(mise à jour le 30 Avril 1996)
Ière Partie. Définitions et rappels: technologies, administrations.
Chapitre I. Les autoroutes de l'information. Rappels techniques et économiques
Chapitre II. La logique des administrations face aux autoroutes de l'information, Service de l'Etat, service du public
II.1. Qu'attend-on des administrations publiques?
II.2. Les administrations et la société mondiale de l'information
IIe Partie. Exemples d'administrations publiques en réseau. Les besoins de la société française
Chapitre III. Le domaine de l'administration nationale
III.1. Les services de proximité
III.2. Les grands domaines de l'administration générale
Chapitre IV. Les collectivités territoriales
IV.2. La région, pôle d'initiative pour la société de l'information
Chapitre V. Contribution des services publics à l'expérimentation des nouveaux modes de vie
Chapitre VI. La coopération administrative internationale
VI.1. La construction européenne
VI.2. La coopération technique internationale
VII.1. Forums administrations-usagers
VII.2. Forums internes. Dialogue syndical
Chapitre VIII Les centres d'initiatives
VIII.1. Encourager les applications en provenance des utilisateurs
VIII.3. L'environnement des centres d'initiative publique
L'administration traite de l'information, soit pour l'exécution de tâches de production (assiette et recouvrement des droits et taxes, par exemple), soit pour prendre des décisions (lutte contre la fraude...). A ce titre, elle utilise des systèmes informatiques et de télécommunication. Son aptitude à se servir de ces outils détermine ses performances d'ensemble, ses facultés de modernisation.
Depuis quelques années, de nouveaux outils de traitement de l'information sont apparus, accroissant l'efficacité du travail administratif, mais supposant d'importantes réformes d'organisation. Le champ d'action et les performances de ces nouveaux outils vont grandir dans les prochaines années, tout autant que l'ampleur des réorganisations à concevoir.
La littérature internationale insiste sur cette réorganisation des structures, des procédures et des hommes, sous le concept d'"administrative re-engeenering". On y explique qu'une pratique systématique de la démarche peut faire économiser, non pas comme précédemment quelques dixièmes des coûts de gestion, mais plus de dix fois ces coûts. Encore faut-il qu'aucune contrainte ne gêne les réorganisateurs!
L'administration se tient très informée de ces évolutions, mais, du fait précisément de ses contraintes, elle éprouve souvent d'importantes difficultés quand il s'agit de mise en oeuvre pratique. Prendre conscience de ces difficultés, et faire effort pour y apporter des solutions, constitue donc l'accompagnement indispensable à la mise en place d'un service public capable de répondre aux défis des prochaines décennies.
Ceci ne peut être concrétisé que par une politique commune à l'ensemble des administrations, sous l'autorité du gouvernement. Laisser faire les ministères et leurs agences diverses, quelles que soient les bonnes volontés des uns et des autres, risquerait d'aggraver les disparités déjà existantes, et surtout de multiplier des solutions partielles à des problèmes posés à trop petite échelle. L'approche décentralisée, ou bottom-up, recommandé dans les pages précédentes, trouve ses limites si elle n'est pas relayée et soutenue par une approche centralisée, dit aussi top-down.
Une politique d'ensemble, voire une mobilisation générale des administrations, s'impose donc, dans tous les pays modernes. Voyons de quoi elle doit être faite. On rappellera les enjeux globaux, les conséquences en découlant le domaine de l'organisation administrative, pour terminer par un certain nombre de propositions.
Dans toutes les administrations se développe l'offre de technologies potentiellement beaucoup plus performantes que celles actuellement en place. Ces technologies permettent en principe de faire face à la diversification des besoins de service public ressentis par la société.
Depuis peu de temps (2 à 5 ans environ), de nouveaux outils informatiques sont offerts sur le marché. Ce ne sont pas des prototypes mais des produits bien rodés par les utilisateurs très exigeants du secteur privé. Ils bouleversent les solutions traditionnelles, dont ils imposent l'abandon.
Il s'agit des architectures ouvertes et systèmes clients-serveurs qui se substituent aux architectures propriétaires fermées, des systèmes de gestion de bases de données remplaçant la gestion de fichiers séquentiels, des ateliers de génie logiciel associant l'utilisateur final à la définition des applications et permettant la flexibilité nécessaire à l'évolution de ces dernières, des services à valeur ajoutée généralisant l'administration sans papier...On ajoutera la carte à mémoire, outil très performant au service de l'identification et de la sécurisation, les systèmes experts auxiliaires indispensables à l'aide au diagnostic et au contrôle, et bien d'autres solutions moins générales.
Dans le même temps se généralise la communication par les réseaux internationaux, qui ouvre de nouvelles perspectives, mais pose aussi de nouveaux problèmes.
Il résulte de tout ceci une déconcentration obligée des équipements et des fichiers ou applications, qui impose leur prise en main directe par l'utilisateur final.
On a vu que ces outils en annoncent d'autres ,qui sont en phase d'expérimentation aujourd'hui, et qui mettront en oeuvre les réseaux numériques moyen et haut débit permettant l'image et le multimedia, notamment pour la gestion électronique de document, le travail à distance, la télé-formation. On mentionnera également le domaine très prometteur de la télécommunication avec les mobiles. Le passage à ces nouvelles générations d'outils, ne sera possible qu'avec une bonne maîtrise des outils mentionnés au paragraphe précédent, notamment la programmation objet et les bases de données réparties.
D'ores et déjà, les technologies nouvelles supposent l'intégration de l'informatique et des réseaux. Ceci signifie que le clivage persistant encore entre la gestion du téléphone-voix et celle des systèmes téléinformatiques perdra vite tout sens. D'importantes optimisations découleront au contraire d'une mise en perspective conjointe de l'ensemble des besoins et des ressources de communication et de traitement de l'information.
Durant les trente dernières années, l'administration pouvait faire face à ses responsabilités sans modifier ses méthodes de travail, qui restaient essentiellement manuelles. L'informatique se limitait à l'assistance à la gestion de masse.
Aujourd'hui, le maintien de ce qu'une société démocratique occidentale estime être le minimum incompressible en matière de service public impose de faire face à des défis insurmontables sans les ressources d'aide à l'information et à la décision que permettent les outils modernes de traitement et de communication. L'informatique doit devenir aussi consubstantielle, pourrait-on dire, à l'activité administrative qu'elle ne l'est, par exemple, aux activités spatiales.
Pour les pays européens, ces exigences s'expriment tout autant au niveau national que dans le cadre de l'Union européenne, elle-même soumise à une concurrence internationale accrue.
On citera, à titre d'exemple:
- la complexité jugée insupportable des procédures administratives, surtout si celles-ci ne font pas l'objet d'harmonisation et de simplification dans le cadre de ce que l'on appelle dorénavant le guichet unique électronique ou le "réseau virtuel des administrations".
- la nécessité de connaître en détail les flux correspondant aux grandes politiques publiques, telles la protection sociale et la santé, afin d'optimiser l'affectation des ressources, compte-tenu d'un équilibre de plus en plus difficile à assurer.
- l'obligation, pour les services de contrôle, de mener un combat de plus en plus inégal contre des multinationales de la fraude et du crime de mieux en mieux équipées et appuyées, qui savent profiter les premières des opportunités offertes par la dématérialisation et la mondialisation de l'information.
- le rôle croissant joué par les choix administratifs dans la compétitivité des régions (notamment par le développement des téléprocédures s'appliquant aux agents économiques) et l'aménagement du territoire (déconcentration et télétravail).
- la demande renouvelée d'information, de formation professionnelle, d'éducation, d'intégration, qui s'adressera aux administrations à vocation éducative et culturelle, et fera notamment appel aux ressources du télé-enseignement.
- le souci, spécifique à l'Union européenne, de la préservation des langues et des cultures nationales et régionales tout en assurant les interfaces et traductions indispensables aux actions et politiques communes.
Or, tout ceci doit se faire à budget constant, voire à budget en baisse. Ce ne sera pas nécessairement le budget destiné aux technologies qui diminuera, mais le budget de fonctionnement dans son ensemble. D'où le caractère indispensable de la réorganisation des structures et des procédures.
Ces contraintes entraîneront entraînera un certain nombre de conséquences sur la façon dont l'administration gère son informatisation. Jusqu'à présent souvent encore considérée comme une question d'intendance dont les services informatiques doivent faire seuls leur affaire, l'informatisation devrait dorénavant faire partie des enjeux stratégiques dont se préoccupent les différents échelons des hiérarchies administratives et politiques de l'Etat moderne, face à cette nouvelle richesse des nations qu'est l'information.
Lorsque l'on cherche à comprendre pourquoi les administrations insistent moins que les entreprises privées sur les réformes de structures leur permettant de s'adapter à la société de l'information, l'on attribue généralement les difficultés qu'elles rencontrent, dont les symptômes sont multiples, à différentes causes (incertitude sur les missions, climat de récession économique s'accompagnant d'une exceptionnelle rigueur budgétaire, rigidité du statut général de la fonction publique, lacunes dans la formation des hauts fonctionnaires...).
Il semble, sans pour autant faire ici appel à des arguments de politique générale, qu'une des raisons de l'hésitation des administrations face au progrès technologique, tient au fait que, n'étant pas, comme le sont aujourd'hui les entreprises privées, obligées pour survivre de se moderniser impérativement, elles se satisfont d'entretenir l'existant en évitant de s'engager dans des investissements complexes, dont le temps de retour est nécessairement long. Malheureusement, ce gain de tranquillité ne dure pas, et la nécessité d'évoluer revient très vite, imposant alors des changements culturels et des sacrifices importants.
Le temps n'est plus où les seules directions ou services informatiques, au sein des ministères ou des grandes directions générales, pouvaient traiter l'ensemble des questions relatives à l'informatisation. On identifie classiquement aujourd'hui trois niveaux de décision qui doivent contribuer à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'une stratégie en ce domaine: les services informatiques, les directions utilisatrices et les ministres. Les nouveaux outils supposent en effet de modifier la répartition des rôles découlant de la centralisation des outils traditionnels.
De toutes façons, les hiérarchies, dans cette évolution, joueront un rôle déterminant. La stratégie à court et long terme de l'unité dépend en effet de bons choix technologiques, et surtout d'un bon usage des outils, depuis le bas jusqu'au sommet de l'échelle, aussi bien au centre qu'à la périphérie. Il sera donc vital que les décideurs disposent d'une large ouverture sur la technique et l'organisation, et ne laissent à personne d'autre l'examen des grands dossiers, et les décisions en découlant.
- Des services informatiques recentrés sur la fonction de production.
Jusqu'à présent, non sans justifications tenant au bon emploi des ressources, les services informatiques, responsables de l'informatique "lourde" et monopolisant la compétence à son sujet, conjuguaient les fonctions de maîtrise d'ouvrage et de maîtrise d'oeuvre. En d'autres termes, ils étaient, peu ou prou, responsables de tout: la définition des besoins (schémas directeurs, cahiers des charges), la conduite de projet, l'installation et la maintenance. Ils disposaient pour ce faire d'une relative aisance budgétaire, et d'une plus grande encore liberté de décision. En contrepartie, leur dialogue avec les utilisateurs, et parfois avec le ministre, était difficile, sinon inexistant.
Les nouveaux outils, reposant sur la communication avec l'extérieur et, dans un premier temps, la coopération avec les utilisateurs, devraient inciter les services informatiques à se spécialiser dans un métier principal : produire des applications performantes, sous la responsabilité de maîtres d'ouvrage issus des directions utilisatrices, et gérer au mieux les ressources informatiques et les réseaux -sans refuser, comme cela est possible dans des secteurs de plus en plus nombreux, le travail en commun avec leurs homologues des autres services.
Ceci dit sans préjuger du fait de savoir si de telles responsabilités peuvent être sous-traitées ou externalisées en tout ou en partie. De toutes façons, quelle que soit l'ampleur de l'externalisation, les services informatiques resteront en dernier ressort responsables de la production et de l'exploitation.
Ce rôle de maître d'oeuvre de la réalisation des produits devrait suffire à les occuper car les nouveaux outils, contrairement à une croyance répandue, imposent une technicité et un professionnalisme sans commune mesure avec ce que demandait l'informatique traditionnelle.
Encore faudrait-il que les services informatiques puissent avoir les moyens de maîtriser le passage d'une informatique traditionnelle à une informatique de communication. Or, pour l'essentiel, ils se voient contraints d'assurer le maintien d'applications anciennes, souvent encore en environnements propriétaires non communicants, auxquelles s'ajoutent d'une année sur l'autre des excroissances de plus en plus coûteuses censées répondre à l'évolution de la demande des utilisateurs finaux.
La procédure budgétaire actuelle est en partie responsable de cette situation, puisqu'elle privilégie le concept de "maintien de l'existant". Il s'agit en fait d'un ensemble indifférencié dans lequel les ministères, en changeant le moins de choses possibles, espèrent grâce à la baisse continue des tarifs de matériels, réaliser quelques économies "invisibles".
Le calcul est mauvais, car conserver l'informatique ancienne coûte cher sur d'autres postes, et consomme pratiquement tous les crédits de fonctionnement disponibles, rendant impossibles non seulement de nouveaux projets dans des secteurs jusqu'ici non informatisés mais même la modernisation des applications actuelles par transfert sur des outils modernes.
Plus grave, il ne permet pas au personnel informaticien d'acquérir, à quelque niveau que ce soit, la compétence nécessaire à l'acquisition, à l'implantation et à l'utilisation des nouveaux outils. L'aptitude à évoluer des administrations reposant très largement sur celle de son personnel informatique, l'on conçoit aisément la gravité d'une détérioration de la qualité de la ressource humaine, et de l'immobilisme en découlant.
Les difficultés rencontrées par de nombreux ministères pour remplacer leurs "gros ordinateurs" par des systèmes ouverts illustrent bien ce problème. Certes, presque tous les services informatiques ont abordé le passage à Unix de façon systématique, mais ils sont loin encore d'en avoir tiré tous les profits, faute d'une maîtrise suffisante.
Le diagnostic concernant l'insuffisance de compétence du personnel informaticien, bien qu'en partie subjectif, semble indiscutable. Pratiquement aucune administration n'assure le recyclage systématique de son personnel informaticien, en généralisant parmi un effectif suffisant de volontaires une formation de niveau ingénieur doublée d'une solide expérience pratique des grands systèmes répartis, des technologies et des méthodes modernes.
- Des directions utilisatrices se comportant en véritables maîtres d'ouvrage.
Aujourd'hui, les nouveaux outils pénètrent au coeur du comportement du service, et n'ont d'intérêt que si l'ensemble des utilisateurs s'en approprient l'usage, aussi bien pour la gestion que pour l'aide à la décision. C'est donc à eux que devrait appartenir désormais la maîtrise d'ouvrage (organisation du système d'informations et normalisation des données, élaboration de schémas directeurs et cahiers des charges, participation à la conduite de projet, évaluation...).
Or, pour beaucoup de directions utilisatrices, l'informatique conserve son image traditionnelle: informatique décidée sinon imposée par des informaticiens, lointaine, lourde, parfois irresponsable, monopolisant les ressources budgétaires.
Faute de la pratique généralisée d'une informatique mieux répartie, elles ne perçoivent pas les avantages que pourrait apporter l'informatique moderne : partenariats dans le maquettage et l'utilisation des applications, d'une part, nouvelles possibilités pour la communication, l'aide à la décision et le contrôle administratif, d'autre part. Le seul domaine qu'elles commencent à mieux maîtriser concerne la micro-informatique. Mais faute de compétence en matière de systèmes et réseaux, elles en sous-utilisent les possibilités.
Lorsque pourtant les directions utilisatrices se voient proposer des outils modernes pour gérer les systèmes d'informations, leur manque de pratique, sinon de culture, en ce domaine les empêche souvent d'utiliser à plein ces nouvelles ressources pour réorganiser leur fonctionnement d'abord, répondre à des besoins non satisfaits ou développer de nouveaux métiers, ensuite.
Face aux nouveaux outils, les directions utilisatrices des ministères ont pourtant un devoir essentiel à remplir, qui n'incombe en rien aux services informatiques. Il s'agit d'optimiser les investissements technologiques en procédant à ce que les méthodes modernes de gestion recommandent aux entreprises : la refonte des procédures, des structures administratives et des modalités d'emploi des hommes. L'objectif sera de supprimer ou remplacer au plus vite, grâce à des études d'organisation et expérimentations de terrain, les procédures ou éléments de procédures devenues obsolètes du fait des nouveaux outils.
La suppression progressive du papier, l'obtention de nouvelles aides à la décision, multiplient les occasions pour une telle "réingénierie des procédures". Mais celle-ci se prolongera vite au niveau des structures, par disparition ou transformation des cellules inutiles, et création de cellules répondant à de nouveaux besoins.
A son tour, la "réingénierie des postes et carrières", comme des hommes qui les occupent, découlera de cette réingénierie des procédures. Elle ne sera socialement acceptable que si elle s'accompagne d'une valorisation des qualifications et des rémunérations, comme à terme du développement de nouveaux métiers.
On voit l'ampleur de l'ambition. Le besoin se fera d'abord sentir au niveau des directions, puis des ministères, et vite au niveau interministériel ou même international (européen).
Or, n'ayant pas toujours perçu l'aide à la recherche de productivité que des technologies modernes, telles que celles de "l'administration sans papier -ou faisant systématiquement la chasse au papier" leur apporteraient, et n'ayant d'ailleurs pas quelquefois une connaissance suffisante de la vie administrative sur le terrain, les directions utilisatrices d'administration centrale demeurent souvent dans une position d'attente. Elles cherchent rarement à participer à l'élaboration des schémas directeurs et des cahiers des charges, comme au contrôle des projets.
Beaucoup de services territoriaux déconcentrés plus proches du terrain, développent ou souhaiteraient développer une informatique d'initiative locale, dont les qualités ne sont pas à négliger. Celle-ci doit cependant être encadrée, partiellement ou totalement, par les directions d'administrations centrales, sous peine de voir l'incompatibilité et parfois les gaspillages de ressources, se développer. Par ailleurs, au niveau territorial (département, région), un minimum d'interopérabilité doit être assuré entre les applications des services déconcentrés, respectant notamment le rôle du préfet.
L'attitude des administrations utilisatrices face à l'Echange de Données Informatisé , par exemple, illustre bien ceci. Sauf du fait de quelques enthousiastes encore peu suivis, l'EDI n'est pas perçu spontanément comme une occasion exceptionnelle de simplification des procédures, d'allégement ou regroupement des structures.
Plus grave encore, les directions utilisatrices ne font pas preuve d'imagination pour exprimer des besoins nouveaux, laissant cette fonction d'innover aux services informatiques qui n'ont pas toujours une connaissance suffisamment intime du fonctionnement (et des dysfonctionnements) de l'administration pour jouer convenablement le rôle de promoteur.
Il faut prendre, pour faire comprendre ceci, l'exemple des cambistes ou opérateurs sur les marchés de valeur internationaux. Ces professionnels ne sont pas des informaticiens, mais les ressources des systèmes informatiques et les potentiels nouveaux à en obtenir n'ont pas de secret pour eux. Non seulement manipulent-ils couramment les réseaux, mais encore formulent-ils sans cesse à l'égard des informaticiens des exigences de plus en plus pointues permettant d'affiner les outils, et ce faisant, de maximiser leurs gains.
Or, par exemple dans des administrations de contrôle, pour qui la modernisation des méthodes de police administrative face au développement de la fraude représente un impératif majeur, il ne semble pas que les services "vérificateurs" se comportent de la même façon vis-à-vis de leur informatique.
On ajoutera enfin, pour bien préciser les ombres du tableau, quitte à noircir un peu celui-ci, que, lorsque certains services ou entités administratives perçoivent, plus clairement ou plus tôt que les autres, tout l'intérêt d'une utilisation stratégique des réseaux et systèmes d'information, ils tentent d'en faire un instrument de pouvoir au seul service de l'organisme. Ils obèrent ainsi les chances qu'apporterait, à l'ensemble du service public, une gestion plus ouverte de l'information, au sein de réseaux réellement partagés.
- Des ministres prenant en charge la stratégie de modernisation.
Les états-majors ministériels (désignés ici pour simplifier par le mot "ministre") ont la double responsabilité des services informatiques et des directions utilisatrices. Ils doivent donc dorénavant veiller à ce que chacun joue convenablement son rôle, se réservant la mise en forme, la présentation à l'extérieur et, le cas échéant, la défense (notamment en termes budgétaires) de la stratégie générale de modernisation organisationnelle et technologique.
En d'autres termes, les ministres devraient, comme les patrons des entreprises privées obligées de faire appel pour survivre à toutes les ressources de l'informatique stratégique, se comporter en promoteurs compétents des changements évoqués ci-dessus, et en contrôleurs avertis de leurs résultats.
Or, face aux nouveaux outils, les ministres, le plus souvent, restent sur l'idée traditionnelle, déjà soulignée ci-dessus, que l'informatique relève de l'intendance, et que les services informatiques sont les mieux placés pour en assurer la responsabilité.
Au niveau interadministratif, cette responsabilité incombe, ou devrait incomber, à l'Etat lui-même. C'est à lui de veiller à ce que le niveau moyen de modernisation des réseaux et systèmes d'informations reste homogène, que les ponts nécessaires entre services demeurent ouverts, que la coopération administrative pouvant en découler s'instaure convenablement, et plus généralement, que l'administration publique dans son ensemble réponde, grâce à un emploi exemplaire des technologies les plus modernes, aux défis de notre époque.
Il n'y a pas beaucoup de pays où ce rôle de l'Etat, concrétisé par des attributions précises du Premier ministre ou d'un ministre ayant d'importants moyens fédérateur, se traduise par des cellules et des compétences administratives permettant une coordination et une impulsion efficace de la population diverse et frondeuse des administrations. La France a disposé d'un service "coordinateur national de l'informatique administrative" (selon la terminologie européenne) à partir de 1984. Mais ce service a été supprimé en 1995.
Le problème n'est pas seulement là. Il touche aujourd'hui aux modalités selon lesquelles l'Etat finance l'investissement informatique dans les services publics administratifs.
En France, par exemple, le financement des dépenses informatiques de l'Etat s'impute sur les budgets de fonctionnement (Titre III). Ceux-ci, compte-tenu du gel des dépenses publiques, de l'incompressibilité des dépenses de personnel, et de diverses mesures d'encadrement prises en cours d'année, non seulement n'augmentent pas, mais diminuent régulièrement, et sont souvent remis en cause, y compris par les ministre eux-mêmes, à l'intérieur d'un même exercice budgétaire.
La situation des services en charge de la dépense informatique devient donc de plus en plus difficile. Certes, la diminution des coûts de matériels permet de dégager chaque année quelques soldes positifs pouvant être affectés à des dépenses nouvelles, mais même les grands ministères ne peuvent, de cette seule façon, supporter l'investissement nécessaire à la refonte de leur informatique ancienne et au développement systématique de nouveaux réseaux et nouvelles applications. Que dire de la situation des ministères plus petits, et à l'informatique plus jeune, dont les besoins ne sont pas moindres, bien au contraire, et qui sont obligés d'économiser sur la gestion de quelques ordinateurs seulement?
De toutes façons, cette philosophie n'aurait de sens que si l'on admettait que la part de l'investissement technologique et de la réorganisation, par rapport aux autres dépenses de fonctionnement, était désormais immuable. On a vu au contraire, compte-tenu de l'évolution rapide des techniques et des besoins, qu'un pourcentage croissant des ressources des entreprises et des administrations sera dédié au traitement de l'information. De quelques 1,5 à 2% aujourd'hui, ce pourcentage pourrait très vraisemblablement atteindre, dans l'administration comme dans le reste de la société, une dizaine de %, sinon plus, à terme de quinze ou vingt ans.
Aurait-on, voici trente ans, imaginé de n'autoriser l'acquisition des premiers ordinateurs qu'en fonction d'économies préalables sur le parc de machines à écrire et sur la papeterie?
Ce n'est pas à la direction du budget qu'il faut demander d'apporter des solutions à une situation de cette ampleur. Elle a ses instructions, et les applique avec le plus de discernement possible. La question se pose au niveau de l'Etat. Considère-t-on que l'informatique et les télécommunications administratives, tant pour le fonctionnement interne de l'administration, que pour l'impulsion susceptible d'être donnée aux applications du secteur privé, constituent ou non un investissement à long terme, aux taux de retour certains mais lointains, et nécessitant de ce fait des modes de financements spécifiques, analogues à ceux que demande une infrastructure de transport physique?
Si oui, il convient de déconnecter les modes de financements de tels investissements, de ceux portant sur le fonctionnement courant de l'Etat.
Les considérations qui précèdent fournissent un fil conducteur pour des propositions concrètes. C'est aux chefs des administrations, ministres et directeurs généraux ou directeurs, qu'il incombe en premier de prendre la responsabilité de mesures de réforme, car c'est l'avenir de ces administrations dans leur ensemble qui se trouve impliqué. Le même raisonnement s'impose au niveau interministériel, où doit se décider explicitement, et avec des moyens renforcés, une politique commune de modernisation, sous la responsabilité du gouvernement tout entier.
Il s'agit de rendre dans les meilleurs délais chacun des partenaires de la modernisation apte à jouer son rôle. Dans les petits ministères, cette responsabilité incombera directement au ministre ou au directeur de l'administration générale, alors qu'elle pourra être déléguée aux principaux directeurs généraux ou directeurs dans les grands ministères.
- Les services informatiques doivent devenir des maîtres d'oeuvre efficaces. Or on a vu que la cause première de l'incapacité des services informatiques à généraliser les nouveaux outils tient à ce qu'ils n'ont pas abandonné, sinon la maintenance, du moins la mise à jour continue des anciennes applications.
Comme les services informatiques ne peuvent pas prendre seuls le risque d'un tel abandon, la responsabilité de la décision doit être assumée par la hiérarchie.
Encore faut-il que les services informatiques disposent des compétences techniques leur permettant de généraliser rapidement les nouveaux outils. Dans l'immédiat, les administrations ont tendance à sous-traiter auprès de sociétés de service spécialisées la réalisation du transfert des anciennes applications sur de nouveaux outils.
Cette sous-traitance, que l'on peut admettre en cas d'urgence, devrait à tout le moins s'opérer dans le cadre de contrats assurant la constitution d'équipes mixtes mêlant informaticiens de l'administration et ingénieurs extérieurs. Ceci permet le transfert de technologies au profit de l'administration, puis le moment venu la reprise de la main par cette dernière. Il est inutile en effet de conserver d'importantes équipes d'informaticiens fonctionnaires si l'on estime qu'ils sont et demeureront incapables de prendre en charge les réalisations un tant soit peu sophistiquées.
Une fois libérés de la charge de la reconversion, et dûment formés aux technologies modernes, les services informatiques pourront alors assumer leur principale responsabilité: répondre le plus souplement et le plus économiquement possible à la demande des directions utilisatrices, dont les besoins applicatifs n'ont aucune raison de diminuer ou se simplifier.
Les administrations doivent aussi apprendre à travailler ensemble. Dans de nombreux cas, un regroupement de certains services informatiques, ou tout au moins l'étude commune de certains besoins, le partage de certaines solutions (notamment en matière de dépense), apportera des économies substantielles, et une efficacité accrue.
- Les directions utilisatrices doivent être incitées à se comporter en maîtres d'ouvrage. Les méthodes à cette fin sont très diverses. Elles supposent en priorité l'information des directions utilisatrices, leur donnant la culture des systèmes d'information et des systèmes informatiques qui leur manque encore. Il ne s'agit pas seulement d'organiser des séminaires mais de décider des actions de terrain dans des domaines nouveaux difficiles (tels la lutte contre la fraude) où, face aux services informatiques eux-mêmes secondés si nécessaire par les sociétés de service, elles apprendront à se comporter en utilisateurs avertis, d'abord, en maîtres d'ouvrage à part entière ensuite.
Les outils modernes de génie logiciel, de contrôle de qualité et d'évaluation devront leur devenir de pratique courante.
- Les ministres assumeront pleinement leurs responsabilités. Les textes insistent généralement sur le rôle irremplaçable des chefs d'administration dans l'élaboration de la partie stratégique des schémas directeurs informatiques. Mais peu de ministres en sont convaincus.
Concrètement, il conviendrait que, dans pratiquement toutes les administrations, les ministres fassent réaliser un diagnostic sans complaisance des défaillances, tant de l'informatique que de l'usage qui en est fait, et des propositions détaillées sur les scénarios permettant de remédier à ces défauts, et d'atteindre à une nouvelle efficacité. Toutes les composantes de l'action, techniques, organisationnelles, humaines, budgétaires et réglementaires devraient être envisagées.
De telles études, qui ne devraient pas être pilotées par les seuls services informatiques, coûtent cher et demandent du temps. C'est le premier sacrifice à consentir.
Au delà, les ministres devraient mener les négociations nécessaires pour obtenir, sur plusieurs années, les crédits d'investissement considérables permettant de moderniser en profondeur outils et applications. L'essentiel des retours de tels investissements ne peut être espéré avant la fin du cycle de récupération des retards accumulés.
Parallèlement, ils mettront en place une gestion interne des personnels, informaticiens et utilisateurs, permettant d'encourager l'acquisition de nouvelles compétences ou métiers, ainsi que la flexibilité et la mobilité qui en découlent. Le dialogue avec les syndicats est particulièrement indispensable dans ces domaines.
Pour toutes ces raisons, l'informatisation devrait être présentée, notamment à l'occasion des discussions budgétaires, comme une priorité du ministre.
Les ministres et directeurs généraux ne pourront à eux-seuls, qu'ils le veuillent ou non, mener à bien de telles politiques. Ils doivent être appuyés et guidés par des décisions politiques d'ensemble, négociées et appliquées avec eux, mais soutenus par l'autorité gouvernementale, dans les domaines cruciaux.
- Les investissements dits d'infrastructure doivent être harmonisés encore plus systématiquement qu'aujourd'hui. En dehors des normes qui s'imposent de droit aux administrations (et dont il faut bien contrôler l'implémentation), la recherche de l'économie de gestion impose dorénavant de spécifier, pour l'ensemble des administrations et pour leurs correspondants extérieurs, des infrastructures et solutions génériques (non liées à une application particulière) pouvant satisfaire des exigences d'utilisateurs différents.
Ceci ne signifie pas que des réseaux communs à tous les services seront mis en place, mais que ces réseaux s'inspireront de solutions techniques identiques leur permettant d'interopérer sans difficultés, en fonction des besoins de communication ou de mise en commun partielle. Les responsables d'applications doivent cesser de spécifier pour leur compte (et financer) des solutions qui, étudiées à plusieurs, pourraient servir à tous.
L'autorité interministérielle, sur ces points, doit définir les besoins communs en termes de réseaux physiques, de services- réseaux, d'architecture de systèmes informatiques et de systèmes d'information, d'annuaires, de catalogues de fonctions et interfaces applicatifs, de protocoles techniques et juridiques d'interchange. Ceci permettra d'assurer la convergence de la demande publique vers des solutions cohérentes, et peser en conséquence sur l'évolution des offres, chaque fois que cela sera possible.
De même, des politiques communes intéressant l'acquisition des nouveaux outils (Messageries, SGBD, langages, génie logiciel, etc) doivent être définies. Le libre choix de l'utilisateur, soutenant un appel permanent à la concurrence et au moins-disant, dans un domaine où fleurissent des solutions disparates, ne permet pas d'obtenir de ces technologies les gains de productivité attendus.
On le voit, il s'agit là de besoins très techniques, qui demandent un personnel spécialisé, doté d'un minimum de pouvoirs d'enquête et de régulation.
- Les modalités de gestion des personnels et d'allocation des crédits doivent être réétudiées. On ne reviendra pas sur ces points ici. Des propositions éventuelles doivent s'inscrire dans une réflexion plus générale sur le statut de la fonction publique, d'une part, sur modes de financement de l'investissement public, d'autre part.
- Un scénario stratégique pour l'ensemble de l'administration doit être élaboré et discuté au plan national. Même s'il n'est qu'indicatif, un tel travail, complété des instruments adéquats d'évaluation, s'impose dorénavant pour mieux situer les efforts propres de chaque entité administrative.
L'exercice sera d'abord politique, obligeant à sortir du cadre étroit de l'administration telle qu'elle est vécue quotidiennement par tous, liée à ses précédents, à ses frontières horizontales et verticales.
Il faudra au contraire prendre en compte tout ce qui va bouger dans le monde contemporain, démographie et économie, compétitions internationales, regroupements régionaux (l'Union Européenne pour ce qui concerne en priorité la France), sciences et technologies.
L'objectif ne sera évidemment pas de construire une cathédrale à la gloire de la modernisation technologique, mais plus pragmatiquement de faire apparaître et permettre de constater tous les avantages que pourraient apporter les technologies de l'information convenablement appliquées à l'administration : gains de productivité, meilleur service dans les activités traditionnelles, nouveaux services, etc.
Aucune société ne peut se donner la moindre ambition sur l'avenir si elle n'accomplit pas un travail de programmation stratégique, qu'il convient de rendre opérationnel en le reliant aux phénomènes et accidents quotidiens de la façon la plus efficace possible.
Appliquée à l'informatique administrative, la méthode consisterait à croiser :
- les schémas directeurs ministériels ou sectoriels, qui de toutes façons, compte tenu de la spécificité des missions des ministres, demeurent les briques indispensables à toute construction d'ensemble.
- des scénarios fonctionnels intersectoriels : il s'agira là de faire travailler ensemble plusieurs services appelés à gérer une responsabilité où chacun d'eux (comme d'autres organismes publics selon les cas) doit jouer sa partie. On prendra ainsi les domaines jugés prioritaires pour l'action publique du moment: informatique et lutte contre le chômage, informatique et contrôle des dépenses de santé, informatique et lutte contre les fraudes, informatique et réseaux transeuropéens, etc.
- pour être complet, on ajoutera des schémas directeurs ou scénarios techniques intersectoriels. Il s'agira, à ce niveau, d'examiner comment différents services utilisateurs coopéreront pour développer des ressources techniques ou des solutions technologiquement innovantes bénéficiant à l'ensemble. Là encore, des priorités seront retenues. L'on produira ainsi un schéma directeur pour l'EDI, pour la cartographie numérique, pour la carte à mémoire, pour les réseaux de messagerie X4OO, pour la sécurité, etc.
Si l'élaboration annuelle d'un tel scénario interministériel n'apparaît pas encore indispensable au niveau national, elle le sera dans les relations de la France avec ses partenaires européens. On ne peut envisager en effet que des travaux de coopération administrative ne s'accompagnent pas d'un effort minimum de transparence de la part de chacun des membres de l'Union.
L'importance du thème parait suffisante pour qu'à l'avenir, dans beaucoup de pays, suivant l'exemple donné dans une certaine mesure par le Président des Etats-Unis (National Performance Review), les grandes orientations de ce scénario, et les bilans à tirer, fassent l'objet d'une communication politique annuelle des Chefs d'Etat ou de Gouvernement.