnelle - approuvé par le Comité Directeur SESAM-VITALE du 04 avril 1996 indique dans sa page 12 : "Le système SESAM-VITALE s'appuie sur des normes d'échange répondant à l'ensemble des besoins de l'Assurance Maladie Obligatoire (AMO) et de l'Assurance Maladie Complémentaire (AMC), à savoir les messages normalisés EDIFACT".

Mais le document précise immédiatement : "A cette fin, les messages EDIFACT constitueront, à terme (ndlr : non défini), la norme d'échanges pour les demandes de remboursement, étant entendu qu'elle se substituera, dès que possible, aux normes actuelles B2 sécurisée et NOEMIE".

Les ordonnances vont donc se mettre en place en utilisant des standards ne correspondant pas à des normes universellement pratiquées, pour lesquelles existent une offre de logiciels abondante et bon marché, alors que - sous l'impulsion des grands programmes européens - les médecins de tous les pays d'Europe, dont en particulier les médecins français, sont invités à développer les réseaux de télémédecine en utilisant les messages EDIFACT.

Le présent rapport ne peut, bien entendu, mettre en cause le déploiement d'un dispositif ambitieux et complexe, nécessaire à la maîtrise des dépenses de santé. Mais il se doit de souligner que les systèmes d'échanges de données normalisés présentent bien des avantages et sont plus simples à mettre en oeuvre que ceux qui sont définis dans les cahiers des charges actuels communs à la CNAM , à la CANAM et à la MSA, tout en offrant les mêmes services (sécurité des échanges, contrôle des messages, gestion des séquences de messages par émetteur). Sur de nombreux points, les mécanismes logiciels EDIFACT présentent même des avantages bien précis. La gestion des messages en erreur, notamment, peut être faite au niveau de chaque message EDIFACT, par la voie électronique, tandis que la gestion des erreurs est faite, dans les mécanismes actuels de l'échange de la feuille de soins électronique avec NOEMIE/B2, par lots de messages, lots dont il faut obtenir une version transmise par la poste sous forme de listing ou sur disquette afin d'apporter les corrections qui s'imposent.

On regrettera d'autant plus que la mise en place des ordonnances ne s'effectue pas d'emblée en appliquant une norme reconnue par le GIE SESAM-VITALE comme devant s'imposer à terme qu' EDIFRANCE avait attiré, dès 1991, l'attention de la CNAM sur l'importance que revêtait - pour des raisons techniques aussi bien que financières - une politique de migration vers des systèmes ouverts.

En dehors des échanges de données qui viennent d'être évoqués, essentiellement liés à l'administration des flux d'information relatifs aux remboursements du coût des soins, le monde de la santé échange aujourd'hui peu d'information.

3.4.2. Les données médicales proprement dites

Les échanges informatisés de données médicales pures entre professionnels de santé du secteur libéral restent à développer, et les ordonnances vont leur donner une vigoureuse impulsion.

Les échanges informatisés de données entre les professions de santé et les hôpitaux sont peu nombreux, de même que les échanges de données entre hôpitaux.

La cohérence des dictionnaires de données utilisés dans le monde de la santé est une question non résolue. Des normes américaines (ASTM 1238) sont fréquemment utilisées pour la gestion des laboratoires d'analyse, et les hôpitaux de Strasbourg ou de Lyon, par exemple, utilisent ces normes, alors que des messages EDIFACT existent pour satisfaire les besoins d'échange d'informations dans ce domaine. L'Assistance Publique Hôpitaux de Paris, confrontée il y a quatre ans déjà à l'alternative ASTM 1238 versus EDIFACT, a tranché en faveur de la norme EDIFACT. Elle a ainsi pu mener progressivement à bien une politique d'harmonisation des interfaces entre les systèmes de gestion des laboratoires et les systèmes de gestion de la facturation (Opération connue sous le nom de MEDIAH). Il serait très opportun de statuer rapidement et clairement sur l'opportunité de poursuivre des investissements en logiciels de gestion des laboratoires conformes au standard américain ASTM 1238, utilisé également dans le secteur privé. La facilité avec laquelle les échanges de données pourront se développer dans le monde de la santé, selon les modalités voulues par les ordonnances, dépendra largement de la cohérence des systèmes d'information et donc des dictionnaires de données.

Cette observation prend d'autant plus de relief qu'une autre norme, également d'origine américaine, connue sous le nom de HL7 (Health Level 7), fait l'objet d'une promotion par les éditeurs et par des importateurs de logiciels américains de gestion hospitalière, ainsi que par certains constructeurs informatiques fortement implantés dans le domaine hospitalier. A la suite de l'élaboration de son schéma directeur informatique, le CHU de Nice vient, par exemple, de procéder à l'installation d'un logiciel de gestion des unités de soins respectant la norme HL7.

Il n'est pas dans les intentions du présent rapport de recommander une politique protectionniste en matière d'informatique hospitalière, mais il est en revanche légitime de se poser la question de la cohérence globale des systèmes d'information de santé, si l'on veut bien accepter l'idée que le développement des communications électroniques est souhaitable tant du point de vue de l'harmonisation des interfaces entre les différents aspects du traitement de l'information de santé que des avantages économiques (maîtrise des dépenses) qui résulteront de meilleures communications.

De plus, il faut savoir que le manque de cohérence des normes est un sujet de préoccupations aux Etats-Unis (cf article de Mr Daniel Kazzaz dans la revue EDIWORLD de mars 1996) et que des programmes de migration vers une norme unique, qui pourrait être EDIFACT, y sont discutés.

Une dernière observation concerne le développement de la télémédecine.

Il est souvent confondu avec le développement des télétransmissions d'images médicales, qui en constituent, certes, un aspect important. Toutefois, il va falloir rapidement traiter de la télémédecine en considérant non seulement ses aspects les plus médiatisés (diagnostic à distance à partir d'images télétransmises - à l'exemple des liaisons ATM entre le CHU de Rennes et l'hôpital de Saint-Brieuc) mais aussi dans ses aspects courants de transmission plus banale d'images associées à des messages de type EDIFACT, qui intéresseront - à terme - les cabinets médicaux, dans le cadre de leurs relations avec les radiologues et autres spécialistes. En d'autres termes, la dimension multiformat de la télémédecine devra être mieux étudiée, et un cadre de développement plus clair devra être déterminé, statuant sur l'intérêt de la norme DICOM qui propose des solutions relatives aux télétransmissions multiformats en mode synchrone.

3.5. Les autres administrations centrales

3.5.1. Le Ministère de la Justice

Le Ministère de la Justice avait fait l'objet de développements assez importants dans le rapport 1994.

La période qui s'est écoulée depuis a permis de progresser dans la définition des mécanismes d'échange à mettre en place.

Récemment, et sur l'intervention du Garde des Sceaux, il a été décidé de redéfinir les missions de la Commission de l'informatique du Ministère de la Justice, qui devient la Commission de l'informatique, des réseaux et de la communication électronique. Dans la logique de cette nouvelle mission, la participation à cette commission est étendue aux représentants des professions judiciaires et des organisations syndicales.

La tendance générale est donc bien indiquée, et elle confirme les travaux conduits au cours des années passées.

Il va cependant falloir procéder à un certain nombre d'ajustements et de mises à niveau avant que le programme souhaité par le Ministère puisse produire ses effets. Des difficultés ont en effet été rencontrées avec certains éditeurs de logiciels qui ont cessé leur activité, ce qui a compromis les expériences en cours. Le compte rendu de la réunion sur l'expérience de la liaison Cour d'Appel de Bordeaux - Avoués laisse sceptique. Les systèmes de gestion paraissent incapables de générer les informations requises dans les messages, les mécanismes de transmissions utilisés sont obsolètes. Il est à recommander que les expériences faites soient mieux assurées de leurs possibilités de réussite avant d'être lancées.

Les difficultés ne sont toutefois pas générales, et des expériences se poursuivent, notamment pour gérer les échanges entre huissiers et tribunaux d'instance ou de commerce, notamment l'injonction de payer (expérience dite de Bobigny). La Chambre Nationale des Huissiers de Justice s'implique sans ambiguïté dans le projet EDI, dont elle a perçu les enjeux.

Si l'on ajoute à ce qui précède la formalisation des liens entre la structure EDIJUSTICE et EDIFRANCE, et la mise en harmonie des travaux accomplis par les différents groupes de développement de messages, on peut conclure que la période 1994-1996 a été une période de maturation des projets et que l'impulsion est désormais donnée au plus haut niveau, dans un cadre qui associe les professions judiciaires aux administrations judiciaires.

Pourvu que la mise en oeuvre des communications électroniques s'effectue d'une part en se référant à un corpus de normes de télécommunications harmonisant les différents interfaces avec les administrations (dont parmi elles les administrations judiciaires) et d'autre part en installant des dispositifs gérés à frais partagés entre les différentes juridictions en proportion de leurs trafics respectifs, on peut être résolument optimiste en ce qui concerne le développement des EDI dans le monde de la justice.

Il reste toutefois à souhaiter que la Direction des Affaires Civiles et du Sceau soit plus engagée quant aux évolutions à prévoir s'agissant des textes (codes de procédure, admission des documents électroniques convenablement sécurisés comme moyen de preuve) et plus en situation de veille sur les évolutions qui se font jour dans les pays étrangers à ce sujet afin que les entreprises françaises puissent bénéficier des mêmes facilités de commerce électronique que leurs concurrents étrangers.

A titre d'illustration, on mentionnera :

• la décision du Ministère de la Justice des Etats-Unis admettant comme preuve les enregistrements électroniques des fichiers fédéraux,
• la décision du Comptroller General of the United States d'autoriser les administrations fédérales à contracter par le moyen de l'échange de données informatisé dès lors que les technologies employées offrent les garanties suffisantes, telles qu'énumérées dans les travaux du National Institute of Science and Technology du US Department of Commerce,
• la définition de la signature comme "un symbole discret (au sens mathématique) vérifiable, qui ajouté à un document (qui peut être un message électronique) avec le consentement d'un individu et signifiant la connaissance par cet individu du contenu de ce document, est légalement contraignante" Federal acquisition regulation,
• la définition de la signature comme "l'entrée, sous la forme d'une impulsion magnétique ou d'une autre forme de donnée compilée par un ordinateur d'un quelconque symbole ou série de symboles exécutés, adoptés ou autorisés comme signature" Security and Exchange Commission,
• la définition de la signature, dans le cas particulier de l'EDI, comme "un code discret authentifiant avec l'intention de lier les parties aux termes et conditions d'un contrat" US Federal Property Management Regulations-Electronic Government Bill of Lading (Connaissements),

3.5.2. Le Ministère de l'Agriculture, le CNASEA et l'ACOFA

Le Ministère de l'Agriculture a défini une véritable politique de maîtrise globale de son système d'information, à travers son Schéma Directeur des Systèmes d'Information. Ce document traite explicitement de la politique de communication électronique du Ministère et de ses services extérieurs avec leur environnement, et insiste sur l'importance des échanges de données informatisés.

Le Schéma Directeur accorde une importance égale aux deux dimensions de la communication électronique, celle relative à l'harmonisation des différentes composantes du système d'information, celle relative aux systèmes informatiques et télématiques de production et d'échange des données issues de ce système d'information.

Sur le premier point, une action d'évaluation des applications héritées du précédent schéma directeur est entreprise, afin d'inscrire leur évolution dans une perspective d'harmonisation progressive. Le Ministère définit également ce qu'il attend des systèmes d'information des organismes placés sous sa tutelle, qui doivent être capables de transmettre électroniquement des informations s'insérant sans difficultés dans le système d'information du Ministère.

Sur le second point, le Ministère définit un corpus de normes et de règles du jeu s'appliquant au développement de l'informatique et des télécommunications du Ministère. Une architecture de réseau commune est imposée.

Enfin, l'ensemble de cette politique est définie et appliquée par des structures de concertation, de régulation et de décision bien articulées entre elles, au nombre desquelles il faut mentionner celles que le Ministère soutient et qui visent à animer et coordonner le développement de l'EDI dans le monde agricole en dehors des circuits de l'administration.

Certes, le nouveau Schéma Directeur ne résoud pas toutes les difficultés qui demeurent dans le traitement de l'information du département, mais il met en place les conditions d'une évolution progressive vers une réelle maîtrise de l'information nécessaire à la définition de la politique agricole et à son application.

Bien que le Ministère traite explicitement de l'échange de données informatisé, en particulier pour ce qui concerne ses liaisons avec le CNASEA et l'ACOFA, il ne fait pas explicitement référence à la norme EDIFACT. Il sera souhaitable que le Ministère statue sur ce point, comme le présent rapport propose de le faire au niveau interministériel : il n'est - en effet - plus normal que le champ d'application de la norme EDIFACT soit sujet à des appréciations contradictoires.

En ce qui concerne le CNASEA, il est nécessaire de mentionner les liens importants que cet organisme a établis avec le domaine relevant de la politique de l'emploi et de la formation, donc en dehors de son champ d'intervention initial : l'aménagement de la structure des exploitations agricoles. Le système d'information au centre duquel se trouve le CNASEA est complexe, et il entretient des relations nombreuses avec beaucoup de partenaires. Un schéma directeur de ses échanges de données est donc important pour lui, ainsi que la fixation de choix clairs relatifs aux architectures de communication et aux normes appliquées pour structurer les échanges de données. La politique du CNASEA est encore hésitante en ce domaine, mais il est bien évident que le CNASEA seul ne peut décider en la matière. Une recherche de consensus avec ses différents partenaires externes concernant les modalités de gestion des informations échangées est à mettre en oeuvre. Mais le CNASEA pourra également envisager d'aider ses partenaires à produire l'information sous une forme qui lui permettra d'en tirer parti. Cette observation a d'ailleurs une portée générale. Dès lors qu'une organisation quelconque est au centre d'un système d'information, qu'elle contribue fortement à structurer, et qui gère des flux en relation avec des entités nombreuses et périphériques, il peut être opportun de prendre des dispositions aidant ces entités à produire des informations normalisées, transmissibles et exploitables, s'il le faut en les dotant de logiciels adéquats.

Enfin, l'ACOFA est sur un autre plan, celui de la gestion de la politique agricole commune et des aides diverses au monde agricole, un autre intervenant essentiel dans la production et l'échange d'information de ce secteur. Vis à vis des systèmes d'information communautaires, l'ACOFA est soumise aux orientations de l'administration européenne, qui ne sont pas toujours cohérentes dans le domaine de l'EDI. En ce qui concerne ses choix propres, des travaux intéressants ont été conduits par l'ACOFA avec l'aide de SIMPROFRANCE. Il est souhaitable que ces travaux conduisent à des réalisations opérationnelles.

3.5.3. Le Ministère de la Défense

Le Ministère de la Défense s'attache, comme le Ministère de l'Agriculture, à redéfinir ses choix fondamentaux en matière de systèmes d'information et de politique informatique, mais il est moins avancé dans cette démarche. Un Directoire de l'Informatique est en cours de constitution.

Toutefois, en attendant que ce Directoire ait défini le détail de sa politique, des mesures ont été prises sans attendre, car il a été considéré qu'elles pourraient s'incrire dans le cadre de la future politique du Ministère. Il s'agit du projet CIRCE acronyme qui signifie : Cadre Incitatif de Réalisation des Contrats d'Equipement. Ce projet vise pour l'essentiel à définir une standardisation des matériels, des logiciels et des systèmes de communication du Ministère, et cherche par ce moyen à réaliser des économies aussi bien qu'à faciliter l'intégration des systèmes de traitement de l'information. Le Directoire pourra développer sur ces bases une politique plus précise de maîtrise de son système global d'information, dont on comprendra aisément qu'il s'agit d'un chantier considérable.

S'agissant des perspectives futures qui commençent à se dessiner, les travaux conduits par la Délégation Générale pour l'Armement préparent le terrain.

Sur un plan global, la Direction de la Stratégie et les deux sous-directions, celle des méthodes et de l'adaptation des structures et celle des méthodes générales, définissent les conditions d'adaptation de la politique de traitement de l'information et de télécommunication de la Délégation Générale pour l'Armement en fonction des évolutions des technologies de l'information. La Direction cherche à promouvoir l'adaptation des qualifications qui permettra de faire face aux mutations nécessaires.

S'agissant plus particulièrement de l'EDI, le CERALI (Centre Rafale Logistique Intégré) mène une politique résolument tournée vers l'application de la norme EDIFACT dans le cadre d'une normalisation tirant le meilleur parti des acquis de cette norme; ceux-ci sont importants dans le domaine commercial, qui est celui dont relève les achats destinés au Rafale.

En relation avec la Direction de la Comptabilité Publique et avec la Commission Centrale des Marchés, un travail d'une grande importance et d'une grande qualité a été accompli, y compris dans le domaine de la sécurité des systèmes de commerce électronique liés aux opérations financières.

Il serait fort regrettable que les acquis ainsi obtenus n'aient pas un champ d'application plus vaste que celui du seul programme Rafale, d'autant plus que ce dernier a vu son ampleur sévèrement réduite pour des raisons budgétaires. Les développements de l'EDI qui sont en cours à la Direction des Constructions Navales ne peuvent rester le seul domaine couvert en dehors du programme Rafale. Les résultats acquis devraient servir à étendre les usages de l'EDI non seulement dans l'ensemble du Ministère de la Défense, mais aussi dans l'ensemble des services d'achat de l'administration.

3.5.4. Le Ministère de l'Equipement

Ce département ministériel est évoqué pour mémoire. Le rapport établi par Monsieur Chemillet a fait un bilan des usages possibles de l'EDI dans un département ministériel aux interventions variées : bâtiment et travaux publics, transport et frêt, information routière, information géographique, échanges entre les directions de l'administration centrale, échanges avec d'autres administrations centrales ou régionales et locales. Ses recommandations conservent tout leur intérêt, leur fondement n'ayant guère varié depuis que le rapport a été délivré. On se bornera à signaler le rôle que le Ministère de l'Equipement pourrait être conduit à jouer si une initiative était prise pour favoriser le développement de systèmes de commerce électronique à l'usage des exportateurs. Son intervention pour harmoniser les systèmes de commerce électronique des plates-formes portuaires et aéroportuaires avec ceux d'autres intervenants dans les opérations de commerce international (transporteurs notamment) pourraît être important.

3.6.....et quelques administrations territoriales

La lettre de mission demandait que soit faite une synthèse des usages des communications électroniques par les collectivités territoriales.

Il est apparu difficile de donner une réelle ampleur à l'enquête envisagée initialement, notamment en raison du manque de structures de relais.

Il n'existe, en effet, pas d'organe responsable de la définition d'orientations générales du développement des communications électroniques des collectivités territoriales.

Certes il existe une structure dépendant de FranceTélécom qui se consacre entièrement à la réflexion sur l'usage des télécommunications par les collectivités locales : il s'agit de l'Observatoire des Télécommunications dans la ville, au sein duquel ont été créés quatre groupes de travail :

* télécommunications en milieu rural

* télécommunications et développement local

* télécommunications et collectivités locales

* télégestion.

L'observatoire peut être le creuset de réflexions ayant pour effet d'adapter les services de France Télécom aux besoins des collectivités territoriales, et il doit être utilisé dans ce but.

Cependant, au moment où se prépare l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications, cet observatoire ne peut jouer le rôle d'instance de coordination et de concertation - rôle qu'il ne revendique d'ailleurs pas - et qui devrait être rempli par une structure appropriée qui manque actuellement, d'autant plus que l'association des maires de France ne semblait pas prête à prendre d'initiative à ce sujet.

Le Commissariat à la Réforme de l'Etat, conscient des possibilités d'améliorer le fonctionnement des administrations de l'Etat sur le plan régional et local, a bien compris qu'une initiative est nécessaire pour mieux faire circuler l'information locale. Il a donc engagé une réflexion sur les systèmes d'information territoriaux, et souligne la faible importance des flux d'échanges de données entre les services territoriaux de l'Etat et leurs partenaires territoriaux. Il recommande (dans sa Note du 12-03-96) que soit défini le système d'information territorial de l'Etat, un noyau dur commun d'informations, de processus de travail, de règles d'échange et de responsabilités, de compétences, d'infrastructures et d'outils".

Cette idée devrait, en effet, être acceptée, d'autant plus qu'elle ne limite en rien la faculté des collectivités territoriales de choisir leurs prestataires de services, ni celle de développer des initiatives spécifiques en fonction des particularismes locaux. Un système d'information territorial n'aurait pour effet que de formaliser des pratiques déjà structurées par des règles d'application obligatoire, telles que celles relatives à la relation ordonnateur /comptable ou celles relatives à la gestion du personnel des collectivités territoriales ou encore celles relatives à la gestion de l'état civil ou du cadastre. Incontestablement, la formalisation du système d'information local aura des vertus simplificatrices, et la définition précise des procédures ne fera que simplifier le développement, nécessaire, des communications locales.

L'enquête menée dans le cadre du rapport a procédé par sondage orienté vers des collectivités territoriales connues pour l'intérêt qu'elles portent aux nouvelles techniques d'information. Les exemples qui suivent ne prétendent pas rendre compte de la totalité des initiatives méritant un signalement particulier, et pas davantage à constituer un échantillon représentatif des réalisations des collectivités territoriales.

Il serait, à ce sujet, probablement utile que le Ministère de l'Industrie fasse un bilan des initiatives qu'il a primées dans le cadre des projets "Autoroutes de l'Information" et qui concernent les communications des collectivités territoriales.

Sous les réserves qui viennent d'être indiquées, les observations suivantes ont été faites.

* un grand nombre de Conseils Régionaux et Généraux ont pris des initiatives pour encourager le développement des inforoutes. Leur action a été guidée par un objectif d'animation de l'économie régionale, dans un souci de modernisation des entreprises et de sensibilisation aux enjeux de la société de l'information. L'objectif de création d'activités nouvelles, le souhait d'attirer des investisseurs ont souvent été exprimés.

Fait significatif, le budget consacré par les collectivités locales à l'informatique et aux télécommunications a crû de 26 % entre 1992 et 1994.

Beaucoup de résultats peuvent être mentionnés, fruit de travaux entrepris parfois depuis plus de dix ans.

Le Conseil Régional d'Aquitaine, qui a créé en son sein l'Agence Nouvelle Communication chargée d'inspirer et d'exécuter ses décisions, a récemment ouvert un Centre Européen de la Communication - CEC -, dans le prolongement logique des travaux relatif au schéma directeur de la communication en Aquitaine, qui avait défini dès 1989 les priorités régionales pour les nouvelles techniques de communication. Le CEC a bénéficié de soutiens du Conseil Régional, de la DATAR et de l'Union Européenne. Il présente une galerie technologique dans le centre de Bordeaux, met en place un centre de formation et un pôle d'ingénierie qui a développé un serveur WEB. L'animation du CEC bénéficie de compétences de haut niveau apportées par des universitaires impliqués dans des activités de recherche et développement dans les nouvelles techniques de communication. Le CEC aura à jouer un rôle de formation des élus locaux, mais aussi des médecins au moment où se mettent en place les ordonnances qui supposent un recours accru des médecins à l'informatique communicante.

Précédemment, le Conseil Régional d'Aquitaine avait créé une Ecole Supérieure des Technologies de l'Image et de la Communication.

Ces initiatives en ont entraîné d'autres, dont celle - surprenante - du maire de Sainte-Alvère, avouant pourtant son manque d'intérêt pour les techniques de communication, mais néanmoins soucieux de désenclaver sa commune. Appuyé par l'Agence Nouvelle Communication, il a pu développer une démarche basée sur les usages. La bibliothèque de sa commune héberge un centre multimedia de quarante places, fréquenté chaque semaine par 250 élèves, mais également ouvert aux entreprises, associations, demandeurs d'emplois. Un accord a été signé avec l'AFPA portant sur des actions de formation à distance. L'expérience de cette commune est appelée à connaître de nouveaux développements, son animateur répondant aux sollicitations dont il est l'objet, qui s'expriment au fur et à mesure que se développe la "cyber-culture" des utilisateurs potentiels.

Le Conseil Régional de Lorraine a - lui aussi - mené à bien une étude stratégique visant à définir une politique régionale de développement des nouvelles technologies de communication.

L'étude comprend :

* un bilan de l'offre de services de télécommunications, publique, privée, câblée,

* une présentation d'Internet, et de Lothaire, spécialisation lorraine de Renater, réseau lui-même connecté à Internet,

* une analyse des possibilités ouvertes pour l'aménagement du territoire

* une analyse des axes prioritaires de la région en matière de communication au service de l'enseignement et de la formation,

* une analyse de l'impact du télétravail, des téléservices et de la téléformation,

* un bilan des projets "autoroutes de l'information" en Lorraine.

Ne retenant que ce qui concerne l'objet du présent rapport, on citera :

* la mise en réseau des GRETA (groupement des établissement de l'éducation nationale pour la formation continue),

* le déploiement de services de proximité par la CRAM de Nancy,

* la création d'une banque d'images médicales d'anapathologie pour le centre d'imagerie médicale européen, une initiative régionale impliquant un réseau de laboratoires européens,

* la mise en place de réseaux départementaux de stations de visiophonie facilitant l'accès aux services publics,

* enfin 7 expérimentations à l'initiative du rectorat.

Le réseau câblé de la ville de Metz supporte 21 expérimentations dont :

* la mise à disposition d'informations économiques,

* des services à l'attention des personnes âgées,

* une expérimentation de télémédecine,

* des services télématiques concernant la formation et l'emploi,

* la mise à disposition de la banque de données urbaine du district.

Le Conseil Régional Ile de France a contribué au développement, dans le cadre du Téléport Ile de France, d'une initiative de recherche-développement concernant la négociation électronique de contrats par EDI; il développe en outre plusieurs projets de télécommunication avec des organismes de formation et impulse une politique d'inforoutes avec des laboratoires de recherche. On se reportera à la fiche détaillée pour l'analyse de ces initiatives très intéressantes mais trop techniques pour être décrites dans ce rapport de synthèse.

Le Conseil Général de la Vienne

Sous l'impulsion du Conseil Général de la Vienne, un syndicat mixte des communes et de leurs groupements a été créé afin de promouvoir, à leur usage, les applications de l'informatique et des télécommunications. Il est connu sous le nom de Vienne Services.

Cette structure n'a pas d'autres prétentions que celle de développer une culture informatique au profit des collectivités locales, mais - dans ces limites - elle démontre une volonté d'oeuvrer pour la totalité les communes y compris les plus modestes.

Vienne Services a bien voulu nous rendre destinataire de son analyse des communications des communes.

Les échanges de données comptables avec la Trésorerie ont un intérêt pour cette dernière, qui n'a plus à ressaisir l'information reçue. La Trésorerie restitue désormais des informations en retour qui intéressent beaucoup les comptables (imprimés P 503).

Les échanges (papier) de données relatifs à la paye avec la Trésorerie concernent :

* les bulletins de salaires, bordereau liquidatif,

* des listes nominatives

* le récapitulatif des paies du mois de tous les agents

* les états CSG

* les bordereaux de cotisations aux URSSAF

Les échanges informatisés non télématiques (disquettes) concernent :

* le bordereau des versements et les ordres de virement ("norme d'échanges HOPAYRA"),

* les déclarations annuelles de salaires (TDS, avec la CNAV, l'IRCANTEC et la CNRA-CL, caisse de retraite des agents des collectivités locales).

Les transmissions aux URSSAF se font par remplissage d'un préimprimé.

Enfin, les communes communiquent avec l'INSEE, pour les données du fichier électoral ainsi que pour les données d'état civil. L'INSEE n'accepte pas les échanges de disquettes comprenant moins de 300 mouvements.

Si l'on s'est autorisé dans ce rapport une énumération aussi complète des transmissions des communes, c'est pour illustrer que celles-ci ne sont pas moins sujettes à l'accomplissement de procédures paperassières que les PME, et qu'il serait pertinent de se demander s'il ne serait pas raisonnable d'envisager un équipement systématique des communes en modems et en capacités de télétransmission de toutes les pièces qui peuvent être dématérialisées, ce qui supposerait, bien entendu, que les destinataires de ces informations soient en mesure de les recevoir.

L'objet du rapport n'est pas de multiplier les exemples d'initiatives émanant des collectivités territoriales, en débordant d'ailleurs du cadre du rapport, qui ne concerne stricto sensu que les usages des NTI au service de l'administration communicante dans le cadre de procédures qui l'implique directement, et non de son action d'animation de l'économie régionale ou locale.

On conclura donc en signalant l'initiative du Préfet de Champagne-Ardenne, qui a fait mettre en place un système d'information qui lui permet de connaître, en temps réel, l'état de la consommation des crédits des différents ministères dans la région ou les départements. Son tableau de bord lui permet de superviser les dépenses des services de l'Etat et de favoriser la coopération entre les dits services.

Il est ainsi possible de passer d'un système cloisonné à une organisation ouverte et beaucoup plus transparente, ce qui permet un meilleur pilotage des actions des ministères.

Il serait souhaitable, comme le recommande le Commissariat à la Réforme de l'Etat, de généraliser cette approche, qui semble limitée à l'élaboration d'informations de synthèse alimentant un tableau de bord. Sur la base de systèmes d'information territoriaux, comprenant une analyse des règles d'échange et des procédures, il serait possible de simplifier considérablement la gestion des collectivités territoriales aussi bien que celle des services extérieurs des ministères.

Face à cet enjeu important, on se bornera ici à recommander une mesure d'urgence consistant à doter aussi largement que possible les collectivités locales de moyens de télécommunications par ordinateurs, et à rendre les administrations avec lesquelles elles peuvent communiquer (Trésorerie, INSEE, organismes sociaux) aptes à recevoir leurs télécommunications. Il s'agit, en somme, de démocratiser les dispositifs de télécommunication des communes de grande et moyenne importance pour en faire bénéficier les petites collectivités locales.

Cette démocratisation pose clairement la question du coût des télécommunications, une question qui doit recevoir désormais un traitement qui ne peut se limiter à un moyen ou à un mode de communication unique, mais doit proposer des choix alternatifs face à des situations variées : communication locales ou distantes, directes ou indirectes (via un opérateur de réseaux à valeur ajoutée), fréquentes ou occasionnelles, importantes en volume ou non. Ces choix seront effectués entre divers modes de communication (messagerie, transfert de fichiers etc..) par différents réseaux (réseau téléphonique, réseaux à paquets, lignes spécialisées, INTERNET etc..).

3.7. Un bilan contrasté et trop modeste

Au terme de cette synthèse rapide des efforts des administrations en matière de télécommunications, un bilan peut être établi, que les fiches plus détaillées rendant compte des entretiens individuels ne vient pas modifier.

Ce bilan n'est pas aujourd'hui - globalement - à la hauteur des circonstances. Mais pourvu qu'une dynamique soit créée - selon des modalités qu'il appartiendra à la COSIFORM ou à toute autre instance de déterminer - les conditions semblent réunies pour qu'il soit possible d'obtenir des résultats appréciables à échéance rapprochée.

En effet, des travaux importants ont été accomplis depuis trois ou quatre ans en vue de définir les conditions favorisant le déploiement des communications des administrations en général, et des téléprocédures en particulier :

• Travaux sur la sécurité et la signature électronique
• Travaux d'EDIFRANCE (groupe juridique) proposant des modalités d'application de l'article 4 de la Loi N° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle,
• Travaux sur l'achat public électronique du Ministère de la Défense (DGA) et la dématérialisation du mandat de paiement.

Les expériences EDI des administrations, dont certaines ont permis des progrès dans les domaines précités, n'ont cependant pas toujours été conduites dans des conditions idéales : cibles mal choisies, services mal préparés, coûts trop élevés, balbutiements techniques, choix des solutions parfois contestables, atermoiements de certains partenaires, délais de réalisation excessifs, difficultés des prestataires de services informatiques.

Malgré tout, les administrations devant se forger une opinion sur la faisabilité du développement des téléprocédures, ont pu tirer de ces expériences les enseignements dont elles avaient besoin, et elles semblent désormais prêtes à passer aux actes.

Malheureusement, si les EDI (et plus généralement les téléprocédures) sont théoriquement considérés comme souhaitables, ils font l'objet d'une pratique encore confidentielle.

Ainsi qu'on a pu le dire : "L'EDI est comme une religion qui aurait beaucoup de croyants mais peu de pratiquants".

Dans le domaine de l'achat public, les trafics actuels et prévus sont insignifiants, qu'il s'agisse de ceux du programme Rafale comme de ceux de l'Assistance Publique dans le cadre du projet EDI Appro et de son double EUROHCS, aidé par l'Union Européenne.

En dehors du domaine des achats publics, les téléprocédures restent exceptionnelles et peu convaincantes. En ce qui concerne la déclaration unique d'embauche comme la déclaration annuelle de salaires, les tentatives de lancement des téléprocédures ne sont pas convaincantes, quand elles ne régressent pas.

Des espoirs pourraient être nourris concernant les télédéclarations de la TVA ou des cotisations sociales faites aux URSSAF, aux ASSEDIC et aux régimes de retraites complémentaires.

Hélas, le paiement doit encore faire l'objet de négociations avec les banques qui ne proposent pas - à ce jour - d'offre significative de service de liaisons banques-entreprises à la norme EDIFACT. (cf Annexe 3 Lettre du CFONB).

Pourtant, l'exemple de l'Association pour la Simplification Administrative de Perpignan, même si d'aucuns expriment des réserves sur certains de ses aspects, montre que les téléprocédures peuvent se développer car elles reçoivent un accueil favorable des entreprises. La dynamique qu'a su créer cette association doit trouver son pendant au niveau national.

Pour parvenir à créer cette dynamique, une révolution culturelle est à accomplir .

Les administrations demeurent trop souvent imprégnées d'une culture régalienne, un terme dont l'existence même est probablement signifiante. Cette observation ne vise pas seulement les administrations de l'Etat, car les administrations privées ne sont pas toujours les plus accessibles à la prise en compte des désirs et des besoins des clients - trop souvent considérés comme des assujettis.

Même lorsque les administrations, et elles sont heureusement de plus en plus nombreuses à le faire, ont le souci de faciliter les relations que les citoyens et les entreprises doivent avoir avec elles, elles le font isolément, si bien que les administrés se trouvent face à une administration balkanisée, alors qu'ils représentent une entité unique dans ses caractéristiques et dans ses aspirations à la simplicité des démarches.

La complexité est assez largement le fait de l'individualisme des administrations qui définissent unilatéralement et sans concertation suffisante les modalités de leur dialogue avec les usagers, sans souci des décisions et des contraintes des autres administrations.

Certains trouveront probablement ce constat trop sévère, voire injuste.

Ils avanceront - à juste titre - les quelques opérations de simplification réussies, telles que la fusion des Etats 2460 et des Déclarations nominatives de salaires dans le cadre du 5 ème plan, la conception du système des Centres de formalités des entreprises dans les années 1980, et plus récemment l'opération de fusion des déclarations relatives à l'embauche.

Mais ces opérations, dont l'intérêt n'est pas contestable, ne remettent pas en cause une logique d'ensemble. Le citoyen, l'entreprise ne sont pas considérés comme une entité qu'il faut traiter dans sa totalité mais au contraire comme devant s'adapter aux dispositions prises par chaque interlocuteur administratif.

Enfin, l'absence de grand projet tendant à rendre les administrations communicantes est frappante. On dira que "grand projet" signifie "financements importants", et que les grands équilibres devant être restaurés en priorité, les circonstances ne sont pas propices aux initiatives spectaculaires.

En réalité, le lancement de grands projets requiert plus de concertation que de moyens véritablement nouveaux. Il s'agit, en fait, d'apprendre à agir ensemble, plutôt que séparément, et cela, au bénéfice de l'entreprise ou du citoyen, selon les cas.

Ajoutons que de tels grands projets ont une vertu cardinale : ils permettent de développer des échanges de vues, des expériences, et même, des solutions. En effet, les mécanismes à mettre en oeuvre pour rendre l'administration communicante sont plus identiques qu'on ne pourrait le penser, et il y a lieu de penser que le travail en commun pourrait conduire à faire converger un certain nombre d'initiatives vers des systèmes conçus sur une base plus industrielle, donc moins coûteuse.

Le rapport fera des propositions, qui s'inspireront sans complexes des expériences étrangères dont il va maintenant rendre compte.

4. Les administrations étrangères face aux inforoutes

4.1. La politique de la Grande-Bretagne

La Grande-Bretagne joue un rôle de premier plan, en Europe et dans le Monde, en ce qui concerne les Inforoutes impliquant les administrations et les gouvernements, du fait des responsabilités qui lui ont été attribuées par le G 7 : Améliorer l'accès aux services gouvernementaux. (Government On Line).

L'objectif de ce programme, inscrit dans le cadre des travaux du G 7 visant à développer à l'échelle planétaire les Autoroutes de l'Information, est de créer des partenariats entre les pays en vue de faciliter la délivrance électronique de services et d'informations transfrontières. Les citoyens, l'industrie et les gouvernements doivent être les bénéficiaires de la délivrance efficace de ces services et du partage de l'information.

L'impact de ce programme doit concerner quatre actions prioritaires :

* La coopération intergouvernementale

* La coopération interministérielle

* L'établissement de liens plus étroits et bénéfiques entre les entreprises et les administrations

* Une interaction plus grande entre le grand public et les administrations.

Deux domaines où les technologies en-ligne apporteront des améliorations considérables sont :

* Le partage d'informations et d'expérience, facteur d'accroissement de l'efficacité de l'action gouvernementale,

* La communication électronique entre les organisations du secteur public facilitant la coordination de leurs actions.

De nombreux chantiers font l'objet d'études et de réflexions, tels que la téléformation, la gestion du marché de l'emploi, l'accès électronique aux catalogues des bibliothèques, voire aux ouvrages eux-mêmes.

Les entreprises pourront avoir accès aux règlementations nationales et internationales selon des modes harmonisés, ce qui facilitera la compétitivité globale de l'économie mondiale, à condition toutefois que les entreprises sachent tirer parti de ces sources d'information en développant leurs activités d'intelligence économique.

Le développement de l'information en ligne sur les marchés, les appels d'offres, les opportunités d'affaires sera également une conséquence du développement des inforoutes, mais ce développement ne pourra se faire équitablement qu'à la condition que les Etats fournissent l'information sur des bases équivalentes.

Du fait de son rôle de leader du programme G7 "Government On Line" ,la Grande-Bretagne se devait de montrer l'exemple.

Un accès généralisé des administrations au réseau Internet, par l'intermédiaire des réseaux de télécommunication gouvernementaux a été organisé. Un guide de bonne pratique de l'INTERNET a été distribué largement au sein des administrations (Making the best use of the INTERNET). Ce guide a été complété par deux brochures " Comment accéder à l'information gouvernementale" et "Comment publier l'information gouvernementale".

Le Gouvernement a défini quel devait être son rôle en vue d' encourager et de faciliter les initiatives du secteur public aussi bien que privé. L'INRIA a fait le point de l'action entreprise dans une étude de Nicolas Maruéjouis :

"Les autoroutes de l'information au Royaume-Uni : le rôle des pouvoirs publics - Juillet 1995".

Le développement d'une Infrastructure (réseau) Nationale de L'Information (électronique) a pour but de permettre le développement de services, dont on retiendra ceux qui font l'objet du présent rapport :

* l'Achat public électronique,

* La délivrance électronique de services, notamment le développement des téléprocédures (electronic delivery of forms, electronic submission of data, amending details electronically),

* Accès généralisé à l'information gouvernementale, un sujet qui impose une révision des modes de tarification de l'accès à l'information afin que l'entreprise et le citoyen bénéficient des nouvelles possibilités de donner accès à l'information à des coûts bien plus avantageux,

* Le développement des réseaux de santé et d'éducation.

Pour inscrire l'action gouvernementale, un inventaire national des projets a été développé (National Inventory Project : Status of Information Society Development in the UK - Juillet 1995).

Complétant le guide de bonne pratique de l'Internet, le Gouvernement a diffusé une brochure incitant les administrations à agir : "Information Highways - Opportunities for public sector application - 1994".

Tirant parti de l'impulsion donnée sur un plan général, les administrations commencent à forger leurs propres projets. Ainsi on citera le résultat des réflexions du Ministère de l'Education "Superhighways for Education - the way forward".

Afin de favoriser la créativité et l'initiative des groupes de coopération ont été créés, les COG - Cooperative Open Groups.

On en compte 11 :

* Personnes agées et handicapées,

* Education,

* Commerce Electronique,

* Ethique,

* Aspects légaux,

* Bibliothèques,

* Collectivités locales,

* Police,

* Sécurité,

* Bon usage (des autoroutes de l'information).

* Coordination des COGs.

Telle est la situation telle qu'on peut l'analyser sommairement sur un plan général.

Pour s'en tenir plus strictement au sujet du rapport, on analysera un cas représentatif du développement des téléprocédures, celui du monde de la santé.

Le National Health Service (NHS) a créé un Information Management Group, reconnaissant l'importance devant être attachée aux disciplines du traitement de l'information, composante désormais indispensable d'une politique de santé et de maîtrise des dépenses.

Ce groupe s'attache à développer les communications électroniques, mais il est conscient que celles-ci ne peuvent se développer à partir de systèmes d'information individuels anarchiquement organisés.

32 ateliers visant à structurer les systèmes d'information de santé ont été créés, dont on résumera l'objet :

* Codification des actes cliniques et thesaurus des termes cliniques,

* Définition des systèmes d'information par domaines d'activité médicale et prise en compte de l'évaluation des coûts,

* Ensemble de données minimum en vue de contracter,

* Dictionnaire national des données médicales

* Normes d'échanges de données informatisés, 25 types d'échanges à la norme EDIFACT sont possibles,

* Systèmes d'information pour l'achat électronique des établissements de soins,

* Dossier médical électronique des patients,

* Prescription électronique, usage des codes à barres,

* Certification des systèmes d'information des médecins généralistes, par des laboratoires indépendants et conformément à un cahier des charges qui décrit les possibilités de télécommunications d'informations administratives et médicales,

* Normalisation des infrastructures et des systèmes d'information hospitaliers,

* Programme de développement de systèmes de formation assistés par ordinateur aux technologies de l'information des personnels de santé,

* Répertoires administratifs électroniques du NHS, patients, professionnels de santé,

* Programme d'interconnexion généralisé par réseaux de télécommunica-tions des établissements de soins et des professionnels de santé,

* Programme de protection des données et de sécurité,

* Programme de coordination des normes de traitement, destiné à structurer les cahiers des charges de tous les professionnels de santé,

Ainsi qu'on peut l'observer, le NHS a mis en place une structure disposant de moyens importants qui s'applique avec persévérance à mettre de l'ordre dans les systèmes d'information des différentes composantes du système de santé britannique en vue de faciliter les communications entre les professionnels de santé, source d'économies futures.

Comment ces travaux passent-ils de la définition des principes à leur application sur le terrain ?

On peut en avoir une idée en analysant le document du CCTA ( Control Computer and Telecommunication Agency/The Government for Information Systems) : EDI Implémentation Guide Avril 1996, dont malheureusement seule l'annexe A - Etude de cas - a pu être obtenue, le document complet étant confidentiel).

Ce document traite en détail de l'EDI dans le monde de la santé, mais aussi de trois autres projets. On les examinera tous.

Au Royaume-Uni, l'EDI a connu un développement important.

Les seuls pays européens où ces développements ont pris une importance comparable et probablement supérieure sont les Pays Nordiques.

Les groupes EDI administratifs les plus fréquentés en Grande-Bretagne sont ceux qui concernent les projets gouvernementaux, la santé et l'éducation.

Les quatre programmes qui vont être examinés ont été retenus pour les raisons suivantes :

* ils impliquent tous le secteur public, et le plus souvent d'autres partenaires,

* ils ont abouti à des réalisations opérationnelles, et leur bilan est globalement positif, même quand des difficultés ont été rencontrées,

* ils ont un impact important, autrement dit ce ne sont pas des projets d'importance marginale,

* ils illustrent la variété de situations auxquelles l'EDI permet de faire face, pourvu que les mises en oeuvre sachent tenir compte de cette variété.

4.1.1. L'EDI au NHS

L'EDI se développe au NHS de façon décentralisée, mais en suivant des règles définies au niveau national, en particulier pour ce qui concerne les travaux de normalisation. Le NHS s'est prononcé sans aucune ambiguïté en faveur de la norme EDIFACT, ce qui a clos un débat stérile, et parfois intéressé, sur les alternatives en matière de normes.

Etant donnée la variété des projets EDI du NHS, l'ensemble des situations auxquelles les administrations de tous types peuvent être confrontées y sont rencontrées.

Initié dans le domaine assez facilement maîtrisable des achats électroniques, et y ayant fait la démonstration de son efficacité, l'EDI se développe désormais en priorité - d'une part pour gérer des systèmes d'échange de données médicales et cliniques, - d'autre part pour gérer les contrats liant, dans le cadre de la réforme du système de santé, les professionnels de santé et leurs clients. Ces contrats véhiculent des informations destinées à déclencher des remboursements, qui peuvent concerner soit un lot d'interventions catégorisées effectuées sur une période de temps, soit des épisodes de soins précis concernant un seul patient. Compte tenu des orientations de la réforme du système de soins britannique, la tendance sera à la multiplication des échanges d'informations (en lieu de remboursements par lots d'interventions non individualisées). L'EDI permettra de faire face à cette contrainte.

Un fort développement de l'EDI/EDIFACT a été observé concernant les soins dentaires, entre les dentistes et le Dental Practice Board.

Aujourd'hui, l'EDI est majoritairement opéré à l'aide de messages EDIFACT, mais la généralisation de cette norme reste récente, et la réforme du système de santé britannique l'a incontestablement favorisée.

Il est intéressant d'analyser les conditions dans lesquelles cette norme s'est propagée dans le monde de la santé.

Facteurs positifs

Certains facteurs ayant joué en faveur de la normalisation EDIFACT sont d'ordre général, d'autres sont propres au secteur de la santé, et au contexte britannique (la réforme du système de santé).

On citera :

* efficacité, élimination des ressaisies, capacité des uns à bénéficier des informations des autres, économies dans l'administration des données,

* fiabilité accrue de l'information,

* récupération de données opérationnelles à d'autres fins (données cliniques comme justification d'actes devant être facturés),

* qualité de service accrue.

Le NHS a particulièrement insisté sur :

* le contrôle budgétaire des hôpitaux,

* le développement d'une politique contractuelle, individualisant de plus en plus les cas,

* le contrôle de la qualité des soins,

* l'encouragement à l'autogestion (self-governing) des établissements de soins, rendu possible par la réforme (trust hospitals).

Le développement de l'usage de la norme EDIFACT s'est trouvé ralenti par les facteurs suivants :

Normes : Absence initiale de normes EDIFACT dans le monde de la santé; c'est seulement en 1990 qu'a commencé le développement de messages EDIFACT applicables dans le monde de la santé. On regrette au Royaume-Uni le soutien accordé prématurément à ASTM 1238 pour les messages des laboratoires d'analyse, qui a abouti à des développements aujourd'hui considérés comme non-stratégiques.

Logiciels : Le manque de logiciels capables de produire et recevoir des messages EDIFACT (certains les nomment EDI-Capables) est un frein au déploiement d'échanges électroniques EDIFACT. Les prises de position dénuées ambiguïté du NHS font évoluer cette situation, ainsi que le démontre l'exemple des dentistes.

Communications : L'absence d'une politique claire concernant les réseaux de santé a freiné le développement de solutions communicantes, dont on ne voyait pas bien comment elles seraient mises en relation les unes avec les autres. Les décisions du NHS et des autres organismes participant au système de santé du Royaume-Uni ayant pour effet de définir les modalités de construction des réseaux de santé apportent une clarification qui était indispensable. Un appel d'offres a été remporté en 1994, dont les résultats se font maintenant sentir.

Un Catalogue de produits et services de communication adaptés aux différents établissements et professions de santé, associant services de transport d'informations, messageries, solutions intégrées adaptées à différentes situations a été constitué. Une hiérarchie de réseaux, autonomes mais capables d'être mis en rapports les uns avec les autres, apporte les solutions compatibles avec tous les cas de figure envisageables : réseaux locaux, dorsales de communication, noeuds etc..

On considère, au Royaume-Uni que la conjugaison de trois facteurs structurants,

* des positions claires au sujet des normes et la disponibilité effective de normes adaptées aux besoins,

* des logiciels EDI-Capables,

* des réseaux indépendants mais interopérant permettant d'atteindre tout établissement, organisme, professionnel,

produit les effets attendus de développement d'une offre adaptée et diversifiée, proposée à des prix acceptables.

L'EDI est, on s'en rend de plus en plus compte, la clé de l'informatisation des professions de santé.

A quoi bon gérer un dossier médical, s'il ne contient que les données d'un seul professionnel, celles qu'il saisit lors des examens qu'il fait et des prescriptions qu'il ordonne ? Comment le médecin traitant peut-il échapper à la tâche aliénante d'incorporer les informations nées en dehors du cabinet concernant un patient envoyé à un laboratoire, à un tiers consultant, à un spécialiste, si ce n'est grâce à l'EDI ?

Seul l'EDI confère une réelle utilité à l'informatisation du cabinet médical, en permettant aux informations d'origine externe, retournées au praticien traitant, de s'agréger aux informations du dossier médical. A cela, il faut ajouter les économies qui peuvent en résulter pour la collectivité, des analyses déjà effectuées n'ayant pas à être renouvelées.

Un rapport fait au Premier Ministre (report of the Efficiency Scrutiny into bureaucracy in general practice : patients not paper - juin 1995) a fait quelques recommandations au NHS.

* donner la priorité au développement de messages EDIFACT cliniques, prenant en compte les relations entre professionnels de santé, au nombre desquelles la relation médecins-hôpitaux et retour,

* accélérer le développement des réseaux locaux, départementaux et leur interconnexion pour offrir une solution résolvant l'ensemble des besoins de communication sans conférer de monopole à quiconque mais en organisant l'interdépendance des réseaux (RACALL, British Telecom, Mercury, HealthLink sont parmi les offreurs de solutions mis en concordance et en situation de coopération).

4.1.2. L'EDI et les Tribunaux

Un projet assez ambitieux concerne le développement des télécommunications entre les auxiliaires de justice et les tribunaux du Royaume-Uni.

Les administrations suivantes y participent :

Ministères

* Home Office,

* Lord Chancellor's Department

* Crown Prosecution Service

Agences exécutives :

* Prison Service Agency,

* Driver and vehicle Agency

* Court Service

Organisations gérées localement :

* Police

* Magistrates' Courts

* Probation Services

Autres organismes nationaux

* Ordre des Avocats (Bar Council)

* Law Society

Les messages seront structurés en conformité avec la norme EDIFACT.

La communication dans le monde de la justice se fera selon les principes du Commerce Electronique, donc en combinant une partie très structurante (EDIFACT), la plus riche de fonctionnalités en terme d'échange de données, et des échanges plus informels, ou si l'on veut, interpersonnels.

Au stade actuel du projet, environ deux cents flux d'information ont été identifiés.

4.1.3. Le projet communautaire INCA

Ce projet concerne l'échange de données entre les répertoires de véhicules et de permis de conduire et les services de police en Europe.

Y participent outre le Royaume-Uni, la Grèce, l'Espagne, le Portugal et la Suède.

Le principe du projet, et la norme EDIFACT est à cet égard parfaitement adaptée, est que chaque administration de chaque Etat membre est souveraine dans l'organisation de son propre système d'information.

L'architecture définie par le projet se borne donc à préciser comment l'information est échangée, comment elle est structurée, quelles fonctions sont nécessaires pour assurer la cohérence d'ensemble (au nombre desquelles les fonctions évoluées de sécurité).

Le projet répond pleinement aux attentes de ses promoteurs.

On dispose de nombreuses informations sur ce projet, mais sachant qu'il n'est pas appliqué en France, on ne fera pas de plus longs développements dans ce rapport.

4.1.4. L'EDI au Ministère de la Défense

Plusieurs divisions au sein du Ministère de la Défense ont développé des projets EDI, qui ont présenté des avantages significatifs, tant pour le Ministère que pour ses partenaires. Une coordination de ces projets reste cependant à mettre en place.

C'est l'achat électronique qui s'est révélé le plus porteur de bénéfices.

Une stratégie EDI plus globale est en train de se mettre en place.

Une réduction du personnel affecté aux achats va être possible.

Les dépenses EDI prévues au cours des prochaines 5 années s'élèvent à 15,5 millions de livres, censés permettre de réaliser 27,5 millions de livres d'économies.

Les bénéfices directs attendus sont :

• Economies de personnel : 32,5 millions £
• Réductions de prix : 3,3 millions £
• Contrôle des stocks : 7,2 millions £

Les bénéfices indirects, non évalués sont :

• Réduction du taux d'erreurs
• Réduction des commandes de dernière minute (panic orders)

Les bénéfices stratégiques sont :

• une approche commune de la relation avec les fournisseurs
• des commandes accélérées, en situation de crise, d'équipements vitaux.

Une accélération du programme est en cours. Les efforts seront concentrés sur :

• l'amélioration des pratiques actuelles de commerce électronique
• une réingénierie des procédures
• une recherche de nouveaux domaines d'application.

4.2. La politique de l'administration fédérale américaine

Le Programme Electronic Commerce

L'administration fédérale américaine, sous l'impulsion du Gouvernement, a mis en chantier, voici plusieurs années, un grand programme de gestion électronique des achats publics. Ce programme est bien connu des administrations françaises, puisque le rapport sur la base duquel ce programme se développe a été reproduit en plusieurs exemplaires et a circulé auprès d'un certain nombre de responsables.

Le rapport s'intitule : "Streamlining Procurement Through Electronic Commerce". Sa version finale date du 13 Octobre 1994.

L'approche de l'achat public des administrations françaises, comme on l'a vu précédemment, a consisté à étudier et résoudre un certain nombre de questions préjudicielles, fort importantes et dont les réponses conditionnent le déploiement à grande échelle de l'achat public électronique.

Il semble désormais possible d'envisager une nouvelle étape, et l'examen attentif de programme Electronic Commerce est à cet égard intéressant.

On se souviendra que le Vice-Président Al Gore a, le premier, lancé le terme d'autoroutes de l'information, dont il a fait un thème de propagande électorale.

Le Président Clinton ayant été élu, décida de lancer une opération d'évaluation des performances de la nation (National Performance Review), une sorte de bilan des forces et des faiblesses de l'économie américaine.

Constatant que l'ère de la Société de l'Information était venue, le Gouvernement décida qu'un programme de Commerce Electronique serait engagé par l'Etat acheteur, chacun y trouvant son bénéfice :

• le Gouvernement grâce à

- de meilleurs prix

- un appel accru à la concurrence

- une plus grande efficacité de la gestion des achats

- une gestion plus efficace de l'information,

- des délais et des coûts des procédures réduits

- un meilleur contrôle des inventaires et des stocks

• les fournisseurs, les entreprises grâce à

- une plus grande profitabilité

- davantage d'opportunités de participer aux achats publics

- une logistique plus efficace y compris au niveau de la gestion de production

- des paiements plus rapides.

Les objectifs suivants ont été assignés au programme :

• échanger les informations relatives aux opérations d'achat public entre les administrations fédérales et leurs fournisseurs par la voie électronique dans la plus grande mesure possible,
• procurer aux entreprises, spécialement les PME, les secteurs défavorisés, les entreprises gérées par des personnes désavantagées (hispanophones, handicapés ..) un accès plus facile aux opportunités de fournir les administrations,
• faire circuler plus largement l'information sur les opportunités d'affaires avec le Gouvernement,
• employer des normes de traitement de l'information garantissant l'ouverture des systèmes; en particulier utiliser les messages EDI normalisés, en lieu et place de formats propriétaires,
• adapter les systèmes de traitement de l'information des administrations, les réseaux afin de promouvoir cette ouverture tout en tirant parti des systèmes déjà utilisés à des fins de commerce électronique.

Les étapes suivantes ont été définies :

• mars 1994, définition de l'architecture des systèmes de commerce électronique,
• septembre 1994, installation d'une capacité de commerce électronique de base, destinée à permettre de commencer à échanger demandes de cotations, cotations, commandes, avis de qualification par la voie électronique,
• juillet 1995, extension du système et développement de nouvelles fonctionnalisés (accès à des bases de données, paiements électroniques, ..)
• janvier 1997, mise en opérations complète.

Une "Task Force", constituée d'un groupe de hauts fonctionnaires appartenant à diverses administrations (principaux départements ministériels, agences, Ministère des PME), présidée par le Directeur de l'Office of Federal Procurement Policy, a été formée.

Une équipe permanente, chargée de superviser le déroulement du projet, le Federal Electronic Commerce Acquisition Team (ECAT), suit l'exécution des directives de la Task Force. ECAT a développé en quatre mois un plan d'action pour le programme de Commerce Electronique.

Enfin, un bureau de gestion programme (Electronic Commerce Acquisition-Program Management Office ECA-PMO) est chargé de faciliter et suivre la mise en oeuvre, de prêter main forte aux agences lors des phases de mise en application, de faire rapport sur les progrès constatés dans les différentes administrations et agences.

Les directives du Président ont clairement indiqué la voie à suivre : dépasser les clivages administratifs pour raisonner comme si les différentes administrations n'en formaient qu'une seule, sans toutefois empiéter sur les prérogatives de chacune, appliquer les concepts d'entreprise étendue avec les fournisseurs des administrations et développer avec eux des partenariats, adopter des principes de gestion intégrée depuis la consultation de l'offre jusqu'au déclassement des équipements, en passant par les phases de maintenance, mieux dépenser, réduire les dépenses et les immobilisations de stocks, obtenir des livraisons plus rapides et plus conformes.

Le Programme Electronic Commerce n'innove pas nécessairement. En fait, il s'appuie sur l'expérience du commerce électronique acquise par l'industrie américaine au cours des dix dernières années. Les technologies de l'information sont utilisées comme moyen de rendre plus fluantes les relations avec les fournisseurs des administrations.

Un processus de réforme des circuits et des procédures est au coeur du programme qui vise à modifier la nature même des relations Etat-Fournisseurs dans un sens plus partenarial.

Des liens dynamiques, moyens et facteurs d'intégration, sont établis entre les actes de recherche de fournisseurs/produits, d'achat, de transport, de réception des marchandises, de paiement, de gestion des manutentions, avec un objectif permanent d'assurance de la qualité.

L'intégration des procédures comporte trois aspects :

• révision/réforme des procédures,
• intégration de procédures ainsi révisées,
• intégration des systèmes de traitement de l'information séparés et indépendants; chaque partenaire, chaque application doit progressivement s'aligner et bénéficier des processus centraux du commerce électronique, qui en retour bénéficient des capacités de réponse des systèmes de traitement de chaque partenaire. Il n'est pas exagéré d'évoquer la notion scientifique de Système. Cette intégration implique par ailleurs l'accès à des bases de données communes aux différentes administrations, partagées, distribuées et relationnelles mais néanmoins cohérentes, venant se substituer progressivement à une collection de bases de données spécifiques, partielles et hétérogènes. Le contenu même de ces bases de données sera - dans certains cas - défini d'un commun accord avec les partenaires commerciaux des administrations. Ces partenaires seront parfois à l'origine de l'information contenue dans les bases de données (catalogues par exemple).

Les exigences fonctionnelles du programme

Le programme doit reposer sur des "pratiques d'affaires" sensées, efficaces.

Une seule interface pour l'industrie :

Les divers services acheteurs doivent se défaire de leurs us et coutumes qui imposent aux fournisseurs d'avoir à gérer des procédures différentes. Une pratique universelle doit être définie et appliquée par l'ensemble des acheteurs publics :

• une façon unique de se faire enregistrer comme fournisseur
• un seul jeu de messages électroniques
• une seule version des guides d'application de ces messages
• un accord d'interchange unique valable pour tous les fournisseurs
• une méthode unique pour demander des cotations
• une obligation faite aux opérateurs de réseaux de se conformer aux procédures unifiées définies par le programme

Les clauses contractuelles sur la base desquelles les administrations consultent l'offre font l'objet de la plus large standardisation possible, et ces clauses doivent pouvoir - autant que faire se peut - faire l'objet d'échanges électroniques. Néanmoins, le programme prévoit qu'outre les échanges de données informatisés structurés (EDIFACT ou ANSI X 12) il est possible d'échanger des informations sous une forme moins rigoureuse : messages interpersonnels, consultation de répertoires, de bases de données communes, EDI vers fax etc..

Le programme précise les voies que devront emprunter les applications des administrations pour évoluer vers les pratiques communes du commerce électronique : sécurité, paiement électronique des fournisseurs en relation avec le secteur bancaire, échange de données techniques.

Mais l'aspect le plus important concerne les spécifications de réseau virtuel du programme de commerce électronique.

L'objectif des spécifications est définir une architecture technique garantissant un accès aisé et équitable (équivalent) aux administrations, aux agences et à chacun de leurs fournisseurs.

Les spécifications de réseau virtuel distinguent :

• des passerelles de commerce électronique, constituées de matériel et de logiciels qui procurent les services de traduction/transformation de messages EDI normalisés, d'archivage, de sécurité, de gestion des interfaces avec les applications internes dont les données doivent être mises au format pivot normalisé avant d'être émises vers les partenaires; enfin, les passerelles ouvrent les accès au réseau FACNET, Federal Acquisition Network, qui harmonise et constitue en un tout les réseaux des différentes administrations,
• des Points d'Entrée dans le Réseau Administratif de commerce électronique; il s'agit d'une combinaison de matériels et de logiciels assurant les connexions entre d'une part les différents opérateurs de réseaux à valeur ajoutée opérant aux Etats-Unis, d'autre part les passerelles des administrations. Il existe actuellement deux Points d'Entrée, l'un à Colombus-Ohio, l'autre à Ogden-Utah. A mesure du développement du trafic, il sera possible de cloner et multiplier les points d'entrée.
• des Réseaux à Valeur Ajoutée (RVA); ces RVA existent depuis de nombreuses années aux Etats-Unis, et il n'est pas question de les mettre à l'écart du programme, mais au contraire de tirer parti de leurs services pour faciliter un développement plus rapide des liens électroniques; pour autant, les RVA ne participent pas au programme en y imposant leurs modes de fonctionnement spécifiques; ils doivent satisfaire un jeu de tests pour être considérés comme prestataires de services se conformant aux spécifications du réseau virtuel précité.

Tels sont brièvement résumés les principaux traits du programme Electronic Commerce des administrations fédérales des Etats-Unis, décrits dans le rapport final d'Octobre 1994.

Où en est la mise en application de ce programme ?

On trouvera en annexe 4 la liste des passerelles installées dans les administrations américaines à la date du 24 novembre 1995. Au nombre de 104, elles sont installées dans 26 administrations différentes, de la Small Business Administration au State Department en passant par l'Agence pour la protection de l'environnement.

40 RVA ont passé les tests définis par les administrations fédérales et sont désormais partie intégrante du réseau virtuel susmentionné.

140 points d'assistance ont été répartis dans les 50 Etats, dont certains assurent un soutien particulier aux PME. On y trouve les informations et les aides permettant de participer au programme.

Le NIST (National Institute for Standard and Technology) et le DOD ont mis au point un dispositif de vérification de conformité et de certification des solutions de commerce électronique des entreprises candidates à devenir partenaires du programme de Commerce Electronique. L'ensemble du circuit qu'empruntera un message électronique est testé avant qu'une entreprise ne soit accréditée pour opérer des transactions électroniques avec les administrations fédérales.

Il est encore prématuré de livrer un jugement définitif sur le programme de Commerce Electronique. La presse spécialisée fait une large place à ce programme, tantôt pour en louer les résultats (création d'emplois et abaissement des coûts), tantôt pour en souligner les difficultés de mise en place (du fait, notamment des restrictions budgétaires), tantôt enfin pour faire état de l'adoption des concepts et des solutions du programme par des tiers privés ou publics (autorités locales).

Quoi qu'il en soit, il est clair que ce programme est conduit avec autorité. Les questions que soulève sa mise en oeuvre sont à la mesure de ses ambitions. Il faudra du temps pour les résoudre, et des effets inattendus pourront apparaître, désirables ou indésirables. Il en va ainsi de tout programme d'envergure, et celui-ci en est un. Mais il est fort probable que les Etats-Unis sont en train de gagner une expérience qui leur sera profitable et que les aménagements qui s'avéreront nécessaires seront opérés le moment venu. D'ailleurs, la loi portant réforme de la gestion des technologies de l'information par les administrations américaines (Information Technology Management Reform Act of 1995), a été amendée en 1996 pour tenir compte des insuffisances constatées dans la mise en oeuvre du programme Electronic Commerce. La loi précise désormais : "les développements nouveaux et les investissements correspondants devront analyser les missions des administrations, et à partir de cette analyse, réviser les processus liés à l'exercice de ces missions et les procédures administratives associées, avant de réaliser des investissements importants".

C'est le manque de prise en considération des changements radicaux induits par le programme Electronic Commerce qui a conduit à ajouter cette clause à la loi précitée. Accessoirement, on observera que - si les responsables des programmes informatiques des administrations françaises bénéficiaientd'un encadrement identique de leurs activités, les échecs majeurs que l'administration française a dû constater ne se seraient probablement pas produits.

Le programme Electronic Commerce - EC - n'est pas la seule initiative dont il faille rendre compte dans le présent rapport.

Capitalisant sur les mêmes techniques, et dans le même esprit que celui qui a dicté les décisions du programme EC, l'administration américaine s'apprête à édicter une loi sur la simplification des déclarations administratives : "The Electronic Reporting Streamlining Act of 1996".

Cette loi est actuellement en cours de discussion, et les hearings (auditions publiques) se tiennent au Congrès au moment précis où ce rapport est écrit.

Elle vient donner une nouvelle vigueur au Paper Work Reduction Act, une loi qui impose une revue annuelle des efforts de simplification des tâches incombant aux entreprises pour satisfaire aux obligations imposées par les administrations. Cette loi disposait déjà qu'il était possible de recourir aux technologies de l'information pour satisfaire aux obligations déclaratives.

"The Electronic Reporting Streamlining Act of 1996" ira plus loin puisqu'il vise à instaurer une pratique systématique, obligatoire pour les administrations, mais non pour les déclarants, des télédéclarations.

Dès 1995, le Président Clinton s'exprimait ainsi :

"A compter d'aujourd'hui, je demande que toutes nos administrations offrent la possibilité de télédéclarer toute nouvelle formalité à moins qu'il ne puisse être démontré à l'Office of Management and Budget qu'il ne peut être valablement procédé ainsi. Les anciennes pratiques (papier) resteront en vigueur, mais je suis convaincu que dès que les déclarants auront observé à quel point les télédéclarations sont rapides et efficaces, ils les adopteront.".

Les premières réactions des administrations et agences qui devront s'adapter à la loi sont favorables, et se bornent à décrire les modalités de mise en place de la loi, pour ce qui les concerne, et à suggérer des amendements pour tenir compte de circonstances particulières. Aucune objection de principe n'est émise à l'encontre de la loi, et en particulier, le recours à des normes génériques (ANSI x 12, EDIFACT, normes pour les réseaux ..) est universellement approuvé.

Enfin, on conclura en observant que l'usage des technologies de l'information par les administrations américaines est infiniment plus encadré que ce n'est le cas pour les administrations françaises, pratiquement laissées à elles mêmes pour décider de leurs choix. La liberté qu'elles ont acquise, après de nombreuses années d'encadrement rigide dû aux contraintes de politique industrielle, est pratiquement devenue totale, et finalement l'excès de liberté n'est pas nécessairement gage de bonne gestion publique des crédits informatiques.

On trouvera en annexe 4 la liste des lois traitant de l'informatique administrative. Il faut y ajouter les FIPS, ou Federal Information Processing Standards, au nombre de 118, ainsi que le GOSIP (Government Open System Interconnection Profiles) qui contient les normes applicables dans toutes les acquisitions de systèmes mais aussi les standards du domaine public, les américains faisant montre d'un grand pragmatisme dans ce domaine. Le respect de ces contraintes ne soulève pas d'objections des décideurs des administrations qui ne trouvent pas que leur liberté s'en trouve limitée, tant les marges de manoeuvre qui leur restent sur l'essentiel restent grandes.

Parmi ces FIPS, on n'oubliera pas de mentionner le FIPS 161, qui précise que les seules normes admises pour les messages électroniques EDI sont la norme US ANSI X 12, cousine germaine d'EDIFACT, et EDIFACT vers laquelle X 12 migrera à partir de 1997. Les formats dits "propriétaires" sont proscrits.

4.3. Le réseau de commerce électronique de Singapour

L'Etat de Singapour a été créé en 1819 sur un site favorable au développement du commerce et des relations internationales. Devenu une république indépendante en 1966, Singapour est l'un des ports les plus importants du monde, situé dans une région en fort développement.

Selon les chiffres de 1989, Singapour est le premier port du monde en tonnage brut et en produits pétroliers, le second en manutention de conteneurs.

Le commerce est une activité essentielle pour l'économie singapourienne.

Au cours des années 1980, Singapour décida que les technologies de l'information constituaient une ressource stratégique, et qu'elles devaient être appliquées avec détermination dans la gestion des activités de commerce international.

Ainsi allait naître TRADENET.

L'analyse des documents commerciaux démontra que les systèmes d'information devraient traiter des éléments suivants :

• des faits, tels que les systèmes de transport (vaisseaux, marchandises, valeurs, origines, destinations, dates d'arrivée et de départ),

• des parties, propriétaires des marchandises, acheteurs, intermédiaires, agents, affréteurs, compagnies de navigation, banques, assurances, autorités portuaires, administrations (douanes, autres administrations de contrôle),

• des échanges, de marchandises et d'informations associées aux précédentes, telles que transfert de garanties, paiement de diverses taxes ou prestations, paiements des transactions.

La gestion des systèmes d'information du commerce international s'est avérée rapidement comme un système complexe et coûteux. L'intervention, dans la gestion de documents - plus ou moins nombreux selon les circonstances (jusqu'à vingt formalités) - ,de plusieurs acteurs ayant institué leurs règles et codes de procédures particuliers est un facteur d'aggravation des difficultés découlant de cette complexité.

La première étape de la constitution de Tradenet a consisté à former des professionnels du traitement de l'information, une ressource trop rare au début du programme.

Une analyse de l'ensemble du système d'information du commerce international fit apparaître l'imbrication de multiples intervenants, ayant des intérêts différents.

Il fallut convaincre les participants pressentis au système Tradenet de l'opportunité de rendre leurs procédures respectives cohérentes et compatibles, dans l'intérêt général que représentait leur simplification.

Un consensus s'est dégagé en faveur de la désignation du Trade Development Board comme instance de coordination de l'ensemble du dispositif Tradenet, auquel une large participation a été organisée : agences gouvernementales, douanes, administration fiscale, autorités portuaires et aéroportuaires, banques, assurances, transporteurs, chargeurs, entreprises exportatrices.

Une étude du système concurrent mis en place à Hong-Kong, Tradelink, fut entreprise, pour en tirer le plus d'enseignements pouvant bénéficier à Tradenet.

L'objectif unique assigné fut d'organiser un système d'information du commerce international efficace, rapide, simplifié, économique, bref un instrument de compétitivité au service de l'ensemble de l'économie.

Les travaux ont consisté à faire une analyse globale du processus du commerce international, en vue d'intégrer les systèmes jusqu'alors séparés et obéissant à une logique partielle.

Un rapport sur l'intégration des procédures du commerce international a servi de base aux discussions ayant pour objet la réforme des procédures.

Plus qu'un système réellement complexe, Tradenet apparut rapidement comme procédant d'une démarche d'intégration de systèmes et de procédures.

Simultanément, une analyse des attentes des entreprises, pour lesquelles le système était, en fait, construit, a été conduite. Cette analyse permit d'identifier, non seulement les attentes des entreprises vis à vis du futur système Tradenet, mais aussi les développements qu'elles devaient envisager de leur côté pour disposer en temps voulu des interfaces internes au système Tradenet, afin d'en tirer un réel avantage.

A la fin du mois de février 1987, les spécifications générales du système Tradenet étaient arrêtées. Elles reposaient, bien entendu, sur la norme EDIFACT. Les sollicitations et préqualifications des fournisseurs potentiels du système ont commencé, avec l'objectif d'être opérationnel pour une première version du système à échéance de deux ans. La question du mode de gestion de Tradenet fut rapidement posée.

Tradenet fut, dès l'origine, conçu comme un système devant générer son propre équilibre financier, géré par une organisation à but lucratif. Singapore Network Services - SNS - fut créé dans ces conditions pour le gérer.

Parmi les fournisseurs pressentis du système, l'un d'entre eux fut choisi pour les qualités de son "usine à traitement de messages", un système ne se réduisant pas à une simple messagerie électronique.

Il fallut, bien entendu, adapter ce système, un processus qui fut conduit avec rigueur et méthode afin de ne pas introduire de trop fréquentes et erratiques modifications des besoins. Parallèlement, les interfaces "clientes" de Tradenet, grâce auxquelles les entreprises avaient accès au système furent conçues avec soin. Au total, lors de la phase la plus intensive des travaux, des équipes fortes de 100 personnes ont travaillé simultanément.

Tradenet ayant comme fonction de mettre en relation des systèmes d'information appartenant à différents groupes d'agents économiques, il fut bien clair, dès l'origine, que chacun de ces groupes devait, de son côté, préparer son propre système à accepter les messages que Tradenet enverrait, le moment venu, et à leur apporter les réponses appropriées. La réingénierie d'un ensemble de systèmes connectés à Tradenet a donc été entreprise, tandis que Tradenet était mis au point.

En décembre 1989 Tradenet avait 850 utilisateurs et 45 % de la documentation commerciale était gérée par le système.

Initialement prévue pour 1993, la généralisation du système fut anticipée et avancée à l'année 1991. Etant une organisation générant les ressources nécessaires à son expansion, Tradenet n'eut pas de problème de financement. Cependant, l'accès des PME fut un sujet de préoccupation. Des incitations fiscales ont été décidées, tandis que des solutions simplifiées et bon marché étaient conçues pour ces PME.

En fonctionnement régulier et opérationnel, Tradenet démontra ses capacités d'améliorer drastiquement la logistique des opérations de commerce international, le caractère global et intégré du système y contribuant largement. L'intégration des procédures impliquant les banques et les assurances, dans une deuxième phase de Tradenet, accrut son utilité.

Telle était la situation en 1993.

Depuis, Tradenet a encore évolué, ainsi que le décrit l'article paru en avril 1996 dans le Financial Times.

Cette évolution s'est opérée dans deux directions : un perfectionnement et un prolongement du système, une transfusion des principes de Tradenet dans d'autres activités économiques.

Confrontée à son statut d'économie développée, à niveau de vie élevé, Singapour en supporte les avantages et les inconvénients. Une adaptation à cette nouvelle situation a donc été nécessaire. Face à l'émergence de nouveaux pôles asiatiques de développement industriel, Singapour a souhaité profiter de leur croissance. Tradenet a donc été prolongé vers ces pôles de croissance, accompagnant la création de parcs industriels singapouriens dans ces pôles situés en Chine, en Indonésie, au Vietnam et à Myanmar, à Bangalore (techno-infopôle). Simultanément, Tradenet établit des liens avec les économies industrialisées dans le monde entier, notamment avec les compagnies de transport aérien, grâce à l'opérateur de services de télécommunications SITA. L'ambition de Singapour est d'être le lieu géométrique d'où une multinationale peut rayonner et être présente en Asie du Sud-Est. L'efficacité des opérations logistiques à Singapour, combinée à celle d'une nouvelle version de Tradenet, qui vient d'être mise en place, sont les moyens de cette ambition. C'est bientôt la totalité des opérations et des documents commerciaux qui seront électronisés, dans un environnement devenu réellement "sans papier".

Des témoignages peuvent être recueillis auprès de nombreux dirigeants d'entreprises n'ayant pas d'intérêt personnel à vanter le système, mais en louant cependant les qualités, un argument décisif de leurs choix de localiser leurs activités dans l'environnement d'affaires créé par Singapour, où le concept de Commerce Electronique prend tout son sens et confirme sa réalité.

Le deuxième axe de développement de Tradenet est sa déclinaison par domaines d'activité.

La vertu cardinale de l'EDI normalisé (EDIFACT) est de reposer sur des techniques qui n'ont aucune spécificité sectorielle. Les "machines à échanger des informations " grâce auxquelles Tradenet fonctionne ont ainsi pu être adaptées à d'autres usages par Singapor Network Services.

Dans le domaine de la santé, cela a permis de développer rapidement Medinet, un réseau reliant hôpitaux, cliniques, fournisseurs d'équipements chirurgicaux et de produits pharmaceutiques, assurances et fonds de pension, organismes de sécurité sociale, Ministère de la Santé. C'est, évidemment, à la lumière de l'expérience acquise dans les pays les plus avancés dans les réseaux de santé (pays nordiques, Nouvelle Zélande) que Medinet a été conçu.

Entre la décision de créer Medinet et l'ouverture du nouveau système, un délai de six mois seulement s'est écoulé. C'est bien entendu grâce au fait qu'il a suffi de transposer l'expérience acquise avec Tradenet, en adaptant les mêmes solutions à un nouveau contexte d'application.

Rapidement, Medinet a pu prendre en compte de nouvelles fonctionnalisés que celles initialement prévues, telles que la transmission par les hôpitaux de statistiques au Ministère de la Santé, la constitution d'un répertoire électronique des professionnels de santé, la création de bases de données de substances pouvant empoisonner, la gestion électronique des approvisionnements hospitaliers.

Dans les mêmes conditions que Medinet, Lawnet a été créé pour les avocats.

11 départements ministériels, dont au premier chef le Ministère de la Justice, participent au réseau, ainsi évidemment que les tribunaux. En 1990, première année de fonctionnement de Lawnet, 200 avocats appartenant à 30 cabinets participaient au système, sur un total de 2400 avocats appartenant à 600 cabinets. La deuxième version de Lawnet, introduite en 1992 a vu le nombre d'avocats connectés s'élever à 1300 appartenant à 180 cabinets. On ne dispose pas d'informations plus actuelles concernant Lawnet.

Les succès de Tradenet, de Medinet, de Lawnet ont encouragé le développement d'autres systèmes, que l'on citera simplement :

* Graphnet, pour l'échange de données techniques,

* Biznet, pour l'information sur les registres entreprises,

* EPCNet, promu par les Chambres de Commerce et les organisations professionnelles pour faciliter le développement du courant d'affaires des PME et en faciliter la création,

* Realnet, dans le commerce de biens immobiliers,

* Starnet, complétant Tradenet dans les activités de fret aérien,

* Profnet, pour la gestion électronique des achats du Ministère de la Défense,

* Apparelnet, pour l'industrie textile,

* ColnNet, pour le BTP.

Il va de soi que, si Tradenet a été originellement construit à partir de solutions achetées à l'étranger, SNS a satisfait les demandes de nouveaux systèmes de commerce électronique à l'aide de solutions de nouvelle génération qu'elle a développées elle-même.

En conclusion, Singapour progresse vers une société de l'information généralisée. Certes, la situation de Singapour est particulière, et pourrait être comparée à celle de cités comme Venise à la Renaissance, un Etat-Entreprise. Néanmoins, il ne faut pas minimiser les résultats obtenus.

La gestion des conflits d'intérêts de second niveau a pu aboutir à la mise en place d'un système global auquel chaque organisation a fini par trouver un avantage mesuré par rapport à la situation antérieure à la création de Tradenet.

La pertinence d'une approche en termes de systèmes ouverts et intégrés s'est trouvée confirmée, reportant la concurrence et la différentiation des produits et des services sur les véritables talents des divers agents économiques. On ne peut manquer de penser à une approche de type Internet.

La capacité des responsables des différents projets à tirer parti des expériences étrangères, pour ensuite les surclasser, est aussi à relever.

Enfin, il faut saluer la qualité de la gestion des projets, en particulier la tenue des échéances de livraison, le respect des budgets et la fiabilité des solutions.

4.4. La politique de l'administration suédoise

Les prévisions publiées récemment par la société d'analyse OVUM tablent sur un triplement du marché total de l'EDI en Suède au cours des cinq prochaines années. Le chiffre d'affaires devrait passer de 160 millions de Couronnes à 470 millions en 2001.

L'introduction des technologies de l'information dans le secteur public a été confiée à TOPPLEDARFORUM, organisme sous la tutelle du Ministre des Transports et des Communications.

L'objectif de TOPPLEDARFORUM est que les communes, les conseils généraux et les administrations réalisent 95 % de leurs achats de produits et de services de consommantion courante par la voie du commerce électronique dès 1998. Sur les achats totaux de 280 milliards de Couronnes par an, des économies nettes de 6,5 milliards pourraient être réalisées par l'administration si la totalité de la procédure allant de la commande au paiement était effectuée par la voie électronique, ce qui est un objectif assigné au programme.

Le projet de TOPPLEDARFORUM a également pour but de faciliter, sur un plan général, la promotion des techniques de commerce électronique auprès des fournisseurs du secteur public, afin que ceux-ci l'étendent vers leurs propres clients et fournisseurs et participent mieux aux appels d'offres communautaires, qui font eux-mêmes l'objet d'un projet communautaire ayant pour but de collecter et diffuser électroniquement les appels d'offres des acheteurs publics de l'Union Européenne.

A l'automne 1995, la Direction de la Rationalisation Administrative a lancé un appel d'offres, dont le cahier des charges a été rédigé par TOPPLEDARFORUM, pour la fourniture de produits et de services nécessaires à l'introduction du commerce électronique dans le secteur public (applications, réseaux, plate-forme EDI, approvisionnement en informations ..) La date de remise des plis était fixée au 22 février 1996. Actuellement, TOPPLEDARFORUM étudie les offres des fournisseurs. Un accord cadre devait être signé avec au moins deux d'entre eux en juin 1996.

A ce jour les procédures de sécurisation des paiements n'ont pas encore été résolues; la solution devrait être basée sur les cartes à puces.

En ce qui concerne les messageries, 60 % des administrations en disposent. Il s'agit encore souvent aujourd'hui d'une boite à lettre collective pour chaque administration, mais un usage plus répandu commence à se manifester.

Le projet de TOPPLEDARFORUM, intitulé "messageries et catalogues dans l'administration publique " étudie la possibilité d'éditer un catalogue reprenant toutes les adresses e-mail du secteur public. La solution pourrait être une base de données accessible selon le standard X 500. Il est prévu que toutes les administrations soient reliées par messagerie avant la fin de l'année 1996 par le standard X 400 et/ou par messagerie INTERNET avec MIME (Multipurpose Internet Mail Extension).

TOPPLEDARFORUM a chargé l'Office Suédois des Statistiques (SCB) d'étudier la possibilité et la manière d'utiliser INTERNET pour diffuser de l'information au grand public par des bases de données reliées à ce réseau. Un environnement homogène (a single face to the citizen) est jugé important pour stimuler l'utilisation du nouveau service de diffusion d'informations statistiques. SCB a présenté son rapport en juin 1996.

Quelques applications sont dès aujourd'hui utilisables ou en projets relativement avancés :

• information sur le montant des retraites par le service WEB de l'Office National de l'Assurance Publique,
• tous les grands instituts de crédit et les banques sont aujourd'hui reliés par voie électronique au fichier des hypothèques administré par la Direction Nationale de la Cartographie et du Cadastre,
• l'Office National des Contributions Générales étudie actuellement la possibilité de transmission électronique des déclarations de TVA des entreprises.

Une étude est en cours au sein du Ministère de l'Intérieur sur la création de "bureaux" pour les citoyens, version électronique du "Guide de l'administration publique " qui permettra par la suite de passer sur les bases de données des différentes administrations.

Par ailleurs, dans le secteur de la santé, l'EDI est actuellement utilisé pour l'achat d'équipements et de produits hospitaliers par les Conseils Généraux ainsi que pour l'envoi de commandes de tests de laboratoires et la réception de résultats. Certains examens spécifiques peuvent être commandés par voie électronique par des médecins généralistes. Les achats des pharmacies d'officine sont effectués quotidiennement par EDI et le système de commande électronique est intimement lié au système interne de gestion des officines, notamment aux terminaux points de vente, qui sont des ordinateurs. Les pharmacies sont également reliées aux médecins, aux cliniques et aux organismes d'assurance. Pour les systèmes précités, les normes EDIFACT ont été préférées dans tous les cas, en dépit de l'existence de normes nord-américaines ayant le même objet (examens de laboratoires). Il faut dire à ce sujet que l'industrie suédoise a su tirer remarquablement parti de la norme EDIFACT. Elle est désormais exportatrice de technologies dans ce domaine jusqu'aux Etats-Unis où elle a remporté des appels d'offres importants.

L'organisation de la normalisation dans le monde de la santé, en particulier la normalisation des systèmes d'information et de communication, est particulièrement efficace en Suède.

Un Bureau de Normalisation Santé - le HSS - a été constitué pour éviter une dispersion des efforts sur différentes structures. Il a l'entièreté des responsabilités en matière de normalisation, mais inscrit ses travaux dans le cadre plus général de la normalisation suédoise, puisque ce Bureau, quoiqu' autonome, est dépendant de l'Institut Suédois de Normalisation.

Les cartes à puces contenant le dossier médical des citoyens ne sont pas utilisées en Suède. La première application des cartes à puces dans le secteur médical sera une carte limitant l'accès des différentes catégories de personnel des hôpitaux et des administrations aux bases de données sensibles.

Un Conseil Général, celui de l'Ostergötland, a décidé d'introduire un système interactif -Infomedica - dont l'objectif est d'informer le grand public sur la santé et l'hygiène. Des terminaux installés dans les pharmacies, les caisses d'assurance et les centres commerciaux permettront aux particuliers de s'informer par des animations, des vidéos, du texte et du son. Les terminaux seront reliés à un serveur central. D'autres Conseils Généraux pourraient suivre cet exemple.

Enfin, les responsables suédois pensent qu'à compter du moment où les solutions comportant des cartes à puces pour la sécurisation des informations personnelles et des paiements seront définies, les services utilisant l'EDI se multiplieront.

5. Plaidoyer pour une administration communicante

5.1. Une administration accessible et efficace

Les récents développements des technologies de l'information, notamment de l'INTERNET, offrent une occasion remarquable de rendre l'administration plus accessible, plus humaine, plus réactive, plus efficace. Les enjeux sont quantitatifs aussi bien que qualitatifs. Des chiffres ont été cités dans l'introduction de ce rapport et dans les exposés des réalisations des administrations étrangères. Ils correspondent à des estimations, mais les expériences en cours vérifient la qualité des estimations ayant précédé le lancement des projets. Dans l'hypothèse où les administrations françaises réussiraient à développer les projets proposés dans le chapitre 7, des économies importantes peuvent être engendrées par le développement de leurs communications, non seulement vis à vis de leurs propres budgets, mais aussi s'agissant de l'économie toute entière.

De même que certaines entreprises privées mettent en place à l'aide des nouvelles technologies des services destinés à suivre la satisfaction des consommateurs et à gagner des parts de marché, les administrations peuvent, sans s'exposer à des dépenses exorbitantes, satisfaire beaucoup mieux les usagers, citoyens ou entreprises.

La circulaire du Premier Ministre du 15 Mai 1996 relative à la communication, à l'information et à la documentation des services de l'Etat sur les nouveaux réseaux de télécommunications commence à produire ses effets.

Mais savoir ce que le Gouvernement entreprend, quels textes l'administration applique, comment s'adresser à elle ne suffit cependant pas.

Rendre l'administration accessible, c'est également être capable d'effectuer auprès d'elle des démarches dans les meilleures conditions de confort et de rapidité. L'établissement d'un schéma directeur des téléprocédures est essentiel pour rendre l'administration plus accessible.

Un nombre considérable de démarches peuvent en effet être accomplies par le moyen de téléprocédures, libérant aussi bien du personnel que simplifiant les démarches des citoyens et des entreprises. Au surplus, rien n'empêcherait d'affecter le personnel ainsi dégagé à l'amélioration des relations extérieures des administrations et de leurs contacts avec le public par des moyens traditionnels.

Comme la circulaire du 15 Mai 1996 organise la mise en oeuvre de serveurs informant sur l'action du Gouvernement, de l'administration et sur les droits et démarches une nouvelle circulaire pourrait contenir un certain nombre de recommandations destinées à donner un cadre général au développement des télécommunications des administrations en vue de faciliter l'accomplissement des démarches et des formalités administratives.

L'établissement d'un cadre général du développement des téléprocédures concernerait au premier chef les administrations de l'Etat et leurs services extérieurs. Mais ce cadre pourrait être élaboré en concertation avec les collectivités territoriales, avec les administrations sociales et même avec certaines administrations privées lorsque leur intervention est obligatoire et qu'elles génèrent des procédures de même type que celles des administrations publiques.

De plus, les administrations devraient disposer d'instructions les aidant à comprendre comment elles peuvent utiliser les nouvelles technologies de l'information pour se rendre plus accessibles.

Pour que les procédures administratives soient plus efficaces, un certain nombre de mesures doivent être prises.

1. Les administrations doivent adopter une attitude commune en ce qui concerne la normalisation de leurs formalités déclaratives, et se prononcer clairement au sujet de la norme EDIFACT pour les raisons suivantes.

Les obligations déclaratives comportent des blocs d'informations à occurences multiples, c'est à dire utilisés dans de nombreux formulaires. Les administrations se doivent d'harmoniser leurs façons de demander ces informations aux entreprises et de les traiter dans leurs applications internes. Le travail sur la sémantique des données est un préalable au développement de chaque téléprocédure. Les conditions selon lesquelles les blocs de données susvisés sont définis dans les différentes procédures déclaratives doivent donc être identiques. Ceci renvoie à une approche en termes de dictionnaires de données des administrations, et de tronc commun de ces dictionnaires de données concernant des blocs d'information tels que les identifications d'adresses, les états civils d'entreprises ou de personnes (dans le respect des règles dont la CNIL est gardienne), les dates, les caractèristiques essentielles des agents économiques (statut juridique, activité économique etc..). Progressivement des notions plus subtiles, telles que les effectifs salariés, pourront rentrer dans un cadre bien formalisé. Les travaux destinés à documenter les dictionnaires de données des formulaires (Dicoform) et à diffuser cette information, ainsi que les formulaires numérisés eux-mêmes (Dicoserv) y contribueront.

La norme EDIFACT est toute indiquée pour charpenter ces dictionnaires de données.

Rappelons qu'en la matière les administrations américaines n'ont pas d'état d'âme : le Federal Information Processing Standard ou FIPS N° 161-2 est là pour nous en convaincre.

Ce rapport recommande que l'administration française se prononce aussi clairement que celle des Etats-Unis, et de bien d'autres pays, sur les normes EDI/EDIFACT; avec la même solennité et avec les mêmes effets d'élimination rapide des formats non normalisés.

2. Si chaque administration, dans le cadre fixé par la Loi et ses textes d'application, met en place les dispositifs et les procédures lui permettant de s'acquitter de ses missions, les moyens télématiques qu'elle emploie pour atteindre l'entreprise ou le citoyen ou échanger des informations avec eux ont tout à gagner à respecter un certain nombre de principes universels et à satisfaire des spécifications communes, notamment sur le plan technique. Les passerelles de communication électroniques des administrations pourraient bénéficier de l'industrialisation de leur développement et la concurrence qui en résulterait serait source d'économies importantes.

3. Les administrations doivent respecter le plus possible la liberté de ceux avec lesquels elles sont en relation, même si ces relations sont de caractère obligatoire.

Les choix des modes de communication avec l'administration doivent être ouverts, et dans les cas où les entreprises ont déjà procédé à des investissements en systèmes de traitement de l'information et de télécommunication, il est souhaitable que les administrations s'efforcent de permettre aux entreprises de rentabiliser ces investissements. En particulier, sachant que des entreprises de plus en plus nombreuses utiliseront des services de télécommunication et des réseaux à valeur ajoutée - en abrégé RSVA -, l' échange avec les entreprises par l'intermédiaire de ces prestataires de services, sera recherché sans en faire pour autant des médiateurs obligés.

Cependant, pas plus que les administrations ne peuvent faire subir aux agents économiques la charge que représenterait le désordre de leurs systèmes de communication, les prestataires de services aux entreprises (RSVA) ne sauraient imposer à l'administration des interfaces hétérogènes. L'élaboration par les administrations de spécifications techniques à satisfaire par les RSVA est donc légitime, et le respect de ces spécifications peut être une condition mise à l'utilisation des RSVA dans le cadre de téléprocédures. De cette façon une interopérabilité de type INTERNET pourrait se développer; elle permettrait d'utiliser les RSVA sectoriels comme moyen de drainer les télédéclarations vers les administrations au moindre coût pour les entreprises. Cette mise à profit - sous conditions - des RSVA existants permettrait une montée en charge des téléprocédures rapide et économique pour tous. Des grappes entières d'entreprises peuvent à brève échéance dialoguer électroniquement avec les administrations si l'on sait tirer parti des systèmes de commerce électronique existants.

4. Enfin, les administrations doivent permettre l'accomplissement des obligations administratives par tous moyens, y compris bien entendu manuels, dès lors que les textes sont respectés.

En matière de téléprocédures, cela signifie que les modes actuels de télédéclarations peuvent continuer d'être utilisés (Minitel notamment), mais que de nouveaux modes, tirant parti des parcs informatiques des entreprises et demain de ceux des citoyens, doivent venir offrir des facilités plus grandes de s'acquitter des obligations déclaratives.

Parmi ces nouveaux modes, celui de l'EDI sera privilégié, mais les modes de télédéclaration de type WEB ne sont pas à écarter.

Les principes qui viennent d'être exposés font l'objet des développements qui suivent limités à l'essentiel. En annexe 5, des fiches techniques viennent compléter les propositions du rapport.

Schéma général de l'Administration communicante

5.2. Spécifications harmonisées de passerelles de communication pour les administrations

Les administrations françaises ont depuis longtemps eu le souci de tirer parti de l'informatisation des entreprises pour faciliter les relations qu'elles entretiennent avec elles.

Avec les citoyens, c'est surtout le MINITEL qui a été utilisé dans le même esprit.

L'analyse des quelques échanges de données informatisés expérimentés qui existent aujourd'hui montre que les administrations présentent une interface hétérogène à leurs correspondants.

Cette situation ne facilite pas le déploiement des EDI et des téléprocédures.

Le programme d'achat public des Etats-Unis a développé le concept d'une interface harmonisée (single face to the industry), permettant d'atteindre toute administration.

Dès lors que les administrations françaises deviennent communicantes, non plus de façon bilatérale et exceptionnelle, mais par principe et de façon multilatérale, il devient nécessaire de définir des spécifications ayant vocation à s'appliquer dans toutes les administrations, celles de l'Etat aussi bien que les administrations régionales et locales.

Une première harmonisation a été tentée voici quelques années, soutenue par une recommandation de la COSIFORM. Il s'agit de la norme TEDECO, un complément de la norme X 400 précisant des fonctionnalisés supplémentaires de compression, de segmentation des messages et d'accusés d'ouverture.

Les passerelles de communication de l'administration française ne peuvent se satisfaire de l'harmonisation d'un seul mode de communication.

C'est un jeu de services de communication qu'il faudrait désormais proposer, mais ce jeu peut obéir à des spécifications uniques.

Les spécifications des futures passerelles de communication avec l'administration doivent résoudre un certain nombre de problèmes.

Des conventions d'identification, de nommage, d'adressage doivent être arrêtées, aussi bien pour l'administration que pour les entreprises. Elles seront uniques, quelle que soit l'administration avec laquelle une communication s'établit. Le numéro SIREN/SIRET n'est qu'une réponse partielle à cette question.

Des procédures d'enregistrement de partenaires - uniformes, quelle que soit l'administration et la procédure électronique envisagée - sont à définir.

Les passerelles devront opérer sans contraindre les partenaires à utiliser des services de transport d'information autres que ceux qu'ils utilisent déjà.

Les accès devront donc pouvoir se faire indifféremment par le réseau téléphonique commuté, par liaison X 25, par RNIS, etc..

Les modes de transfert d'information pourront faire appel à diverses techniques : transfert de fichier non propriétaire, messagerie électronique X 400 ou SMTP, liaison interactive dans certains cas.

Les fonctions de sécurité devront être disponibles, autant que de besoin.

Les usages des segments de services des messages EDIFACT devront être harmonisés.

Le présent rapport ne peut aller plus loin. Pour définir les spécifications des passerelles de communication, une analyse et un bilan des pratiques actuelles devra être fait, afin de les rendre compatibles, car elles ne le sont actuellement pas. Les administrations financières et sociales interrogées sur leur aptitude à évoluer de spécifications hétérogènes et définies unilatéralement (proposant souvent une solution de connexion unique) vers des spécifications universelles, homogènes, proposant une gamme de solutions de connexion, ont toutes réagi favorablement, conscientes que des enjeux d'intérêt général étaient posés par cette proposition de spécifications uniques, et que le développement des autoroutes de l'information ne s'accommoderait pas d'une solution unique (TEDECO), ni d'une collection de solutions conçues sans concertation et imposées aux entreprises.

Les spécifications des passerelles de communication des administrations résoudront les échanges directs avec les administrations. Mais de nombreuses entreprises utilisent déjà des services à valeur ajoutée dans leurs opérations courantes de commerce électronique. Elles voudront, c'est compréhensible, échanger avec l'administration en utilisant les mêmes services, seuls le nom des messages changeant (leur structure restant EDIFACT). Il importe donc, si l'on veut utiliser les réseaux à valeur ajoutée comme collecteurs d'informations administratives, spécifier les interfaces et les services qu'ils devront assurer pour pouvoir les intégrer dans les systèmes de communication des administrations.

5.3. Spécifications d'interfaces et de services pour les opérateurs de réseaux à valeur ajoutée

En 1990, EDIFRANCE présentait à son groupe télécommunications un document qu'elle s'était procuré auprès de l'EDI Council of Australia : la lettre d'intention des quatre plus grands opérateurs mondiaux de réseaux à valeur ajoutée attestant de leur engagement de développer - en Australie, bien entendu - leurs interfaces, de telle sorte que leurs clients respectifs puissent communiquer entre eux sans difficultés et sans empiler les coûts à mesure que le nombre d'intermédiaires augmente.

Leur engagement avait été souscrit à la demande des entreprises australiennes.

Le groupe Télécommunications d'EDIFRANCE était invité à définir des critères d'interopérabilité et à en définir les conditions d'application économique au moyen d'une péréquation des coûts.

En 1996, la situation n'a pas évolué, les RSVA demeurant, hélas, fortement corporatistes, arc-boutés sur leurs clientèles sectorielles, plus ou moins captives, bien que quelques passerelles minimales aient été mises en place.

Pour que l'administration puisse utiliser les RSVA (Allegro, EDIPharm, D'Arva, IBM, GEIS ...) afin d'échanger des données (télédéclarations) avec les entreprises, il faut que l'interopérabilité des RSVA soit enfin mise en oeuvre. Comme on peut craindre que les différents opérateurs de ces RSVA n'aient tendance à préserver le caractère fermé de leurs systèmes, afin de se soustraire à la concurrence, cette interopérabilité serait, sinon totale, au moins minimale en relation avec les passerelles de communication des administrations.

Pour les RSVA, les spécifications des passerelles des administrations seront une première série de contraintes à respecter , auxquelles s'ajouteront les capacités suivantes:

• accepter et transmettre les messages EDIFACT de tous types et de toutes versions, destinées à toutes administrations,
• être capables d'assurer les services requis pour les applications de commerce électronique et de télédéclarations,
• gérer les transmissions de 1 à n, de 1 à 1, de 1 à tous.
• gérer les fonctions de sécurité des systèmes d'EDI,
• être capable de restauration en cas d'incident, archiver en conséquence,
• suivre les transmissions, pour éviter les syndromes de trou noir (Message émis, non reçu, perdu).

Pour qu'un opérateur puisse être agréé à communiquer les messages administratifs ou commerciaux de ses clients aux administrations, il devra passer une série de tests à l'issue desquels il se verra attribuer un certificat d'agrément.(voir propositions des fiches techniques).

5.4. Le développement permis des téléprocédures

Les propositions qui précèdent pourraient paraître complexes à mettre en oeuvre. On ne considère pas qu'elles le soient. Les passerelles EDI sont des dispositifs désormais banalisés. De plus, les développements de l'INTERNET montrent que ce qui a été longtemps présenté comme difficile à réussir, c'est à dire créer un réseau couvrant l'ensemble de la planète, a été accompli parce que des utilisateurs, disposant de qualifications élevées en informatique et en télécommunications, se sont montrés décidés à ne pas s'en laisser conter.

Les difficultés à surmonter pour généraliser les télédéclarations sont plus de l'ordre de la coordination des efforts des différentes administrations autour d'un projet commun que d'ordre technique.

"Les interactions entre les personnes posent plus de difficultés que les interactions entre les ordinateurs", dit-on dans le rapport sur l'EDI au Royaume Uni.

Si la volonté politique existe, un plan de développement des téléprocédures est possible, techniquement réaliste, et budgétairement supportable et même probablement source d'économies à échéance rapide.

Cette volonté devrait s'exprimer de façon plus incitative que dans l'article 4 de la loi N° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle. Non seulement, il faut admettre que les télédéclarations sont théoriquement possibles, mais aussi que chaque administration se mette en situation d'être capable de recevoir des télédéclarations sur l'ensemble du territoire de telle sorte que les entreprises, et plus tard les citoyens, puissent, s'ils le souhaitent, télédéclarer. Des engagements précis devraient être souscrits pour que la capacité à recevoir des télédéclarations soit programmée à échéance rapprochée, et datée, par chaque administration.

Deux systèmes de télédéclarations sont envisageables.

L'un est très peu contraignant pour le déclarant, ne lui demande aucun investissement logiciel et simplifie ses obligations déclaratives. On le qualifie dans ce qui suit de système déclaratif à couplage faible. Il est plus exigeant pour l'administration, mais lui permet de reporter la saisie des déclarations sur le déclarant.

L'autre système suppose que le déclarant dispose d'un logiciel de déclaration assistée par ordinateur. Il permet d'établir un lien entre le système de traitement du déclarant, qui produit la déclaration, et le système de l'administration, qui reçoit, valide et traite la déclaration. Pour ce motif, il est qualifié de système à couplage fort.

5.4.1. Le système déclaratif à couplage faible

Les administrations cherchent à obtenir des déclarants une information de qualité. Pour ce motif, deux dispositifs ont été utilisés jusqu'à présent :

• la préimpression par l'administrations de déclarations papier, complétées par le déclarant,
• les applications Minitel, qui permettent au déclarant de se connecter sur une application de l'administration, puis de voir défiler les écrans d'une déclaration, dont certains peuvent être préremplis grâce aux banques de données dont disposent les administrations sur les déclarants.

Pour tous les déclarants dotés d'ordinateurs, les déclarations peuvent, à brève échéance, être effectuées selon les techniques que propose INTERNET: WEB, agrémenté de systèmes de gestion informatisée de formulaires.

Nombreuses sont les applications opérationnelles sur les WEB, notamment dans les applications de commerce électronique courant, pour remplir des bons de commande ou demander l'envoi d'un catalogue.

Il est aisé d'imaginer la transposition de ces pratiques pour développer des applications de télédéclarations.

Ces systèmes de télédéclarations ne permettent, au moins dans un premier temps, qu'un simple recueil des éléments d'une déclaration. En particulier, aucune application ne génère l'information déclarée chez le déclarant.

La tâche de remplissage des déclarations par les déclarants pourra être simplifiée grâce à un préimremplissage partiel des écrans de déclarations. Ce préremplissage sera obtenu grâce à la consultation d'une base de données, celle de l'administration à laquelle la déclaration sera faite. Les caractéristiques du déclarant y seront récupérées et transférées sur son écran.

Le système de télédéclaration s'apparentera, dans ce cas, aux systèmes de préimpression de formulaires papier et aux services Minitel, auxquels il se substituera avantageusement, offrant plus de rapidité et une meilleure ergonomie.

Mais ils reposeront sur des principes rigoureusement identiques à ceux de nombreuses procédures Minitel actuelles. Un groupe de travail d'EDIFRANCE (échange de formulaire informatisé) travaille sur ce sujet, et pourrait étendre son champ d'investigation à des applications administratives.

5.4.2. Le système déclaratif à couplage fort

Le système de télédéclaration qui s'appuiera sur l'EDI autorisera un couplage qualifié de fort, bien qu'il soit finalement le moins contraignant pour l'administration. Le couplage déclarant-administration par EDI est fort en ce sens qu'il s'effectue d'application à application. Il gérera, non seulement la télédéclaration, mais aussi un réel dialogue entre l'administration et le déclarant, ce dernier se voyant notifier une acceptation de sa déclaration, ou une demande de rectification motivée.

Au terme de ce dialogue, généralement très simple, le déclarant aura la certitude que sa déclaration a été considérée conforme et qu'elle a été acceptée.

Il n'y a rien de nouveau dans une telle procédure, déjà pratiquée par les douanes avec la déclarations d'échanges de biens.

C'est la généralisation des télédéclarations, permise par l'harmonisation des passerelles et des réseaux à valeur ajoutée qui constituera un réel progrès.

La faible importance des flux constatés dans le cadre des expériences faites jusqu'à ce jour par les administrations n'est pas le reflet de l'inadéquation de ces expériences, mais plutôt la conséquence du caractère exceptionnel des procédures mises en oeuvre.

La notion de masse critique est bien connue des responsables de projets EDI. Une administration qui recevra un flux significatif de télédéclarations en tirera d'autant plus facilement un bénéfice dépassant ses investissements initiaux, qui sont peu susceptibles d'être divisés.

De même une entreprise sera plus encline à utiliser les télédéclarations, si une majorité d'administrations lui propose cette procédure, tandis que l'utiliser pour une seule déclaration n'apporte pas de grande simplification.

La nécessité d'actions concertées, plutôt qu'individuelles, de la part des administrations découle de ce qui précède. Le rapport en propose quatre dans son chapitre 7.

6. Orientations générales : la nécessité d'une action continue

Le Commerce Electronique va permettre d'accomplir de nouveaux progrès dans le management des organisations. Il provoquera des mutations profondes, et sera facteur de compétitivité.

Le Commerce Electronique, au sens où on l'entend ne concerne pas seulement les actes commerciaux.

Il est synonyme de Relations Electroniques Interorganisations. Les télédéclarations relèvent du domaine du Commerce Electronique.

Le Commerce Electronique ne se réduit pas à l'EDI; ce dernier en constitue la partie la plus délicate à mettre en oeuvre, mais aussi celle offrant le plus de possibilités. Transformer un système d'EDI en un système de Commerce Electronique est plus simple qu'il n'y parait : c'est affaire de WEB, de messagerie, d'échanges interpersonnels, et plus difficilement - on en conviendra - d'échange de données techniques (on signale les travaux de STEP, sans les développer car ils ont un champ d'application restreint dans l'administration aux ministères techniques, dont celui de la Défense).

Améliorer le statut d'un système EDI pour en faire un système de Commerce Electronique ne soulève pas de question techniques difficiles, ni n'exige des budgets exorbitants.

Le développement des téléprocédures sera donc, en première analyse, un développement de systèmes EDI.

Un certain nombre de conditions doivent être réunies pour réussir ce développement

6.1. Un cadre juridique approprié

Le Commerce Electronique de (et avec) l'administration aura besoin d'un cadre juridique approprié, non seulement pour définir les accords d'interchange, mais aussi pour écarter tout empêchement à le pratiquer, chaque fois que les textes contiennent des dispositions ayant pour effet de le rendre légalement inapplicable.

Les systèmes de Commerce Electronique devront satisfaire aux obligations légales par des moyens offrant les garanties exigibles d'intégrité de contenu, d'authentification, de preuve etc..

Ceci pourra avoir une incidence sur les modalités technique de fonctionnement de ces systèmes.

En ce qui concerne le Code des Marchés Publics, les dispositions sont prises pour réaliser son adaptation afin qu'il permette de développer l'achat public électronique.

Sur le plan plus général du fondement juridique des téléprocédures (télédéclarations), l'article 4 de la Loi N° 94-126 du 11 février 1996, admet leur recevabilité et renvoie à la détermination, par voie contractuelle, pour chaque formalité des règles relatives à l'identification de l'auteur de l'acte, à l'intégrité, à la lisibilité et à la fiabilité de la transmission, à sa date et à son heure, à l'assurance de sa réception ainsi qu'à sa conservation.

Pour faciliter la rédaction des contrats relatifs à chaque formalité, le groupe juridique d'EDIFRANCE a défini un projet de clauses modèles.

Enfin, Monsieur Jean de l'Hermite, auditeur au Conseil d'Etat, a été chargé d'un rapport sur les questions juridiques soulevées par les télédéclarations. Ce rapport commente les propositions de groupe juridique d'EDIFRANCE et étudie un certain nombre de questions qui restent en suspens, au nombre desquelles celles des rapports entre le déclarant et l'administration lorqu'il y a intervention d'un tiers collecteur (électronique) ou RSVA.

Le présent rapport ne traite pas au fond les questions juridiques relatives au développement des télédéclarations, qui devront faire l'objet d'un nouvel examen à la lumière d'évolutions récentes.

• La dualité reconnue entre les aspects techniques de la sécurité des systèmes de commerce électroniques et leurs aspects légaux,
• les propositions faites ci-dessus de définir un cadre technique général que chaque tiers collecteur de télédéclarations (RVSA) devrait satisfaire pour bénéficier d'un agrément,
• la recommandation de la COSIFORM relative à l'utilisation de profils de protection dans les échanges informatisés entre l'administration et ses partenaires et usagers, s'appuyant sur les travaux de l'AFNOR et du CFONB,
• enfin les évolutions récentes de la Loi sur le cryptage, dont les décrets d'application sont à l'étude,

rendent nécessaire de reprendre sur le fond les questions que soulèvent les aspects juridiques des téléprocédures, sans toutefois ignorer les dispositifs qui les autorisent dès à présent (DGI, Douanes).

Ce travail est assez urgent, et d'une certaine façon déborde du cadre limité des téléprocédures, car il va falloir traiter cette question sur le plan général qu'impose le développement des inforoutes, dont celles qui mènent à l'administration ne constituent qu'une portion.

Les développements du présent rapport relatifs au Ministère de la Justice ont mentionné un certain nombre de dispositions prises aux Etats-Unis dans ce domaine, qui semble ne plus soulever de questions irrésolues. Enfin, dans les fiches d'entretien figure un exposé synthétique de Madame Anne de la Presle concernant les travaux menés au niveau international (Chambre de Commerce Internationale, ONU).

A la lumière de ces informations, il est recommandé de reprendre un travail de synthèse destiné à assurer le fondement juridique des téléprocédures (télédéclarations) administratives, en essayant de le rendre plus générique et plus simple, mieux articulé avec les progrès des techniques de sécurité, tout en préservant des garanties au moins égales à celles qu'offrent les procédures papier actuelles. .

6.2. Un cadre technique plus précis

Le Commerce Electronique est actuellement très médiatisé. C'est l'effet INTERNET. Du même coup, certains pensent en connaître les arcanes et les possibilités.

En réalité, chaque semaine apporte son lot d'annonces montrant que de nouveaux développements sont prévus, qui vont d'ailleurs assez généralement dans le sens d'une simplification et d'un accroissement des possibilités des techniques, comme - par exemple - l'interopérabilité entre formats HTML et systèmes de gestion de bases de données.

Dans ces conditions, il est indispensable que les techniques du Commerce Electronique soient bien connues, et que cette connaissance soit actualisée.

La conduite de projets sur une base assez large sera de nature à diffuser une meilleure connaissance des technologies du Commerce Electronique.

Aujourd'hui, force est de constater que le Commerce Electronique reste un concept flou pour beaucoup, en particulier sur un plan technique, y compris chez les informaticiens.

La différence entre une passerelle EDI et un mécanisme de transfert de fichier est, notamment, souvent mal comprise.

Une mise au point est indispensable.

Les documents d'EDIFRANCE, en particulier ceux distribués dans le cadre des travaux sur la certification, méritent d'être mieux connus.

Des cahiers des charges types pourraient être plus largement diffusés, d'autant plus qu'il y a peu matière à faire preuve d'imagination pour spécifier une passerelle EDI; elles sont assez semblables et leurs fonctionnalités sont voisines.

Cette recommandation n'aurait pas été faite si des contresens n'étaient pas couramment faits concernant l'EDI, raison pour laquelle certains ne voient pas ce qu'il apporte par rapport aux systèmes actuels d'échange, et du coup s'abstiennent de faire migrer leurs applications.

Les conséquences économiques de telles attitudes sont suffisamment importantes pour qu'il ait été nécessaire de faire cette mise au point.

6.3. Le besoin d'une action de formation des dirigeants

Le problème d'un dirigeant n'est pas - sauf exception - de faire, mais de superviser, de définir une politique, de la faire appliquer.

Quoi que certains en pensent, et quel que soit le niveau de responsabilité exercé, l'impact des technologies de l'information est devenu tel qu'aucun dirigeant ne peut se permettre de ne pas savoir à quoi le Commerce Electronique peut servir dans la conduite de ses affaires.

Or, l'enquête effectuée a démontré que des dirigeants importants ne disposaient pas d'informations leur permettant de comprendre et de choisir.

L'informatique et les télécommunications sont trop souvent considérées comme des préoccupations d'intendance, non comme des outils au service d'une stratégie.

Pire, ces outils - qui n'y peuvent mais - sont parfois considérés comme aliénants, déshumanisants.

Ils peuvent l'être en effet, mais c'est du fait de l'usage qui en est décidé, non parce qu'ils sont intrinsèquement affectés de vices rédhibitoires. On ne développera pas ce thème, mais il est évident que le Commerce Electronique apporte déjà des progrès humanistes considérables, dont en premier lieu le désenclavement des chercheurs isolés, notamment ceux des pays en développement.

Bref, au moment où une nouvelle génération de dirigeants imprégnés des nouvelles technologies vient à exercer des responsabilités, et où il est plus que probable que ces technologies conditionnent l'avenir de nos sociétés, il est indispensable que chaque décideur sache sur quoi il peut compter, et prenne les décisions les plus appropriées compte tenu de l'organisation qu'il dirige.

Dans des conditions normales, les directeurs informatiques devraient informer leurs hiérarchies. Hélas, il en va des informaticiens comme des autres cadres. Certains n'adaptent pas leurs connaissances, et vivent sur leurs acquis.

Pour s'assurer que les dirigeants des administrations disposent bien des connaissances qui leur sont nécessaires, une action de sensibilisation aux possibilités des nouvelles techniques devrait être organisée à leur intention.

C'est ce qui a été décidé dans certains ministères.

Une journée d'information convenablement faite, démontrant le champ des possibles, ouvrirait incontestablement des perspectives à certains dirigeants.

6.4. Un besoin de mise à niveau des informaticiens

Bien que les techniques du Commerce Electronique soient assez rudimentaires, il n'est pas si simple d'en faire assimiler les principes et les avantages techniques.

Ceux-ci sont parfois subtils. Un message EDIFACT, par exemple, n'a pas grand chose à voir avec un message X 400. Les américains ne risquent pas de faire la confusion; ils utilisent le terme de "transaction set" pour désigner un message EDI, et le terme "e.mail" pour désigner les messages X 400.

L'amalgame que certains font leur fait penser qu'une messagerie X 400 vaut bien un système à base de messages EDIFACT, confondant contenant et contenu, enveloppe et courrier.

L'enquête a trop souvent conduit à entendre des propos inexacts auprès des informaticiens; il convient de faire justice des contresens qui continuent d'être commis, parfois trois ou quatre années après le lancement de projets EDI, contresens qui conduisent certains à affirmer que la cause de l'échec des projets est précisément l'usage de la norme EDIFACT.

Si telle était la vérité, il serait grand temps que le monde entier le sache.

En fait, les avantages qui s'attachent à la norme EDIFACT sont assez simples à expliquer, et ils sont, pour l'essentiel au nombre de deux.

Premier avantage :

Les segments d'en-tête des messages, dits segments de service (UNB, UNH) comportent des informations qui permettent de développer des machines à trier, qualifier, orienter les messages.

Deuxième avantage :

Les messages EDIFACT sont le résultat de travaux qui consistent à définir des consensus sur la signification, le sens accordé aux informations échangées.

C'est uniquement lorsque ces accords ont été obtenus, qu'il est possible d'échanger des données efficacement entre deux applications autonomes, qui peuvent fonctionner dans deux environnements totalement différents.

EDIFACT est à l'origine de la création d' "objets métiers".

Une dernière observation doit être faite.

Certains informaticiens peuvent être influencés par les constructeurs (rarement, et dans des cas précis), ou par les éditeurs de logiciels, peu désireux d'adapter leurs solutions, mais le faisant prestement si la demande de formats normalisés est claire et générale, ou les sociétés de services, qui préfèrent toujours développer des systèmes dont elles détiennent seules le moyen de les adapter aux évolutions. EDIFACT, c'est incontestable, participe de l'ouverture des systèmes.

C'est un avantage pour les utilisateurs dont la liberté de choix et d'évolution est augmentée. Ce n'en est pas nécessairement un pour les prestataires de services, davantage mis en concurrence. Ils l'ont bien compris.

6.5. Des méthodes nouvelles pour des techniques nouvelles

Les projets de communication électronique restent des projets informatiques, et les méthodes traditionnelles de conduite de projet continuent de s'appliquer.

En dehors du suivi des évolutions des techniques, il n'y a guère que deux précautions à prendre pour réussir le déploiement des communications électroniques externes et notamment des téléprocédures.

En premier lieu, il faut agir dans un cadre de concertation. Chaque participant n'est plus souverain dans ses décisions, mais dépend de ses partenaires. Le volontarisme et la détermination des uns ne sert à rien si la volonté des partenaires n'est pas constatée. C'est probablement pour cette raison que l'association EDISOCIAL ne fait que sortir de ses limbes, alors qu'elle était déjà en gestation il y a trois ans.

La gestion des projets de Commerce Electronique est, par essence "communautaire", ce qui n'innove guère en termes méthodologique, mais qui est une façon d'insister sur deux aspects : la recherche de consensus, la nécessité de développement concourrants. Chacun doit, à la fois travailler avec tous, et travailler son propre chantier. C'est seulement ainsi que les échanges peuvent finalement se nouer .

En second lieu, la communication externe se développera dans des conditions différentes selon que l'on a affaire à quelques partenaires institutionnels (comme pour le projet de gestion EDI des processus d'identification et d'immatriculation) ou à une nébuleuse de partenaires potentiels, représentés par des organisations représentatives de leurs intérêts

(comme dans le cas de l'association EDISOCIAL).

Dans le second cas, une action spécifique est nécessaire comportant deux volets :

• vérifier ex ante que l'analyse faite par les corps intermédiaires représente fidèlement les besoins, les attentes et les possibilités d'action des partenaires effectifs (les entreprises dans le cas d'EDISOCIAL). L'organisation d'opérations pilotes ou de panels sont les moyens de cette vérification.
• assurer la promotion des communications avec les partenaires, une fois les solutions bien mises au point.

Il serait utile de produire à l'usage des administrations un fascicule de recommandations dans l'esprit de ce que la littérature propose pour les entreprises, à l'exemple de l'ouvrage : The new INTERNET business book, et plus particulièrement de ses chapitres 8 : Techniques pour créer une présence commerciale sur INTERNET, 9 : Utiliser INTERNET pour développer ses affaires en ligne, 15 : d'entreprise à entreprise, et au delà, et enfin 17 : usages par professions (médecine, monde judiciaire, sciences sociales, éducation, etc..). Ce fascicule traiterait non seulement des technologies développées dans la mouvance INTERNET mais aussi de l'ensemble des moyens de développer les communications externes des administrations.

Enfin, le développement des téléprocédures supposera une concertation à géométrie variable entre administrations.

Dans la plupart des cas, les projets à développer mettront à contribution un certain nombre d'administrations, et comme on l'a recommandé, il sera souhaitable que celles-ci se présentent solidaires et prêtes à coopérer au service du citoyen ou de l'entreprise.

La participation des acteurs régionaux, et la valorisation des expériences nées du concours de bonnes volontés agissantes, permettront de progresser sur plusieurs fronts simultanément. L'action de coordination et d'évaluation sera toutefois nécessaire pour éviter la prolifération anarchique d'expériences.

6.6. Le cas particulier des PME

Le développement des communications électroniques doit profiter à toutes les entreprises. Les grandes entreprises sauront s'adapter aux offres de communications électroniques des administrations, qu'elles suscitent en partie par leurs demandes.

Les PME, en revanche, risqueraient de rester en dehors des circuits électroniques si des mesures spécifiques n'étaient pas prises pour les aider. De telles mesures ont été prises à Singapour aussi bien qu'aux Etats-Unis.

Les organisations professionnelles d'une part, les organismes consulaires d'autre part, auront un rôle à jouer à ce propos.

C'est lors de la conception des projets d'abord, puis au moment de la diffusion des solutions qu'il faudra agir en fonction de la cible que constituent les PME.

De l'efficacité de l'association des PME aux projets dépendra assez largement la réussite, car il ne faut pas oublier que les PME sont, en nombre de dossiers ou de procédures traités, de loin les plus nombreuses.

Pour que les administrations tirent le meilleur parti des communications électroniques, il importe que les PME y participent et en bénéficient.

6.7. Une documentation à jour des systèmes de communication des administrations

Les administrations rencontrées ont été invitées, le plus souvent par courrier personnalisé, à préparer des documents décrivant leur politique de communication externe (au sens télécommunications, télédéclarations, échanges de données informatisés, messagerie, etc..).

Une proportion importante d'entre elles ont produit des dossiers complets, démontrant qu'elles avaient une politique réfléchie, construite. Dans un cas seulement, un schéma directeur des communications a été entrepris, rassemblant une cartographie des flux.

D'autres administrations ont développé des expériences destinées à bâtir une politique de communication, mais n'ont pas structuré les informations relatives à ces expérimentations. Il leur a souvent manqué de s'appuyer sur un protocole d'expérimentation, et des métriques d'analyse d'impact.

D'autres administrations ont réagi à l'enquête, et fait - à cette occasion - l'inventaire de leurs relations avec des partenaires, le plus souvent institutionnels. Les transferts de fichiers, plus ou moins structurés, sont l'essentiel de leur bilan. Elles communiquent à l'instinct, au gré des sollicitations ou des opportunités.

Enfin, une proportion non négligeable d'administrations ne se sont pas véritablement posé la question de leurs communications externes, et n'ont pas de stratégie dans ce domaine, alors qu'il y aurait matière à le faire.

Le rapport "Situations et Perspectives de l'EDI dans l'administration française - 1993", recommandait que chaque administration établisse un document spécial décrivant sa politique de communication.

Cette recommandation reste nécessaire, pour toutes les administrations ayant un volume d'échanges d'information significatif avec des partenaires suffisamment stables.

Comme on l'a vu, les Britanniques ont réalisé un inventaire de leurs projets d'inforoutes. Cet inventaire est tenu à jour.

Les propositions faites dans ce rapport impliquent une action concertée, et non individuelle, des administrations. Maintenir un inventaire, convenablement documenté, des systèmes de communication des administrations faciliterait cette concertation.

Une présentation normalisée de cet inventaire serait utile.

L'inventaire pourrait comporter les indications d'origine, de destination, de fréquence, de volume, de structure, de sémantique, des informations échangées.

Il décrirait les modes de communication utilisés, les utilisations faites de l'information reçue ou donnée, les mécanismes d'exploitation des données.

Cet inventaire pourrait devenir un instrument de la coordination et de la simplification administrative.

7. Propositions de programmes de commerce électronique

7.1. La gestion électronique des procédures du commerce international

Les exportateurs français ne bénéficient pas de l'aide importante que confèrent des systèmes de gestion électronique des procédures diverses liées aux opérations du commerce extérieur tels que Tradenet à Singapour.

Les deux initiatives séparées de systèmes d'information à vocation locale, autour des gestions portuaires, ADHEMAR au Havre et PROTIS à Marseille, ont été rendus plus utiles grâce aux douanes qui ont créé des liens électroniques avec ces deux systèmes, ce qui permet d'accélérer les procédures de dédouanement.

Quelles que soient les qualités des systèmes mis en place, ils ne sauraient cependant souffrir de comparaison avec le système Tradenet de Singapour.

C'est pourquoi le rapport propose de créer un système de gestion électronique des opérations d'exportation qui tirera parti des systèmes actuellement en place et de leur tendance à l'ouverture.

Les spécifications de ce système procéderont d'une analyse globale des besoins des entreprises exportatrices.

Fonctionnellement réparti, serait composé de sous-systèmes (port, aéroport, administrations, opérateurs privés) capables de s'interfacer, en cas de besoin, et offrant - surtout - un interface unique pour les exportateurs.

Les partenaires devant être associés à l'édification d'un Tradenet français sont :

• la DREE,
• la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects,
• les autres administrations intervenant dans les opérations de commerce international, vétérinaires par exemple,
• le CFCE,
• l'Assemblée des Chambres Françaises de Commerce et d'Industrie,
• la Chambre de Commerce et d'Industrie de Paris,
• le Ministère de l'Equipement, le Ministère des Transport,
• les intermédiaires du commerce extérieur , transitaires etc..
• les organisations patronales représentatives du monde des transports,
• les banques,
• les assurances.

Un bilan des actions développées :

• par les WorldTrade Centers dans le domaine du commerce électronique international, dont celui dépendant de la Chambre de Commerce et d'Industrie de Paris est particulièrement dynamique, et
• par les projets de création de Trade Points, qui semblent faire long feu,

servira à déterminer le parti qu'on peut en tirer pour créer le système visé.

Le système proposé dans ce rapport doit devenir un réel instrument de compétitivité des entreprises françaises.

7.2. Des réseaux de santé interdépendants

Les communications électroniques dans le monde de la santé restent exceptionnelles, et principalement administratives (remboursement des soins, tiers payant).

Les ordonnances, en voie d'être complétées par une série de décrets, prévoient avec précision le développements des systèmes d'information et de communication acheminant les feuilles de soins vers les assurances maladie, CNAM, MSA etc..

Ces mêmes ordonnances signalent l'importance qui s'attache à ce que les différents établissements hospitaliers travaillent en réseau, et souhaite également que les professionnels de santé organisent plus rationnellement la complémentarité de leurs interventions.

Quelques expériences sont à ce propos en cours :

• le projet PROMPT, à Bordeaux, soutenu par l'Union Européenne, consiste à définir des moyens d'aide au diagnostic et de gestion des dossiers des patients dans le domaine de l'oncologie; il comporte des échanges de données à la norme EDIFACT entre professionnels de santé et associe notamment d'une part les hôpitaux publics et la Fondation Bergonié, d'autre part l'Union Régionale des Médecins Libéraux d'Aquitaine,
• le projet du CHU de Lille, lui aussi soutenu par l'Union Européenne prévoit des échanges de données avec les médecins libéraux d'Armentières.
• le département du Gers expérimente des échanges de données entre médecins libéraux,
• la ville de Chinon est le lieu d'expérimentation, semble-t-il peu convaincante, d'un réseau de professionnels de santé promu par France Télécom.

La présente proposition a pour objet de fixer un cadre d'expérimentation ayant deux ambitions :

• la première est de proposer deux réseaux expérimentaux venant donner aux réseau interhospitaliers d'une part, aux réseaux de professions de santé du secteur libéral d'autre part, la même précision technique et le même caractère de programme échéancé que ceux caractérisant le réseau de collecte de la feuille de soins électronique,
• la deuxième concerne la mise en concordance de plusieurs expériences concourantes, c'est à dire bien distinctes, strictement délimitées quant à leur champ d'application, bornées dans leurs ambitions mais poursuivant chacune des objectifs précis avec l'ambition d'être intégrées in fine. Les expériences de réseaux interhospitaliers et celles de professionnels de santé du secteur libéral sont, bien entendu, parmi ces expériences concourantes.

7.2.1. L'Union Régionale des Médecins Libéraux d'Aquitaine, du fait de sa participation au projet PROMPT, est suggérée comme lieu d'expérimentation d'un réseau entre professionnels de santé.

Le réseau devra tenir compte des réseaux existants, qui utilisent des standards de fait - non conformes à EDIFACT (pharmaciens, laboratoires d'analyse). Les conditions de convergence vers des normes uniques seront examinées.

Sans nécessairement remettre en cause les plans de la CNAM, ni ceux du GIE Sesam-Vitale et du GIP CPS, le projet étudierait la possibilité de produire les feuilles de soins à la norme EDIFACT.

7.2.2. Un réseau d'échange électronique de données entre hôpitaux

Il est urgent de rendre les hôpitaux capables de s'échanger des informations administratives et médicales à la norme EDIFACT par réseaux.

L'administration, au cours des années passées, à largement contribué financièrement au développement d'un noyau de système d'information hospitalier, Référence.

Il serait normal que la description des données qu'il traite et la constitution de ces données en lots destinés à l'échange tombent dans le domaine public.

Le dictionnaire de données, de messages et de scenarii (dynamique d'échange des messages) ainsi obtenu aurait un effet structurant au delà des seuls échanges de données interhospitaliers. C'est, en réalité l'ensemble du monde de la santé qui bénéficierait de cette structuration, qui deviendrait ainsi une construction fédératrice.

7.2.3. La mise en accord des différents réseaux

Le faible taux d'informatisation des médecins, la perspective de leur informatisation quasi-complète et de la transmission de la feuille de soins électronique réunissent les conditions propices au développement généralisé des échanges électroniques de données dans le monde de la santé.

Trois domaines peuvent être distingués :

les échanges entre professionnels de santé du secteur libéral,

les échanges avec les institutions financières (sécurité sociale, assurances),

les échanges entre hôpitaux.

Ces trois domaines sont liés deux à deux. Ainsi les professionnels de santé échangent-ils avec les hôpitaux (admission, décharge).

Il est illusoire de penser qu'un réseau unique résoudra à lui seul la question et d'ailleurs, aucune initiative actuelle n'a cette prétention hégémonique.

Il y a donc lieu de penser que la communication à l'échelle de l'ensemble du monde de la santé sera résolue par une interconnexion de réseaux autonomes mais néanmoins capables d'échanger des données grâce au respect par chacun d'entre eux de spécifications de réseau virtuel.

Définir ces spécifications, puis les mettre en pratique, est partie intégrante des propositions concernant le monde de la santé.

7.3. La mise en concordance des systèmes de télédéclarations sociales

Les organisations patronales, représentant les entreprises de toutes tailles, ont formé une association avec les organismes de protection sociale pour développer les échanges électroniques de données sociales.

Cette association a un nom, EDISOCIAL, des statuts et une charte, joints en annexe 3.

Plusieurs années de réflexion ont été nécessaire pour jeter les bases d'un accord à partir duquel l'association a pu être formée.

Ces années de réflexion ont permis de délimiter les principaux chantiers à conduire pour tirer parti des nouvelles possibilités de l'informatique et des télécommunications.

Lors de la poursuite des travaux d'EDISOCIAL les administrations devront, conformément à la demande qui leur est faite, considérer l'entreprise dans une logique globale, et non de la façon plus ou moins cohérente qui découle d'une démarche dans laquelle chaque administration se considère seule en face de l'entreprise.

Dans ce domaine comme sur un plan plus général, chaque entreprise devra être capable de communiquer avec n'importe quelle administration - publique aussi bien que privée - à l'aide des mêmes solutions techniques.

Les déclarations seront conformes à la norme EDIFACT.

Selon EDISOCIAL, un réseau virtuel - dénommé RAMI - pourra, en tant que de besoin, assurer des fonctions requérant une certaine "intelligence", comme de collecter des informations, les vérifier, les éclater à chaque administration selon ses besoins et ses droits, comme l'a défini, par exemple, la CNIL pour la déclaration unique d'embauche.

Cette ambition pose la question de savoir où sera logée cette "intelligence" et ce qu'elle fera.

L'idée d'un réseau ad hoc est à écarter.

La mise en place d'un dispositif généralisé - à terme - de télédéclarations, et même au delà de Commerce Electronique (échange de données structurées, télédéclarations, mais aussi échanges de messages électroniques, relations avec les ANPE, notifications d'évolutions de la législation ou des taux de cotisation ...) suppose une mutation, une réingénierie des systèmes actuels pour les adapter aux possibilités nouvelles.

Il est encore trop tôt pour mesurer l'impact d'EDISOCIAL, et il est probable que des recherches et des expériences conduites en dehors d'EDISOCIAL pourront constituer un apport utile à la réflexion.

Quelles que soient les possibilités futures d'aider les entreprises à gérer une complexité qui va de pair avec le niveau de développement de l'économie et de l'organisation sociale, afin de leur permettre de se concentrer sur la production de valeur créatrice de richesse et d'emplois, il sera souhaitable d'obtenir des améliorations à court terme, qui ne résulteront pas d'une analyse de l'ensemble des réorganisations souhaitables, nécessairement longue à produire ses effets.

Ces améliorations sont possibles, à condition que les administrations se mettent rapidement en situation de recevoir des télédéclarations de façon harmonisée.

Elles pourraient être obtenues s'il était possible de mettre au point un logiciel - désigné sous l'appellation 3A - permettant d'effectuer toutes les télédéclarations sociales, et conforme à un dictionnaire de données sociales normalisé, auquel les éditeurs de logiciels.de paye et de gestion des ressources humaines auraient à se conformer, ainsi qu'ils l'ont fait pour la déclaration d'échanges de biens des Douanes.

Le rapport ne s'étendra pas davantage sur les propositions d'EDISOCIAL, mais recommande qu'elles soient prises en considération, éventuellement ajustées en tenant compte d'éléments non aujourd'hui connus de la politique du Gouvernement (Réforme de l'Etat par exemple) et d'une approche de la définition de réseaux virtuels qui ne soit pas spécifique au monde de la protection sociale.

De ce point de vue, c'est avec prudence qu'il faudra définir les éléments d'intelligence associés au réseau, qui seront de préférence gérés par les organismes de protection sociale en fonction de leurs attributions. Il est, en effet souhaitable qu'une distinction stricte soit faite entre des spécifications de services techniques, qui peuvent avoir leur place au niveau des réseaux, et des spécifications de services administratifs, qui n'y ont pas leur place.

7.4. Un système généralisé d'achats publics par électronique

Les travaux effectués en France pour déterminer comment les administrations pourront développer les systèmes de commerce électronique pour gérer leurs approvisionnements et leurs achats de toutes sortes , sans affaiblir les dispositifs de contrôle, ont permis d'acquérir suffisamment d'expérience pour que des décisions générales soient maintenant prises en matière d'achats publics électroniques.

L'administration peut réaliser de substantielles économies grâce au Commerce Electronique.

Les conditions selon lesquelles un programme serait lancé profiteraient des expériences étrangères, notamment américaine, au moins sur le plan technique.

L'administration française ne manque pas d'atouts pour réussir un programme d'achat public électronique.

Elle dispose d'un bon répertoire des entreprises, celui de l'INSEE, qui pourrait devenir un bon annuaire électronique des fournisseurs des administrations.

La construction d'un annuaire électronique des acheteurs publics à partir du répertoires des établissements de soins du Ministère de la Santé.

S'inspirant des travaux américains, une structure de certification :

• des solutions EDI 'logiciels),
• des opérateurs de RSVA-EDI,
• enfin des partenaires EDI pressentis (pour attester que les messages qu'ils envoient sont conformes) ,

pourrait être mise en place, donnant enfin suite aux travaux NF/EDI et leur trouvant une raison d'être.

L'orientation vers la certification moraliserait le marché, ouvrirait la concurrence, donnerait des assurances aux éditeurs de logiciels les incitant à satisfaire une demande exigeante mais ouvrant des perspectives commerciales.

La certification des RVA ouvrirait le marché, accélérerait la transition vers des offres de services plus concurrentielles, de nature à développer le marché et à démocratiser l'EDI.

Si un programme de Commerce Electronique était mis en place, il serait opportun de démontrer qu'il bénéficie du soutien politique du Premier Ministre ou du Ministre de l'Economie et des Finances.

L'administration peut poursuivre simultanément un objectif de bonne gestion et un objectif d'adaptation des entreprises aux nouvelles formes de commerce électronique auxquelles elles seront inévitablement confrontées tôt ou tard dans le secteur concurrentiel.

L'administration française pourra fixer des priorités, tenant compte des efforts et des expériences acquises à ce jour.

Les priorités concerneraient :

* Le Ministère de la Défense, sous la conduite de la Délégation Générale pour l'Armement,

* Le Ministère de l'Equipement, Directions Départementales de l'Equipement, Plan Construction et Architecture,

* Les hôpitaux, qui pourraient tirer parti des travaux du projet européen EUROHCS.

Conclusion

Ce rapport espère avoir convaincu que l'Administration Française a des atouts importants mais aussi des faiblesses à surmonter, parfois dans l'urgence, dans le domaine de la communication électronique.

Au moment de conclure un rapport effectué pour la troisième fois en quatre ans, les progrès constatés paraissent insuffisants.

Poutant, l'intérêt suscité par l'étude, concrétisé par la facilité avec laquelle il a pu être accédé à des décideurs de haut niveau, rend optimiste.

Beaucoup d'interrogations sont dans les esprits et la volonté d'entreprendre est manifeste.

Les suggestions faites dans le rapport ont voulu tenir compte des contraintes de modération de la dépense publique.

Le développement des télécommunications doit, le plus souvent, être gagé par les économies qu'il peut générer. Les administrations devraient également considérer l'impact de leurs comportements sur celui des entreprises et des citoyens, donc sur l'économie.

L'exemple des projets d'achat public, celui des Etats-Unis bien sûr, mais aussi celui de la Suède, plus proche de nous, montre que l'impact des décisions publiques a été un élément déterminant du lancement de ces projets, auquel s'est ajouté bien entendu celui d'une gestion moderne de l'administration qui doit, comme le secteur privé, faire face à la nécessité d'une gestion économe de moyens à laquelle les projets proposés peuvent contribuer.

Beaucoup pourra être fait à condition que l'Administration soit capable d'une véritable gestion de projets, tous plus ou moins collectifs. Cela supposera qu'elle accepte d'agir solidairement sur nombre de sujets, et de décider également collectivement, chacun ayant ensuite à coeur d'appliquer dans son domaine de responsabilité des décisions prises consensuellement.

Il y a lieu de s'interroger sur l'organisation des structures de projet.

Les structures permanentes sur lesquelles s'appuyer sont, en France, particulièrement légères, sinon squelettiques. C'est toujours un sujet d'étonnement de la part des observateurs étrangers avertis.

Nul doute qu'il faudra trouver le moyen de créer les instances de concertation nécessaires à l'éclosion des projets suggérés. Elles pourront être des instances ad hoc.

Enfin, on ne saurait trop recommander que soit poursuivie une politique de veille technologique sur les réalisations des administrations étrangères. Cet exercice d'administration comparée est toujours salutaire, au moment où les choix technologiques, puis leur exploitation la plus pertinente et la plus rentable possibles ne sont pas si faciles à déterminer.