L'EUROPE ADMINISTRATIVE
L'enjeu des réseaux
par Jean-Paul BAQUIAST
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L'EUROPE ADMINISTRATIVE
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Les administration financières européennes
L'informatique financière traditionnelle était surtout une informatique de production, bénéficiant en priorité au bon fonctionnement des services. Pendant trente ans, elle a permis de faire face, à coûts constants, aux incessants développements des réglementations et des exigences de service public. Mais elle ne se souciait pas particulièrement d'efficacité globale. Chaque service (douanes, fiscalité, trésor) avait défini des méthodes de travail et des outils différents, reposant sur des réglementations elles-mêmes différentes.
Ceci se remarque dans la plupart des pays, d'une administration à l'autre. Mais le même constat peut être fait lorsque l'on observe ces services d'un pays à l'autre.
En d'autres termes, dans chaque pays, les douanes, par exemple, ne coopèrent que difficilement avec les impôts; tandis que d'un pays à l'autre les douanes ou les impôts ne coopèrent guère spontanément entre eux. Il n'y a pas de continuité logique entre ces diverses administrations, attelées toutes cependant à des tâches non seulement semblables, mais qui de plus en plus s'adressent à des acteurs économiques ou à des activités de plus en plus transnationales. Il en est un peu de même lorsqu'il s'agit de travailler avec des administrations extérieures au monde des Finances, comme la police ou les services vétérinaires.
Pour voir ce qu'il conviendrait de faire afin de donner ou redonner de l'efficacité aux administrations financières européennes, il convient de bien se représenter ce que sont leurs principaux métiers de base, et en quoi des outils et méthodes informatiques communes permettraient d'en améliorer les résultats.
Comme on l'a dit, les administrations financières constituent l'épine dorsal des Etats, dans un rôle où nulle entreprise privée ne pourrait les remplacer sans risques d'abus incontrôlables: la perception des impôts sans lesquels aucune activité administrative autre que réglementaire n'est possible, et le paiement des dépenses par lesquelles s'exprime ces mêmes activités.
Selon l'image classique, de la même façon que les organismes sociaux précédemment examinés, l'Etat agit comme une pompe aspirante et foulante, étant entendu qu'il détourne, non pas à son profit mais au profit des missions qui lui sont confiées, les processus de recettes et de dépenses privés sur lesquels il intervient.
Si les citoyens sont très attentifs aux dépenses publiques, dans la mesure où ils en bénéficient (l 'école, la santé, les grands travaux), ils ne se sentent absolument pas concernés par les activités fiscales, sans accepter de voir que les unes et les autres se conditionnent étroitement. Sans argent, pas de dépense et, sans dépense, pas de prestations.
Les administrations financière sont chargées, avec quelques autres, d'alimenter la pompe qui prélève des ressources dans l'économie, via l'impôt, pour le redistribuer via la dépense. Il serait donc essentiel qu'elles imposent une continuité logique, administrative et technique à la chaîne de ces tâches, malgré le fait que ces dernières sont souvent assurées par des services aux traditions et méthodes différentes. La discontinuité, fort appréciée des virtuoses de l'évasion fiscale et de la fraude, pénalise l'ensemble de la société.
Dans beaucoup de pays malheureusement, nous l'avons dit, même si elles sont souvent placées sous la responsabilité d'un seul ministre, celui des Finances, de nombreuses barrières séparent les services chargés de l'assiette et de la perception des droits et taxes (parmi lesquels les Douanes ont toujours joué un rôle à part, compte-tenu de leurs responsabilités de protection des frontières), et ceux chargés de la tenue des comptes de l'Etat et du paiement des dépenses engagées par les ordonnateurs des autres ministères.
Ces barrières sont facteurs de dysfonctionnements et pertes diverses. La situation financière ou économique d'un individu ou d'une entreprise constitue un tout, qui devrait être apprécié de façon cohérente, polyvalente, pour reprendre un terme détesté des fraudeurs, par l'ensemble des services intéressés. Si les administrations communiquent mal entre elles, les fraudeurs en profitent, et les bons citoyens en souffrent.
Mais c'est tout autant l'exigence de simplification des procédures et formalités qui l'impose, que celle de lutte contre les fraudes. Déclarer plusieurs fois les mêmes éléments à plusieurs administrations différentes, représente une perte de temps de plus en plus insupportable. Qu'en sera-t-il avec le développement des taxations ou des dépenses conduites à l'échelle européenne?
Les pays sans administrations modernes, ou dont l'administration a souffert d'importantes crises politiques, ne perçoivent pas toujours clairement les contraintes et exigences de la continuité dans le traitement des flux de recette et de dépense. C'est le cas notamment des pays africains ou d'Europe centrale et orientale.
Mais la logique de cette continuité échappe aussi souvent aux pays d'Europe occidentale, opinion publique et Pouvoirs Publics réunis. Il est donc indispensable de la rappeler, d'autant plus que ce seront le plus souvent des technologies informatiques, mieux que des réorganisations structurelles toujours plus difficiles à mener à bien, qui permettront de remédier aux conséquences de l'hétérogénéité.
Pour beaucoup d'opinions publiques, et parfois pour nos concitoyens eux-mêmes, la finalité démocratique de ces divers processus est mal comprise. Il est vrai que les exemples ne manquent pas où l'argent collecté avec les moyens de coercition de l'Etat est gaspillé, parfois utilisé à des fins politiques et personnelles, par le pouvoir.
Il faut sans cesse rappeler que, dans nos démocraties libérales, si l'Etat taxe les particuliers ou les entreprises, c'est pour pouvoir financer des objectifs d'intérêt général ou de long terme qui ne seraient pas pris en charge par les intérêts privés. Ceci crée des devoirs aux agents publics et aux hommes politiques, certes, mais tout autant et plus aux citoyens, qui ne sauraient sans enfreindre la règle du jeu démocratique se soustraire à leurs obligations.
La perception ou collecte des ressources fiscales suppose le bon enchaînement de plusieurs phases de traitement de données, l'efficacité de chacune conditionnant celle des autres. Dans tous les cas aujourd'hui, rien de sérieux ne peut être obtenu sans un recours généralisé aux technologies de l'information les plus modernes. Les questions de coût des systèmes ne devraient pas entrer en ligne de compte, vu la disproportion entre le prix de quelques ordinateurs et les milliards récupérés à la suite de redressements ou contrôles judicieux.
La chaîne administrative de la collecte et de la dépense commence par une identification fiable des personnes, entreprises, sols et activités soumis à l'impôt. L'identifiant doit être conçu à la fois comme facteur d'individualisation du contribuable (un identifiant correspondant à une entité et une seule), et comme un outil de regroupement permettant de rassembler dans le même dossier tous les éléments concernant une même matière imposable ou un même contribuable. Le concept de fichier unique (casier fiscal, casier du contribuable) qui en découle permet à la fois de faciliter les contrôles et de simplifier les procédures administratives, en évitant de demander plusieurs fois les mêmes informations à la même personne.
Pour satisfaire à ces exigences, les identifiants doivent avoir une portée générale (ne pas être spécifique d'un besoin donné, mais correspondre à tous les besoins). Ils doivent aussi, compte-tenu de l'exigence absolu de fiabilité, provenir de répertoires exhaustifs et tenus sous la responsabilité de l'Etat, lui-même intervenant dans un cadre légal et sous contrôle du juge. Il s'agit d'une exigence de protection des droits et des personnes qui ne devrait souffrir aucune exception.
En France, c'est l'Institut National de la Statistique (INSEE) qui assure ce service, concernant les identifiants de personnes et d'entreprises. Ailleurs, ce peuvent être d'autres organismes publics, dûment mandatés pour ce faire par la Loi. Il n'est pas acceptable par contre que ce soit des entreprises privées qui soient chargées d'un tel service, surtout si elles se limitent à des échantillonnages ou à des informations incomplètes ou non fiables.
Ceci, au niveau européen, fait apparaître une première priorité, qui ne concerne pas seulement les administrations financières (nous avons signalé le besoin d'identifiants fiables en matière sociale et de santé), mais qui prend une portée essentielle en matière fiscale et comptable: il est indispensable que les administrations des Etats de l'Union disposent d'une identification fiable et commune des entités (personnes, entreprises, sols et autres attributs). Pour ce faire, il serait nécessaire d'imposer à chaque Etat, selon des modalités équivalentes, la tenue de répertoires exhaustifs d'identifiants. Ces répertoires devraient de plus être interconnectés pour permettre le suivi des mouvements de personnes ou d'entreprises.
La situation actuelle n'est plus supportable, où l'on voit tel Etat identifier aussi sérieusement que possible les entreprises exerçant sur son territoire, et tel autre accepter, voire encourager l'existence d'un secteur d'économie souterraine pouvant représenter 30 à 40% de ses activités. Dans cette situation, la fraude aux réglementations devient tellement facile que tout effort de bonne gestion administrative apparaît vite comme illusoire.
Ce point sera repris plus loin, à propos des exigences du contrôle. Indiquons seulement ici qu'aucun prétexte inspiré de la défense des libertés individuelles ne devrait interdire aux administrations de mettre en place et d'utiliser de tels identifiants, dans le cadre des lois existantes, et sous le contrôle du juge.
Par assiette, l'on entend le rassemblement et l'évaluation des bases imposables déclarées par les diverses catégories de contribuables. Ce sont les services fiscaux (entendus au sens large, c'est-à-dire incluant par exemple les douanes, pour ce qui les concerne), qui procèdent à ce travail. Les bases imposables sont fixées par des lois qui, en Europe, restent encore de la compétence nationale, encore que des convergences de plus en plus strictes entre pays apparaissent nécessaires à l'avenir (notamment pour éviter les détournements de trafics et d'activités au profit des pays les moins « taxateurs »).
Il est de l'intérêt général national et européen que ces bases, non seulement soient aussi homogènes que possible, mais soient déclarées sans dissimulations ni fraudes. Comme les budgets sont difficilement compressibles, toute fuite au niveau des assiettes se traduit par un relèvement des taux d'imposition portant sur les éléments effectivement déclarés. Le phénomène se présente de façon dramatique dans les pays en développement, tels les Etats africains, où l'étroitesse de l'assiette (limitée généralement aux droits de douanes) entraîne une augmentation permanente des taux, elle-même génératrice d'une fraude sans cesse accrue. Il est vital pour ces Etats d'introduire progressivement des mécanismes permettant de taxer, même modestement, les valeurs ajoutées et les revenus intérieurs.
Pour ce qui concerne les Etats européens, afin d'éviter les fuites de la matière imposable, à l'intérieur des législations existantes, il importe de pouvoir rapprocher les déclarations faites dans divers pays par le même contribuable, ou la même chaîne de contribuable (en matière de TVA notamment). Au delà de la question, non encore résolue de façon satisfaisante, des identifiants communs, se pose le problème de pouvoir rapprocher et recouper commodément, par informatique, des déclarations fournies à des administrations différentes, dans des Etats différents.
L'expérience que l'Europe en a, dans le cadre notamment du système VIES destiné à collecter les déclarations d'échanges de biens servant de support à l'application de la TVA, montre l'insuffisance des dispositifs d'aide électronique au travail des services d'assiette.
Il sera vain de prétendre mettre en place un minimum d'intégration des activités économiques et individuelles au niveau européen si des chaînes véritablement efficaces de rapprochement et de contrôle des assiettes déclarées ne sont pas organisées au niveau européen. Sinon, ce seront des dizaines de milliards d'Euro qui échapperont aux prélèvements fiscaux, au détriment des bons contribuables.
Une fois les bases d'imposition obtenues, les administrations financières doivent assurer une perception efficace des sommes dues par les diverses catégories de contribuables. Percevoir efficacement les impôts suppose lutter contre les fraudes et les dissimulations, intervenir rapidement et au moindre coût. Au niveau européen, il faudra aussi pouvoir poursuivre d'un Etat à l'autre les contribuables récalcitrants ou délibérément fraudeurs.
L'efficacité du recouvrement, dans chaque Etat et, a fortiori, au niveau européen, suppose de rassembler de façon électronique, au nom d'une même entité, personne ou entreprise, les divers avis d'imposition et la comptabilité des versements. C'est le casier des recouvrements, qui constitue le pendant du casier des éléments d'assiette, le tout constituant le casier fiscal.
Même si dans la pratique, les choses ne sont pas si simples, l'on devra retrouver cependant l'unicité des comptes du contribuable, et notamment des sommes à percevoir, au travers d'administrations, de types d'impôts ou de bases géographiques différentes. De même, si le contribuable se montre récalcitrant, l'administration doit connaître ses divers éléments de patrimoine mobiliers et immobiliers, afin de pouvoir engager les poursuites prévues par la loi. Aujourd'hui, des systèmes de bases de données réparties, la programmation-objet, les hyper-liens, permettraient à partir d'une identification commune, théoriquement, de répondre à ces exigences.
Dire les choses ainsi paraîtra insupportable à certains, surtout si l'on ajoute que les systèmes informatiques de gestion de tous ces éléments doivent être interconnectables à la demande, sauf à perdre toute efficacité. Rappelons pourtant, une fois de plus, qu'il s'agit de mesures élémentaires nécessaires au bon fonctionnement des démocraties. Que les lois prévoient des modalités particulières d'exécution au profit des contribuables méritant l'indulgence, soit, mais que les pertes à recouvrer proviennent seulement d'un mauvais équipement méthodologique et technologique des services, non.
Une fois l'argent collecté, il faut le dépenser, en le redistribuant là où sont les besoins, eux-mêmes définis par un processus démocratique qui se traduit par le vote de la Loi de finances. Tout en ce est prélevé est redistribué, sauf une faible part correspondant aux frais de fonctionnement ou de gestion assurée par l'administration. (sans mentionner le déficit budgétaire qui constitue, dans la meilleure des hypothèses, une avance sur recouvrements futurs).
Observons que, lorsque les politiques parlent de réduire le train de vie de l'Etat, ceci ne concerne pas en général les différentes façons de redistribuer l'argent public, auxquelles de nombreux intérêts sont attachés, à tort ou à raison. L'objectif ne vise en général que les dépenses de fonctionnement Des marges d'économie y existent, mais pas aussi importantes que ne le croient les personnes mal informées, dans la mesure où, pour conserver leur efficacité, les administrations doivent s'équiper de plus en plus en matériels informatiques et de télécommunication.
Le cycle de la dépense commence par la préparation du budget. Sur la base des prévisions de recettes provenant elles-mêmes de l'information relative aux recouvrements fiscaux de l'année en cours (fournies par la comptabilité générale de l'Etat), les demandes des ministères sont rassemblées, rapprochées et arbitrées de façon à obtenir un budget en équilibre, ou bien dont le déficit soit sous contrôle.
Il faut savoir qu'il existe aujourd'hui des techniques informatiques simples permettant de rassembler les données concernant le budget en cours d'exécution, et de gérer les demandes budgétaires des administrations, en vue d'obtenir un projet de budget, qui sera modifié de nombreuses fois avant d'aboutir au budget présenté devant le Parlement.
Une fois voté, le budget est adapté en cours d'année selon les mêmes techniques. Les données budgétaires sont conservées d'une année sur l'autre et donnent lieu à d'utiles simulations.
Dans la mesure où, notamment pour les pays membres de l'Union monétaire, le rapprochement des procédures et des contenus budgétaires constituera une quasi obligation, il sera très intéressant d'harmoniser ces méthodes informatiques et organisationnelles. Les citoyens comprendront mieux de cette façon les enjeux de ce que l'on appelle aujourd'hui les critères de convergence, et pourront mieux apprécier les éventuelles différences de gestion de ces critères d'un pays à l'autre.
La plupart des directions du budget européennes, en liaison avec les bureaux budgétaires de certaines administrations, ont mis au point des logiciels de préparation budgétaire. Mais les possibilités de contrôle a posteriori de l'exécution des budgets, et d'évaluation a priori des demandes nouvelles, sont loin d'être toutes explorées. Les données accumulées sur plusieurs exercices pourraient servir de matière première à des systèmes-experts beaucoup plus puissants qui permettraient d'accélérer les procédures, augmenter la pertinence des simulations, et finalement mieux assurer la décision budgétaire finale, tant au profit des gouvernements que du Parlement.
Ce sont les ministères ordonnateurs qui sont responsables en premier ressort de dépenser les crédits inscrits dans leur enveloppe budgétaire, sous le contrôle a priori d'un représentant du ministère des finances, appelé en France le contrôleur financier. Selon le principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable, adopté par presque tous les pays européens, sous une forme ou sous une autre, le paiement proprement dit des dépenses est assuré non par les ministères mais par les comptables publics, au vu des ordres émis par les ordonnateurs. Les comptables exercent un contrôle sur la régularité des dépenses proposées par les ministères ordonnateurs. Ils sont eux-mêmes soumis à des contrôles très stricts, de leur autorité hiérarchique comme d'instances juridictionnelles appelées à juger a posteriori tant les comptes que la régularité des opérations conduites par les ordonnateurs (Les chambres régionales des comptes et la Cour des Comptes en France).
Les mêmes principes s'appliquent en principe dans les divers Etats Européens et dans les institutions communautaires, même lorsque ce sont d'autres organismes ou agences, éventuellement de droit privé, qui interviennent dans les différentes phases de la dépense.
Aujourd'hui, toutes ces opérations sont très largement informatisées. Sans cette informatisation, l'exécution même de la dépense ne serait plus possible. L'on constate cependant de nombreuses insuffisances, au sein même de chacun des Etats européens, tenant à la non-coordination ou à la parcellisation des systèmes informatiques des ministères ou services dépensiers, et des services comptables. Du fait d'une informatique ancienne, aux architectures souvent anachroniques, la dépense s'exécute lentement (ce dont souffrent les fournisseurs de l'Etat), à coût de gestion souvent élevés, et sans donner les possibilités de contrôle rendues aujourd'hui nécessaire par le développement des fraudes au sein des services dépensiers, sinon comptables.
Nous répéterons à ce propos, une fois de plus, ce qui a été dit des autres chaînes financières. Si l'on veut que la conscience « européenne » des citoyens et des agents publics de chaque Etat-membre de l'Union progresse, il serait indispensable pour des opérations aussi liées au bon fonctionnement de la société, que des méthodes et des outils communs de gestion, efficaces, transparents, économiques, soient développées en commun par les différents Etats.
Une telle ambition peut faire sourire, lorsque l'on constate, au sein même d'un pays comme la France, la très grande réticence que mettent les ministères à utiliser des outils communs de gestion de la dépense (programme Sigma par exemple). Mais il faut cependant la formuler, car il s'agit d'objectifs certes techniques, mais politiquement déterminants.
Nous avons signalé précédemment (chapitre I, téléprocédures), l'importance que prend aujourd'hui le développement de téléprocédures entre entreprises et administrations, assurant notamment la préparation et la gestion des marchés publics, ainsi que l'ensemble de la chaîne de la dépense, depuis l'ordonnateur jusqu'au juge des comptes. Il n'est pas inutile d'évoquer à nouveau ces questions ici.
En amont de la dépense se situe le contrôle financier ou contrôle à l'engagement. Celui-ci est très mal secondé par l'informatique actuelle. En dehors de l'allégement et de l'accélération des procédures que permettrait une refonte approfondie des logiciels actuels de gestion de la dépense, souvent simples transpositions des procédures manuelles, il sera indispensable de définir des programmes obligeant à repenser complètement les modalités du contrôle financier central et surtout local, afin de le rendre plus efficace. De tels programmes donneraient à cette fonction, d'une façon aussi harmonisée que possible au niveau européen, des outils modernes d'analyse des écritures (systèmes-experts du type « agent intelligent ») qui permettraient de faire apparaître en temps utile les comportements aberrants provenant, soit des ordonnateurs, soit des comptables, soit même des fournisseurs.
Quand on sait les risques que font courir aujourd'hui à la moralité administrative le développement des pratiques de corruption, ceci dans tous les pays européens sans exclusive, l'on peut mesurer l'intérêt de tels logiciels (cf. aussi ci-dessous: la lutte contre la fraude).
Parallèlement à la réalisation de tels logiciels, les administrations gestionnaires de la dépense publique devraient s'attacher à expérimenter, en liaison avec les ministères ou services « dépensiers », la dématérialisation complète de certaines chaînes de dépenses, intéressant par exemple le Bâtiment-Travaux Publics ou l'achat d'équipements ou fournitures. L'intérêt d'une telle dématérialisation serait, outre son côté pédagogique, de contribuer, là encore, à l'allégement et à la meilleure transparence des procédures. Elle constituerait une suite logique à la dématérialisation de la passation des marchés publics, citée ci-dessus.
Rappelons enfin que les fichiers informatiques de dépenses et les fichiers de gestion associés (paye et gestion des fonctionnaires par exemple) comportent d'innombrables éléments d'information qu'il conviendrait de mieux utiliser, via des réseaux Intranet et Internet, sous réserve des points couverts par la protection des données personnelles. Malheureusement, les ministères et agences ne sont pas encore favorables à la publication de ces informations. La crainte reste vive de voir les rivalités entre services, ou les critiques de l'opinion publique, s'exacerber face à la réalité des chiffres. Il conviendrait de lutter contre ces résistances, certes compréhensibles, mais qui n'ont rien de démocratique.
oOo
Les administrations financières exercent d'autres responsabilités, que celles liées à l'impôt et à la dépense. les plus importantes concernent le contrôle des frontières extérieures, destiné à prévenir les mouvements de marchandises interdites à la vente ou à la consommation, drogues, armes, médicaments non autorisés, contrefaçons, etc.
Ce sont les douanes, en collaboration selon les pays avec d'autres administrations (gardes-côtes, garde-finance, police, vétérinaires, etc) qui exercent cette importante fonction.Le développement des traffics frauduleux liés lié à la mondialisation et à l'extension de l'économie maffieuse rend ces administrations de plus en plus nécessaires, de plus en plus exigeantes en personnel et en moyens modernes. La « dépénalisation » de certaines activités n'y changera pas grand chose.
Dans cette perspective, la coopération entre administrations s'impose non seulement au sein de l'Union Européenne, mais au niveau international.
La réforme des méthodes de
contrôle
Autres questions susceptibles de contribuer à une
meilleure efficacité européenne des administrations
financières.