L'EUROPE ADMINISTRATIVE L'enjeu des réseaux par Jean-Paul BAQUIAST

Les administration financières européennes

Assurer une continuité logique et administrative dans les fonctions de recette et de dépense 
La réforme des méthodes de contrôle
Autres questions susceptibles de contribuer à une meilleure efficacité européenne des administrations financières.

Les administrations financières, entendues comme elles le sont en Europe au sens large (assiette et recouvrement des droits et taxes au plan européen, national et local, gestion de la dépense publique, tenue du cadastre, productions statistiques et économétriques, élaboration d'études...sans oublier pour certains pays la tenue des indispensables grands répertoires de personnes et d'entreprises) sont au coeur des défis imposés par le passage à la société de l'information. Elles constituent toujours, malgré l'attention portée au social et au diplomatique, le coeur même des Etats, dont elles assurent les fonctions vitales. Elles touchent, par entraînement, la plupart des forces vives économiques. Leur professionnalisme et les investissements déjà réalisés les mettent au premier rang des moteurs publics possibles face à la révolution de l'information. Même si se développent la mondialisation et la libéralisation forcée en résultant, on ne voit pas comment les sociétés modernes pourraient s'en passer.

Encore faut-il qu'elles se donnent les moyens nécessaires. L'exemple des pays émergents ou sous-développés montrent ce qui se passe lorsque les administrations financières ne peuvent assumer leurs responsabilités: fuite de la matière imposable, pertes en lignes de toutes natures dans les circuits de dépense, désinformation économique généralisée. Le même sort menace les administrations financières des pays développés, si elles renoncent à intervenir dans les deux univers de la dématérialisation et de la mondialisation des grands flux économiques, d'une part, de l'économie souterraine caractérisée par l'anonymat des acteurs et des productions d'autre part (ces deux univers se rejoignant souvent dans la grande bataille internationale pour les nouveaux pouvoirs).

Ce constat s'impose indépendamment du niveau d'intervention de l'Etat dans l'économie. Quel que soit ce niveau, des règles, jusqu'à nouvel ordre, demeurent, et les administrations financières doivent veiller à leur respect.

De même, car il ne faut pas oublier les autres exigences s'imposant à de grands services, les citoyens ne concevraient pas que les services déconcentrés des administrations financières, au tissu territorial très dense, ne participent pas en tête des autres à la lutte contre l'exclusion et à la diffusion des connaissances, en employant les outils modernes aujourd'hui offerts par les réseaux.

Ceci dit, il faut préciser concrètement ce que ces administrations, soumises comme les autres aux restrictions budgétaires et difficultés de gestion, pourraient faire aujourd'hui pour développer ou mieux valoriser les acquis déjà obtenus par plus de trente ans d'investissements ininterrompus dans le secteur des technologies de l'information.

Techniquement, la démarche parait simple dans son principe. Elle consiste, dès maintenant, pour développer ces acquis, à - utiliser de façon opérationnelle les ressources des réseaux actuels (entre autres Internet), notamment pour la messagerie, la mise à disposition des informations et la réalisation de télé-applications simples -expérimenter à large échelle les ressources des futurs réseaux à haut débit, ainsi que celles des logiciels intelligents susceptibles de mieux traiter les informations, pour toutes les applications plus sophistiquées. les difficultés ne sont pas là, mais plutôt dans les divergences d'appréciation politique portant sur ce que doit être le degré d'intervention de l'Etat dans la vie économique.

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Au plan juridique, rappelons que le champ de responsabilité des administrations financières relève, actuellement, pour l'essentiel de la compétence nationale de chacun des Etats-Membres (E/M) de l'Union Européenne. Il concerne même parfois, en partie, les compétences de circonscriptions sub-étatiques. En application du principe de subsidiarité, les administrations financières ne sont donc pas obligées à se coordonner ou à coopérer, quand elles exercent leurs attributions dans l'espace de chacun des Etats dont elles relèvent. Leur indépendance diminuera cependant dans l'avenir.

De nombreux textes communautaires prévoient en effet des modalités de plus en plus précises de coopération dans les domaines classiques faisant l'objet de politiques communes: douanes et fiscalité indirecte, statistiques. Il est probable que le champ des compétences communes se développera encore, par exemple à l'occasion du passage à la monnaie unique.

Le bon sens voudrait par ailleurs que, même en dehors de politiques communes précises, les administrations financières nationales soient conduites à se rapprocher, afin d'offrir un environnement administratif aussi homogène que possible aux citoyens et entreprises des pays européens. On ne concevrait pas, par exemple, qu'un pays puisse longtemps ne réaliser aucun contrôle fiscal sur son territoire, de par les disparités que ceci entraînerait au regard des comportements spontanés en matière d'établissement ou de résidence.

La pratique montre cependant qu'il n'en est rien.Les Pouvoirs Publics européens, plus ou moins soucieux d'assurer le désengagement de l'Etat face à l'initiative privée, cherchent à favoriser chez eux la création ou la délocalisation d'entreprises supposées créer des emplois. Ils ont donc tendance à défiscaliser ou détaxer, alléger les contrôles, faciliter l'accomplissement des procédures par l'informatique -ceci sans coopération avec leurs voisins.

Dans cette perspective, c'est moins d'harmonisation que de compétition qu'il est question entre administrations financières européennes. Le même constat s'applique d'ailleurs aux autres administrations de contrôle, économique ou policier.

En fait, les Etats de l'Union se répartissent en deux grandes catégories. Les premiers souhaitent maintenir voir affiner la réglementation financière et les contrôles, pour les bénéfices de cohésion sociale qu'ils en attendent. La coopération avec les Etats voisins s'impose pour eux, en utilisant des techniques informatiques évoluées. Les seconds au contraire allègent au maximum fiscalité et contrôle, et de ce fait ne voient pas l'intérêt d'une coopération systématique avec leurs voisins.

C'est donc surtout dans le cas des premiers que les développements suivants pourraient trouver à s'appliquer. Nous pensons cependant qu'à court ou à long terme, l'ensemble des Etats européens, devant le développement des fraudes et du crime économique, devra se rallier à ces perspectives.

Observation: nous supposons connues l'organisation des ministères des finances des pays de l'Union européenne en grandes directions et services, ainsi que les applications informatiques existantes et en projet, décrites dans les documents budgétaires et les schémas directeurs des directions, ou dans les documents de synthèse élaborés par les coordonnateurs nationaux, quand ils existent. Une partie de ces informations se retrouve dans des sites serveurs Internet, ouverts par les administrations financières. On ne les reprendra pas ici.

Une étude plus approfondie devrait faire apparaître les différences entre organisation administrative qui distinguent les administrations financières, d'un pays à l'autre. C'est ainsi que la plupart des pays confient à la même administration comptable la responsabilité du recouvrement des impôts directs et des impôts indirects. Le secteur bancaire en est d'ailleurs quelquefois chargé, par procuration du ministère des finances. De même, dans la plupart des pays, les Instituts statistiques nationaux ne relèvent pas de l'autorité du ministre des finances. Il n'y a pas partout non plus de répertoires nationaux des personnes et des entreprises/établissements. Les modalités de recouvrement des cotisations sociales sont également très variables, et parfois confiées aux administrations financières.

Sur le plan informatique, beaucoup de ministères des finances confient la gestion de leurs ordinateurs et de leurs réseaux à des sociétés de travail à façon ou agences de statut administratif ou même privé (par exemple les Datencentralen en Europe du Nord). Cette tradition n'est pas toujours compatible avec l'ouverture des marchés à la concurrence européenne, dans la mesure où se sont organisées ainsi des relations entre clients et fournisseurs qui paraissent s'opposer à l'arrivée de nouveaux compétiteurs. En contrepartie, les sociétés de service travaillant ainsi pour l'administration, n'étant pas tenues par des contraintes budgétaires ou de gestion de personnel aussi strictes que celles s'appliquant aux administrations, peuvent offrir une qualité de service et un professionnalisme parfois supérieur à ce que l'on obtient en travaillant avec ses propres ressources.

Dans un domaine différent, il faut tenir compte du fait que beaucoup de pays ne disposent pas d'une Loi Informatique et Libertés analogue à la Loi française de 1978, ce qui facilite le travail de vérification des déclarations d'assiette ou du recouvrement.

Mais ces nuances, importantes quand il s'agit de prendre des mesures précises visant à harmoniser les réglementations et les pratiques, ne changent pas grand chose au fond de la question évoquée ici: comment les administrations financières européennes pourront-elles évoluer, si possible de concert, pour faire face aux problèmes posés par le passage à la société de l'information?

La question se pose d'abord en ce qui concerne le métier le plus visible des administrations financières, percevoir les impôts et régler les dépenses publiques. Mais elle se pose avec encore plus d'acuité en ce qui concerne la fonction de contrôle, sans laquelle les activités précédentes perdraient toute efficacité.

Assurer une continuité logique et administrative dans les fonctions de recette et de dépense     La réforme des méthodes de contrôle
Autres questions susceptibles de contribuer à une meilleure efficacité européenne des administrations financières.