(dernière mise à jour 30 Avril 1996)
Ière Partie. Définitions et rappels: technologies, administrations.
Chapitre I. Les autoroutes de l'information. Rappels techniques et économiques
Chapitre II. La logique des administrations face aux autoroutes de l'information, Service de l'Etat, service du public
II.1. Qu'attend-on des administrations publiques?
II.2. Les administrations et la société mondiale de l'information
IIe Partie. Exemples d'administrations publiques en réseau. Les besoins de la société française
Chapitre III. Le domaine de l'administration nationale
III.1. Les services de proximité
III.2. Les grands domaines de l'administration générale
Chapitre IV. Les collectivités territoriales
IV.2. La région, pôle d'initiative pour la société de l'information
Chapitre V. Contribution des services publics à l'expérimentation des nouveaux modes de vie
Chapitre VI. La coopération administrative internationale
VI.1. La construction européenne
VI.2. La coopération technique internationale
Il est relativement facile d'énumérer tous les services qui découleraient de la généralisation des réseaux numériques à haut débit, dans le cadre d'une société de l'information devenue mondiale. Il est plus difficile de proposer une voie convaincante permettant d'obtenir ces résultats, compte-tenu des problèmes de toutes sortes qui surgissent lorsqu'il s'agit de passer à l'action.
Ces problèmes sont particulièrement nombreux dans les pays européens, qui n'exercent pas de leadership en matière de technologies de l'information. Loin de pouvoir se laisser porter par la vague, en s'ouvrant passivement aux grands opérateurs ou sociétés de production qui dominent le marché international, ils doivent inventer des stratégies leur permettant de tenir un rôle actif dans la société mondiale de l'information, en valorisant leurs ressources nationales, industrielles et culturelles.
Les administrations publiques doivent contribuer à la définition et à la mise en oeuvre de ces stratégies. Leurs missions, essentielles au bon fonctionnement de la société, exigent qu'elles prennent la tête de l'effort d'adaptation et de modernisation intensif découlant de la mondialisation des réseaux. Au delà de ces missions proprement dites, les administrations, par les chiffres d'affaires qu'elles engagent, l'effet d'entraînement qu'elles ont sur les acteurs privés, doivent se considérer comme mobilisées dans la lutte pour la compétitivité de l'ensemble des agents économiques nationaux.
En d'autres termes, outre la question: "serai-je toujours en mesure, au regard des changements technologiques, d'exercer convenablement mon métier (assurer la police, percevoir les impôts, dispenser l'enseignement)?", les administrations doivent s'en poser une autre, plus difficile: "comment, tout en modernisant le service, puis-je contribuer à l'effort national de survie, dans un monde où nul ne fait de cadeau?"
Ce ne sont pas seulement là des questions de politique générale, n'intéressant que le gouvernement. La compétence, le rôle, les moyens des administrations, nous l'avons rappelé en première partie, sont le produit d'un consensus social hérité du passé et qui doit se poursuivre dans l'avenir. Les gouvernements, et plus généralement les majorités politiques dont ils émanent, ont un rôle déterminant à jouer, dans la mesure où ils mettent en forme finale l'expression de ce consensus, mais ils ne peuvent à eux- seuls décider de tout.
Sous l'autorité des ministres se trouvent les fonctionnaires. Rien ne peut être fait, ni même proposé de solide, sans leur participation, résultant elle-même d'un intime conviction, relative à ce que devrait être le service public. Même dans l'armée, toute d'exécution, le fantassin dispose aujourd'hui d'une marge d'appréciation importante.
Les fonctionnaires eux-mêmes ne peuvent ignorer les demandes, plus ou moins formulées, des citoyens ou usagers. Ces derniers sont de plus en plus attentifs aux missions et à l'organisation administrative, dans le concret comme lorsqu'il s'agit d'arrêter des mesures d'ordre gouvernemental. C'est leur vie quotidienne qui peut en être affectée. Ils doivent donc se faire une idée précise de ce qu'ils attendent des services publics, et des contributions qu'ils acceptent d'apporter.
C'est pourquoi la question des autoroutes de l'information, qui conduit chacun à se retrouver partenaire et dépendant des autres, présente un grand intérêt sociologique et politique. Elle permet de repenser, et si nécessaire, de refonder l'unité sociale tout en l'ouvrant au reste du monde. Si l'on veut concrétiser ce que l'on propose ici, c'est-à-dire rapprocher les citoyens, les fonctionnaires et les autorités administratives dans la définition d'une administration publique faisant face aux défis de notre temps, il faut trouver des voies originales. Ce ne sont pas les vieilles méthodes de travail, non participatives, cloisonnées, hexagonales, qui feront apparaître beaucoup d'idées neuves.
Les réseaux modernes, les ressources qu'y affectent les industriels nationaux,donnent aujourd'hui de puissants moyens d'action pour instaurer le consensus sur le rôle et les moyens des administrations publiques. Il faut, par leur intermédiaire, conduire les trois composantes d'une action en profondeur: discuter, expérimenter, dynamiser. Examinons trois types de solutions contribuant à ces trois objectifs: les Forums, les Centres d'initiative publique, le Plan de mobilisation générale.
Les administrations publiques, à juste titre, incarnent parfaitement le monde de la non-communication. Elles ne communiquent pas vers l'extérieur. Lorsqu'elles le font, c'est pour donner d'elles une image aussi favorable que possible, qu'il serait malséant de contester. Elles ne communiquent pas davantage en leur sein, sauf dans des rituels bien maîtrisés laissant peu de place à des échanges créateurs.
Cette non-communication peut se justifier dans l'exercice de fonctions de souveraineté où s'impose la discrétion. Ce n'est pas le cas pour l'essentiel des attributions administratives, qui doivent au contraire rechercher l'efficacité par le dialogue interne et externe.
Chaque organisation présente ses propres formes de rejet du dialogue, qui s'enracinent très profondément dans leur culture. Les entreprises privées n'en sont pas exemptes. Dans les administrations, les facteurs de non-communication paraissent quasiment consubstantiels à l'action administrative: morgue que confère, depuis des temps immémoriaux, l'autorité dont on dispose à l'égard de l'assujetti -mauvaise définition du pouvoir hiérarchique, qui permet autant l'abus que la démission -rivalité permanente entre services (la guerre des polices, dont la police n'est pas seule à souffrir, et qui contribue beaucoup aux difficultés de la coopération administrative européenne).
Ces facteurs ne changeront pas du jour au lendemain. On peut penser cependant qu'ils apparaîtront de plus en plus incompatibles avec le développement irrépressible de la société mondiale de l'information. Non pas que celle-ci instaure le règne universel de la franchise et de l'échange. Mais parce que, dans le type d'organisation en réseau qui se met en place, les organisations qui ne sauront pas pratiquer certaines formes de dialogue perdront progressivement toute efficacité.
La société de l'information permet -nous devrions d'ailleurs dire impose -de nouvelles modalités d'échange et de communication, dont il parait impossible de se tenir à l'écart: la messagerie, le forum, l'édition électronique. Ceux qui restent figés dans leurs anciennes techniques, la circulaire, le bulletin d'information sur papier perdront vite crédibilité et efficacité.
Au delà de la forme, c'est évidemment le fond qui est en cause. La circulaire est caractéristique d'une communication unidirectionnelle, du haut vers le bas. La messagerie, le forum, offrent la possibilité d'une communication tous azimuts. Chacun est en principe accessible à l'échange, dès lors que sa boîte à lettre est publique. Chacun peut également disposer du droit à la parole, dès lors qu'il accède au réseau. Les hiérarchies, les frontières sont court-circuitées.
Illusion, dira-t-on. Ce n'est pas parce que la Maison Blanche est accessible par l'INTERNET que le Président CLINTON tiendra compte de l'opinion de M. DURAND... A voir... Ce qui est certain, c'est que si le Président d'un pays X ne figure pas sur l'INTERNET, il perdra une occasion peut-être précieuse de conforter sa légitimité. De même, si les MM. DURAND de par le monde pensent pouvoir continuer à être entendus par le seul biais du courrier postal, ils se trompent gravement.
Ce n'est d'ailleurs pas seulement pour informer les autres qu'il faut communiquer par les nouveaux médias, mais d'abord pour s'informer soi-même. Un service de presse ministériel, un fonctionnaire ayant le sens de ses responsabilités, ne concevraient pas aujourd'hui de ne pas parcourir la presse nationale et internationale. Ils doivent désormais parcourir aussi les réseaux, savoir ce qui s'y publie, faire le tri entre le bon et le moins bon, réagir au plus vite chaque fois que nécessaire.
La tâche est herculéenne, compte-tenu de la multiplicité des sources, de la diversité des langues et des cultures, du choc des stratégies honnêtes ou non qui s'y expriment. Il faut cependant s'y essayer, avec des moyens adaptés lorsque l'on représente une grande organisation (les "agents intelligents" ou logiciels qui analysent les données et les publications), ou de façon plus ou moins artisanale si l'on s'y essaie à titre individuel. La messagerie interpersonnelle représente la forme de communication la plus spontanée, la moins organisée. Les forums, qui sont des débats électroniques entre personnes que regroupe une communauté d'intérêts, représentent une forme d'échange plus élaborée, dont on peut tirer plus vite des conclusions opérationnelles.
Les administrations européennes, pour sortir de leur traditionnel mur du silence, devraient accepter de participer à plusieurs types de dialogue par forum électronique: dialogue avec les usagers - dialogue interne, notamment entre hiérarchies et personnels - dialogue international -et finalement dialogue avec les professionnels des technologies de l'information.
Traditionnellement, ce sont les administrations qui se tournent vers les usagers pour les interroger, de façon d'ailleurs souvent confidentielle, sur l'appréciation qu'ils ont du service, ou sur les besoins qu'ils ressentent. Il est rare que telle ou tel catégorie d'administrés organise elle-même des instances d'explication ou de discussion avec l'administration. Ce ne sont que les intérêts puissants qui font du lobbying auprès des décideurs politiques ou administratifs, dans un sens qui n'est pas toujours conforme à l'intérêt général de l'ensemble des citoyens.
Dans l'avenir, les forums électroniques ouverts aux usagers devront devenir des attributs inséparables de toute action administrative. Chaque service d'abord devra ouvrir pour ce qui le concerne des bureaux électroniques d'accueil et de traitement des questions, réclamations, suggestions formulées par les personnes ou intérêts dont il a la charge. Des techniques automatiques d'analyse de texte et de résumé permettront de faire face à d'éventuels surcharges d'interventions. L'organisation d'une voie de retour vers l'administré (réponses plus ou moins argumentées) fera évidemment partie du système d'échange.
Au niveau plus général de l'interministérialité, par exemple pour tout ce qui concerne l'harmonisation des procédures administratives d'un service à l'autre, devront exister aussi de tels bureaux électroniques. En France, l'essentiel de la relation de cellules comme le Médiateur ou la COSIFORM (Commission pour la simplification des formalités) avec les administrés devrait s'exercer de cette façon.
Mais ces forums ne devront pas relever de la seule initiative de l'Etat. Les collectivités locales en premier lieu devront s'y intéresser. Pour leur part, les structures prétendant représenter l'intérêt général ou catégoriel des usagers de l'administration perdront toute crédibilité si elles n'organisent pas elles-aussi des forums. Leurs liens avec la base, la légitimité en découlant, en seront renforcés. Les administrations concernées ne pourront pas s'en désintéresser.
La communication interne aux services relève en tout premier lieu de la technique du forum. Elle est déjà pratiquée par quelques administrations, dans le cadre des réseaux locaux d'entreprise ou par le vidéotex. C'est généralement à l'initiative et sous le contrôle des hiérarchies qu'elle s'établit. Les personnels ne manifestent pas un grand enthousiasme à se saisir des outils mis à leur disposition.
Sur le plan technique, de nouvelles facilités au dialogue interne seront apportées par la généralisation des autoroutes de l'information, chacun pouvant disposer sur son bureau de matériels faciles à utiliser (messageries internes et internationales, systèmes de visio-conférence sur micro-ordinateurs, etc). Les hiérarchies pourront donc, si elles le veulent, communiquer plus facilement avec les échelons déconcentrés et de contact avec le terrain. En retour, elles devront montrer qu'elles peuvent tirer toutes conséquences utiles des évaluations, critiques et suggestions qu'elles recevront.
Mais ce type de communication ne doit pas se substituer au dialogue indispensable entre l'administration et les organisations syndicales de fonctionnaires, que ce soit au niveau de chaque ministère et organisme, ou au niveau national.
En France, dès 1985, un rapport commun entre ministères et organisations syndicales, demandé par le ministre de la Fonction Publique de l'époque, avait recommandé que les nouvelles technologies, les conditions de travail en découlant, les perspectives d'amélioration pouvant en résulter, fasse l'objet d'information et de discussion, au sein des Comités Techniques Paritaires complétées, si besoin était, de structures ad hoc. Le rapport recommandait également la mise en place de services d'expertise et de formation destinés aux organisations syndicales Aujourd'hui, vu les profondes modifications des conditions de travail rendues possibles par les technologies du travail en réseau (télé-travail, télé-formation), l'accroissement de la productivité découlant de l'informatisation et les possibilité de redéploiement en résultant, ces recommandations, qui n'ont pas fait l'objet d'une véritable mise en oeuvre jusqu'à ce jour, sont plus que jamais d'actualité. Les Forums électroniques offrent d'intéressantes opportunités, notamment en matière d'accès à l'expertise.
Comme pour ce qui concerne la relation avec l'usager, rien n'oblige d'attendre que les hiérarchies ouvrent de tels forums pour commencer à utiliser cette nouvelle méthode de communication. Les organisations syndicales, si elles le jugeaient opportun, seraient particulièrement bien perçues de la base, semble-t-il, en prenant l'initiative de forums sur les conditions de travail et l'organisation. Dans la mesure où ils auraient une dimension internationale, ils permettraient de recueillir l'opinion d'autres agents ou d'autres services ayant déjà l'expérience du travail en réseau. Les fonctions d'Information Technologique et d'Expertise seraient assez faciles à mettre en oeuvre par leur intermédiaire.
Les administrations nationales ne se soucient guère des compétences et des modalités de travail de leurs homologues d'autre pays, même proches. Seuls les services obligés à la coopération par leurs responsabilités (douanes par exemple), ont pris l'habitude de se réunir régulièrement, d'échanger des informations et, le cas échéant, des stagiaires.
La mise en place du Marché Intérieur renforce les liens de coopération entre administrations nationales. Les frontières intérieures disparaissant progressivement, les textes communs ou harmonisés s'étant multiplié, il est normal que les ministères et services ayant des responsabilités communes cherchent à mieux se connaître, et à tirer profit des expériences réutilisables.
Là encore, cependant, la connaissance des voisins n'est pas une priorité pour certaines administrations françaises, gênées il est vrai par la mauvaise pratique de l'anglais qui les défavorise par rapport à la plupart des autres administrations. D'autres raisons défavorisent les contacts: la spécificité du droit et de la pratique administrative française, souvent loin de l'empirisme de type anglo-saxon - la pauvreté des budgets de fonctionnement, qui ne permettent pas beaucoup de déplacements ni d'invitations -la tutelle excessive des représentations diplomatiques, qui n'encouragent pas les contacts informels...
Les Forums électroniques peuvent résoudre certaines de ces difficultés. Ils offrent des moyens d'information et de communication particulièrement économiques. Leur caractère résolument informel autorise une grande richesse d'échange entre participants, sous réserve de l'indispensable obligation de réserve qui s'impose à tout agent public. Y participer régulièrement, même si cela peut apparaître un peu dispendieux en temps, constitue une indispensable méthode de formation professionnelle et d'ouverture au monde extérieur. A l'inverse, le service qui souhaite se faire connaître au reste du monde, attirer sur ses activités l'attention de correspondants éventuels, se doit d'animer des forums au sein desquels il pourra faire partager sa façon de faire.
Ce qui est vrai pour les échanges entre administrations de l'Union l'est également, sous réserve de quelques précautions supplémentaires, vis-à-vis des administrations d'autres pays du monde. Au sein du Groupe des pays les plus riches du monde (G7), fonctionnent dorénavant, sur le mode des forums, des contacts et échanges d'information pouvant conduire à des actions communes, dans les principaux domaines de l'action administrative. Les PECOs (Paus d'Europe Centrale et Orientale) sont également très demandeurs de réunions virtuelles dans le Cyberspace. Ce sont les représentations diplomatiques des Etats-Unis et les industriels provenant de ce pays qui ont crée le besoin, en le présentant comme le nec plus ultra de la modernisation administrative. Il serait dommage que l'on ne trouve aucune administration française -ou aucun fonctionnaire français- parmi les acteurs officiels ou officieux de cette diplomatie virtuelle.
La plus qu'ailleurs encore, on ne saurait trop recommander la prudence, notamment lorsque l'on utilise le WWW d'INTERNET. Il ne faut éditer sur ces réseaux que ce que l'on veut faire connaître à l'extérieur. Il faut par ailleurs veiller à ne pas les connecter aux systèmes d'informations que l'on veut garder privés. Mais prudence ne veut pas dire abstention. L'existence de la photocopie et des écoutes téléphoniques a-t-elle fait renoncer à la poste et au téléphone?
Une dernière catégorie de forums doit être évoquée dans cette brève présentation, celle qui permettrait de faire se mieux connaître les utilisateurs et les vendeurs de technologies. Il est étonnant de voir à quel point ignorent leurs métiers respectifs ceux que tout devrait rapprocher, les acheteurs et les vendeurs de solutions informatiques et télé-informatiques. Cette ignorance est particulièrement grande dans le domaine de l'administration publique. Elle peut s'expliquer par le fait que les administrations nationales, même lorsqu'elles cherchent à se rapprocher du commun des utilisateurs, conservent toujours des spécificités fonctionnelles et organisationnelles que seule une très longue pratique permet de déchiffre de l'extérieur. A l'inverse, sauf dans les administrations techniques, la culture informatique et celle des réseaux est encore peu répandue chez les fonctionnaires, surtout lorsqu'ils doivent appréhender l'évolution en cours et les technologies émergentes.
Les administrations ont le droit de penser que si les fournisseurs ne savent pas, par l'intermédiaire de représentants commerciaux avertis, leur présenter de solutions suffisamment adaptées à leurs besoins, ce n'est pas à elles de faire effort pour déchiffrer le monde de la technologie.
De même, les industriels peuvent considérer qu'ils sont trop occupés à répondre à des appels d'offre mal construits par ignorance des perspectives techniques, pour essayer de former ou simplement conseiller leurs clients, au risque qu'un concurrent tire les marrons du feu.
La même observation s'impose lorsque l'on examine les relations entre les administrations et les laboratoires de recherche publics censés travailler pour les utilisateurs. C'est encore l'ignorance réciproque qui reste de règle, même aujourd'hui, après de nombreux efforts visant à rapprocher recherche, industrie et utilisateurs finaux.
Lorsque l'on considère cependant les millions d'Ecus qui ont été investis dans des programmes de recherche-développement communautaires, au profit d'industriels ou de laboratoires qui ne savent ou ne peuvent valoriser ces prototypes, l'on prend conscience des exigences d'une meilleure information croisée entre utilisateurs, fournisseurs et scientifiques. La même constatation s'impose lorsque l'on considère les dépenses engagées par de grandes administrations ou agences pour réaliser à partir de zéro des systèmes dont le prototype existe quelque part, sans que personne ne les empêcher de réinventer la roue.
Au delà d'un encouragement de principe à une démarche marketing plus informée de la part des fournisseurs de l'administration, il est possible aujourd'hui , par le biais des forums électroniques technologiques, d'organiser à peu de frais un meilleur rapprochement entre industriels, utilisateurs et même chercheurs -et ce sur un plan pré-concurrentiel, c'est-à-dire en évitant de favoriser plus particulièrement la communication et la stratégie de tel ou tel fournisseur.
Les serveurs texte-image moderne (hypertexte), permettent en effet aujourd'hui de présenter non seulement un produit, mais une application en situation, avec la participation le cas échéant du client, qui apportera sa compétence à la démonstration. De telles présentations demandent un peu d'effort pédagogique, compte-tenu du faible niveau technique de certains des correspondants visés. Mais leur efficacité est incomparable. Ce qu'un épais dossier ne peut faire comprendre à un ministre, non plus qu'une présentation au pas de charge lors d'un salon quelconque, quelques minutes d'attention en face d'un micro-ordinateur y suffiront -ceci d'autant plus que la présentation peut être consultée, grâce à l'ubiquité du réseau, là et quand le destinataire est le plus disponible.
On ne saurait trop recommander aux industriels d'investir dans de tels produits. Mais la recommandations doit être faite aussi aux administrations. Les efforts qu'elles consacreraient à faire connaître, sous une forme schématique facilement compréhensible, leurs structures et procédures, leurs besoins, mais aussi leurs réalisations, représenteraient un gain pour toute la collectivité -y compris pour d'autres administrations qui pourraient ainsi gagner beaucoup de temps dans la formulation de leurs propres besoins.
Il va de soi, compte-tenu de l'universalité des problèmes et des solutions, que les forums technologiques ne devront pas être limités aux industriels et clients d'un pays donné. Leur mise en place au sein de l'Union Européenne, par exemple, représentera un pas en avant considérable au bénéfice de la coopération administrative et industrielle de notre continent.
VIII.1. Encourager les applications en provenance des utilisateurs
VIII.3. L'environnement des centres d'initiative publique
Chapitre IX. La mobilisation générale des administrations
IX.1. Rappel des enjeux globaux