L'EUROPE ADMINISTRATIVE L'enjeu des réseaux par Jean-Paul BAQUIAST

Les administration financières européennes

3. Autres questions susceptibles de contribuer à une meilleure efficacité européenne des administrations financières.

Certains points n'ont pas été abordés jusqu'ici. Ils sont importants, mais les décisions à prendre ne relèvent pas des seuls ministères des Finances -encore que ceux-ci doivent être entendus. On citera notamment:

- Les questions budgétaires et les évaluations coûts-avantages: on aura remarqué qu'aucune évaluation de cette nature ne figure dans le présent ouvrage, en appui aux propositions formulées. Cela tient à l'impossibilité d'apporter des éléments sérieux, ni de coûts, ni de retour sur investissement, en l'absence d'études de terrain plus précises, qui ne relèvent pas de nos possibilités. Mais une autre raison mérite d'être évoquée.

Face à la société de l'information, il est évident que si les administrations autocensurent leurs projets d'investissements humains et technologiques par des considérations relatives aux économies et suppressions d'emplois, elles démobiliseront en leur sein tout esprit d'initiative et d'adaptation.

La procédure budgétaire actuelle, pratiquée dans la presque totalité des pays européens, et rendue plus rigoureuse chaque année par les restrictions budgétaires croissantes, n'offre plus, pensons-nous, l'outil adéquat pour traiter de ces questions. Il conviendra dorénavant, pour évaluer l'opportunité de tels investissements, de disposer de cadres de projections pluriannuels et macro-économiques, voire macro-socio-économiques. De même, ces investissements devront être traités, non pas comme des dépenses de fonctionnement renouvelables, mais comme des équipements industriels amortissables sur la longue durée, et de ce fait pouvant relever d'une politique de crédit permettant de les imputer, non sur le budget, mais sur une dette elle-même amortissable à 10-15 ans, comme c'est le cas en matière de grands travaux d'infrastructures. L'importance de ces sommes n'est pas comparable, au demeurant, avec celles mobilisées pour les grands travaux.

- L'aide au pilotage économique: la plupart des ministères des finances disposent de bureaux d'étude ou d'analyse économique qui conseillent les gouvernements ou les acteurs économiques, en s'appuyant sur les données macro et micro-économiques recueillies par leurs services. De même, les liaisons plus ou moins étroites entretenues avec les banques centrales et les corporations de la banque et de l'assurance, en font des conseillers écoutés dans les domaines de la finance interne ou externe.

Il n'est pas besoin de développer ces rôles, sinon pour rappeler que les technologies de l'information et de la communication (notamment l'Internet), constituent plus que jamais aujourd'hui les outils indispensables de qui veut analyser avec un minimum de pertinence des phénomènes de plus en plus mondialisés, non-transparents et porteurs d'enjeux politico-économiques considérables.

Jusqu'à présent, chaque pays travaille pour son compte dans ces domaines. Il serait souhaitable qu'à l'occasion de la mise en place de la monnaie unique, non seulement les banques centrales, mais les administrations financières des Etats Euro, prennent davantage l'habitude d'échanger leurs informations et de partager leurs outils d'analyse, pour le plus grand bienfait de leurs intérêts économiques communs.

- Les problèmes juridiques: les pays européens, notamment de culture latine, ont la spécialité de paralyser toute initiative, publique ou privée, par des considérations d'ordre juridique (inadaptation prétendue du droit actuel, nécessité de proposer et négocier internationalement de nouveaux droits) dont on peut se demander si elles ne servent pas uniquement d'alibi à l'inaction ou de contribution à l'enrichissement des professionnels de la procédure. Bornons-nous à dire ici que les services en charge des intérêts juridiques des administrations financières doivent suivre tous les travaux intéressant le nouveau droit de l'information (signature et valeur probante, droit d'auteur et copyright, etc.), en y apportant le pragmatisme à l'anglo-saxonne de professionnels soucieux, non de constructions théoriques, mais de résultats sur le terrain, dans un monde où le droit exprime les rapports de force.

- Les relations avec les usagers et les personnels: les événements de la fin de 1995 en France ont montré le fossé qui sépare encore la grande masse de la population, incluant l'essentiel des agents publics eux-mêmes, de ceux commençant à percevoir les changements ou les solutions qu'annonce le passage inévitable à la société de l'information. Le rôle des hiérarchies, en interne, et des directions de la Communication, pour ce qui concerne la relation avec l'extérieur, devient capital pour éviter l'aggravation des coupures. Mais une politique d'information et de communication suppose des moyens importants, y compris en technologies modernes, qui devront être ajoutés sans hésiter aux autres investissements évoqués dans cette note.

- La veille technologique: les administrations, quelles que soient leurs compétences humaines, ne peuvent prétendre suivre seules l'évolution internationale de la technologie, ou des grandes applications provenant d'utilisateurs avertis. Il convient donc d'établir un dialogue permanent avec les industriels, opérateurs et fournisseurs divers de services à valeur ajoutée, qui fera le cas échéant apparaître l'opportunité d'actions en partenariats, notamment pour promouvoir des projets intéressant les programmes nationaux et européens dans le domaine des autoroutes et de la société de l'information. A cette fin, il pourrait être intéressant de désigner, dans les ministères des Finances, un responsable Recherche et Développement dont le rôle serait de faciliter les échanges d'idées nécessaires entre les laboratoires et centres de ressources extérieurs, d'une part, les services utilisateurs, d'autre part.

- Le passage à l'Euro: on sait que, pour les pays acceptant de convertir leur monnaie nationale en Euro, cette conversion, qui s'échelonnera entre 1999 et 2002 au plus tard, posera de redoutables problèmes d'adaptation des programmes tant publics que privés. Les ministères des finances en Europe, conjointement avec les Banques centrales, sont généralement chargés de définir et programmer, pour l'ensemble des utilisateurs, la mise en oeuvre des mesures techniques nécessaires, qui se superposeront à celles liées au changement de millénaire après le I.I.2000. Ces perspectives donneront l'occasion d'une refonte approfondie, technique et fonctionnelle, de l'ensemble des applications.

Les choix stratégiques rencontrés à cette occasion méritent un développement, compte tenu de l'imbrication dans le temps de différentes contraintes. En effet, les administrations et plus généralement l'ensemble des organismes et personnes disposant d'une gestion informatique, dans le monde entier, se trouveront confrontés simultanément, outre le changement de siècle dans la numérotation calendaire et le passage à l'Euro, à des évolutions techniques et des mises à jour fonctionnelles incontournables.

Il leur faut donc, plus que jamais, élaborer des stratégies judicieuses permettant de faire face aux exigences prioritaire, sans abandonner ce qui est souhaitable, le tout avec des moyens condamnés à demeurer marqués par la rigueur.

De plus, pour ce qui concerne les deux échéances de l'Euro et l'an 2000, les organisations doivent ne perturber que le moins possible leur exploitation informatique, qui répond à des besoins vitaux ne supportant pas la moindre interruption de service ou la moindre aggravation des taux d'erreurs ou de panne.

Or les programmes en activité sont le plus souvent anciens, faisant appel à des couches superposées au fil du temps de matériels et logiciels, raccordées par des artifices aussi divers que parfois compliqués, sinon improvisés. De plus, ces programmes sont, sauf exceptions, fort mal ou non documentés, les techniciens ou les dossiers ayant le plus souvent disparu aujourd'hui. C'est particulièrement le cas dans les administrations, pour des raisons diverses dont on ne fera pas ici l'analyse.

Les événements précités, passage à l'an 2000 et à l'euro, touchent d'innombrables instructions, réparties dans d'innombrables programmes. Il est pratiquement impossible aux responsables informatiques d'en obtenir une liste exhaustive, compte-tenu du fait que les différentes générations de programmeurs ont généralement considérés qu'ils avaient toute liberté de spécifier comme ils l'entendaient le traitement des informations relatives à l'horodatage et à l'unité monétaire.

La seule solution de sécurité consiste donc à documenter ou redocumenter l'ensemble des programmes en service, et à l'intérieur de ceux-ci, identifier l'ensemble des instructions concernant les événements considérés, afin de les modifier le moment venu. Il s'agit de nettoyer les bibliothèques de programmes, en établissant une cartographie précise des éléments physiques et logiciels des systèmes opérationnels, ainsi qu'une présentation convenable des listings permettant soit le balayage automatique, soit l'intervention manuelle.

Ce ne sera qu'au vu des résultats de ce premier travail qu'il conviendra d'examiner la question, plus délicate, de savoir si tel programme ou telle application devrait être réécrit, soit pour être modernisé localement, soit pour répondre à une volonté de refonte générale des système d'informations- ou si, notamment en ce qui concerne l'unité monétaire, la mise en place de convertisseurs ou traducteurs suffirait à répondre aux spécifications fonctionnelles qui auront été précisées dans l'intervalle..

La redocumentation des programmes, comme l'analyse, instruction par instruction, de certains d'entre eux, constitue une tâche considérable. La documentation ou redocumentation, pour sa part, ne peut être automatisée. Le balayage de programmes convenablement documentés peut l'être à la rigueur, sous surveillance humaine. Ces travaux nécessiteront de nombreux mois et un nombre difficilement estimable, globalement, d'hommes/années.

Certaines administrations disposeraient éventuellement des ressources humaines nécessaires, au sein de leurs effectifs informatiques. Encore faudrait-il les constituer en équipe et les former ou les motiver. Pour la plupart des administrations, le recours aux sociétés de service s'imposera, ce qui ne les dispensera pas de surveiller les travaux de très près.

Par ailleurs, indépendamment de toute perspective de passage à l'Euro, les administrations européennes, comme beaucoup d'entreprises du secteur privé, vont se trouver obligées dans les prochaines années, de faire face à trois autres changements d'ampleur jusqu'ici non rencontrée:

Au plan technologique, ce sera le passage d'une architecture centralisée et non communicante à des architectures décentralisées, en réseau, communiquant systématiquement avec les correspondants extérieurs. En termes plus techniques, on parlera de systèmes clients-serveurs, d'Internet et d'autoroutes de l'information, de cartes à mémoire, de communication avec les mobiles, etc. Il faut évoquer également, en matière de logiciels, le développement de puissants systèmes-experts d'ingénierie de la connaissance et d'aide à l'acquisition et au contrôle des données.

Au plan fonctionnel, il conviendra, comme indiqué précédemment, d'organiser le passage à la société de l'information, caractérisée notamment par la dématérialisation des entités et des procédures, la mondialisation ou globalisation du théâtre d'intervention, la nécessité de répondre à la multiplication des concurrences, quel que soit le secteur, public ou privé. Ce passage entraînera d'importantes refontes dans le contenu des applications. En ce qui concerne par exemple l'assiette, le recouvrement et le contrôle des droits et taxes, les facteurs précités obligeront à reconcevoir une bonne partie du mode de travail actuel des administrations intéressées, et donc la presque totalité de leurs programmes.

Enfin, au plan politico-administratif, pour ce qui concerne l'Union Européenne, le développement des réseaux transeuropéens entre administrations, résultant de la coopération administrative désormais nécessaire dans la plupart des domaines, induira d'autres types de changements. Ces réseaux se construisent actuellement, pour le compte des quinze Etats-membres de l'Union, autour d'architectures et de fonctionnalités définies par la Commission et par certaines administrations nationales seulement. Ils s'imposeront cependant à l'ensemble. L'exemple à évoquer est le réseau CCN-CSI développée par la DG21 (douanes et droits indirects). Les administrations nationales doivent, non seulement tenir compte des spécifications ainsi arrêtées, mais si possible participer à la suite des travaux de spécification et de mise en oeuvre, en adaptant leurs propres procédures.

Dans la mesure où ces différentes contraintes vont, inéluctablement, s'imposer aux administrations et entreprises, celles-ci se verront obligées de choisir entre différentes stratégies: - soit les traiter indépendamment les unes des autres. Il en résulterait, non seulement la multiplication de travaux redondants et coûteux, mais une quasi-certitude d'échec dans tous les domaines, vu l'insuffisance des moyens budgétaires et surtout humains disponibles - soit donner la priorité au plus inéluctables (euro et passage à l'an 2000) en sacrifiant les autres évolutions. Le résultat serait désastreux à terme, puisque les organismes se retrouveraient dans 4 à 6 ans avec des programmes certes adaptés à la nouvelle unité monétaire et au nouveau calendrier, mais obsolètes sur tous les autres plans. L'informatique confirmerait la mauvaise réputation qu'elle a déjà dans certains esprits: celle de coûter très cher pour des résultats non adéquats aux besoins - soit enfin tenter de combiner les différentes approches, dans une démarche nécessairement innovante et nécessitant une mobilisation générale des ressources et des énergies.

Il conviendra dans cette dernière perspective, qui est évidemment la plus souhaitable, de repenser les schémas directeurs des systèmes d'informations en y intégrant les conséquences des contraintes évoquées précédemment. Il faudra ensuite refondre, de façon nécessairement étalée dans le temps en fonction des moyens disponibles, les applications au plan fonctionnel et technique. Il faudra enfin redocumenter complètement, puis modifier localement, les programmes ou restes de programmes qui demeureront en activité aux dates fatidiques de 2000-2002. En bonne méthode, ces trois démarches, faute de temps, devraient être menées en parallèle, dans le cadre d'un PERT priorisant l'inéluctable.

Une soigneuse programmation des ressources budgétaires et humaines parait enfin indispensable. Il semble impossible de faire face à ces différentes contraintes sans une augmentation non négligeable des crédits consacrés à l'informatique.

Assurer une continuité logique et administrative dans les fonctions de recette et de dépense     La réforme des méthodes de contrôle