Ière Partie. Définitions et rappels: technologies, administrations.
Chapitre I. Les autoroutes de l'information. Rappels techniques et économiques
Les administrations publiques étatiques centrales et territoriales, comme, le plus souvent, les services administratifs des collectivités locales n'ont pas tout à fait, face à la problématique ouverte par le développement des autoroutes de l'information, les mêmes besoins et comportements que les entreprises industrielles et commerciales, qu'elles relèvent du secteur public ou du secteur privé.
Cette affirmation peut surprendre. Les technologies de l'information devraient intéresser de la même façon tous ceux qui traitent de l'information. Or, s'il en est bien ainsi sur le plan purement technique, ce sont les besoins auxquelles elles sont affectées, les ressources que l'on peut y consacrer, leurs modalités d'utilisation, les retombées que l'on en attend, qui peuvent différer.
Rappelons d'abord ce que sont aujourd'hui les administrations publiques, dans un pays comme la France, qui reste très attaché au rôle de l'Etat. Nous indiquerons ensuite les enjeux particuliers s'attachant à un bon usage des autoroutes de l'information par les administrations.
Ceux qui terminent ces temps-ci leur carrière au service de l'Etat, ou à celui des grandes collectivités territoriales, se demandent si le service public administratif, auquel ils s'étaient "voués" quelques dizaines d'années auparavant, représentera longtemps une valeur collective. En dehors des avantages qu'il offre encore, notamment la sécurité de l'emploi, mérite-t-il d'être présenté aux jeunes comme matière à vocation?
Ce n'est pas le lieu ici d'évoquer les innombrables travaux et débats, juridiques, sociologiques, économiques, portant sur l'Etat, ses administrations et ses serviteurs. On rappellera seulement que la France, comme la plupart des pays européens, se trouve aujourd'hui confrontée à une double nécessité:
- adapter le domaine d'intervention des administrations à ce qui relève strictement du rôle de l'Etat (ou des autres collectivités publiques), en laissant les entreprises et particuliers conduire les activités ne présentant pas ou ne présentant plus de caractère de service public. Ceci ne veut pas dire que les administrations ne devraient plus fournir de prestations économiques, y compris en termes marchands, mais qu'il convient d'évaluer en permanence ce qu'elles font dans ces domaines, afin de ne pas encourager le maintien d'activités qui seraient mieux assurées par le secteur privé.
Ceci ne veut pas dire non plus qu'a priori, la liste des domaines relevant du rôle de l'Etat soit appelée à décroître. On peut au contraire craindre qu'avec l'aggravation des difficultés de toutes sortes, de nouvelles demandes d'intervention ne soient présentées aux Pouvoirs Publics.
- adapter, au sein de ce qui demeurera la sphère des services publics administratifs, les modes de gestion aux nouvelles exigences budgétaires, technologiques et internationales. A cet égard, le lien qui paraissait intangible entre service public, monopole et statut particulier des agents ne peut être conservé comme un dogme, mais doit être modulé en fonction des exigences de chaque domaine d'intervention.
A l'inverse d'ailleurs, il convient d'analyser de près les modes ou propositions d'intervention des entreprises privées, nationales et internationales, dans le domaine des administrations. Contrairement à ce que disent les tenants d'une privatisation étendue, tout n'est pas acceptable dans leurs pratiques.
La réflexion sur les services publics ne peut donc se faire utilement qu'à partir d'analyses objectives sur les besoins, les moyens ou ressources, et l'adéquation des solutions publiques et privées aux uns et aux autres. Ces analyses sont particulièrement nécessaires dans les domaines nouveaux, inducteurs de dépenses mais aussi de gains importants. C'est le cas lorsqu'il s'agit de l'utilisation des technologies de l'information par les services publics.
Le débat sur l'opportunité de maintenir des modes de gestion publique est plus que jamais d'actualité, dans un monde où le capitalisme libéral affirme partout ses succès. Les services publics traditionnels ne coûtent-ils pas trop chers, dans des économies de plus en plus fragiles? Dans la mesure où des tâches d'intérêt général (à définir) restent nécessaires, le secteur privé ne peut-il les assumer, en recevant pour ce faire délégation de pouvoir par la Puissance Publique?
La question, aujourd'hui, mérite d'être posée à propos de l'ensemble des responsabilités étatiques et d'administration publique, y compris en pratique des plus classiquement régaliennes. Les exemples ne manquent pas d'entreprises privées exerçant pour le compte de tel ou tel Etat des activités de nature administrative, voire gouvernementale. De nombreux travaux théoriques justifient ou s'efforcent de justifier ces pratiques.
Ceci d'autant plus que les administrations, et plus généralement les services publics, font l'objet actuellement de vives critiques. Au regard de certains de leurs dysfonctionnements, qui sont indiscutables, l'on oppose le coût qu'ils représentent pour des sociétés dont l'insertion dans une économie de plus en plus mondialisée et concurrentielle se fait difficilement.
La question est particulièrement sensible en France, où l'intervention de l'Etat est inséparable d'une conception encore largement partagée de ce que doit être la société. Les citoyens voient en général dans ce que l'on appelle désormais le "Service public à la française" le garant de trois "qualités de société" jugées, d'une part indispensables, et d'autre part hors de portée de l'initiative privée capitalistique:
- l'égalité du citoyen devant la loi, et plus généralement la garantie d'un accès de tous, quels que soient leurs revenus, localisations géographiques et statuts, à un certain nombre de biens et services jugés indispensables dans l'optique du moment. Cette conception du service public, garant d'un certain nombre de prestations minimum pour chacun, reste encore profondément ancrée dans les esprits, même s'il apparaît qu'elle est devenue pratiquement impossible dans certains situations extrêmes.
Selon cette conception, le secteur privé n'assure pas l'égalité de tous devant la loi, car ce dernier n'est pas rentable. Il faut donc que tous les citoyens et activités y contribuent, par l'intermédiaire du secteur public, lui-même financé par l'impôt, autrement dit par ceux qui exercent ou tirent profit des activités rentables.
- le long terme, au sein des grands projets d'intérêt national s'amortissant sur plusieurs dizaines d'années. Il ne s'agit plus là de viser à un service minimum pour tous, mais au contraire à des réalisations de grande qualité ou de grande spécificité, qu'ils s'agisse d'infrastructures ou au contraire de produits et services finaux (les grands travaux culturels) pour lesquels l'initiative privée ne trouve pas de financements. L'échec du financement privé dans le projet Eurotunnel illustre bien ce besoin.
- Une qualité de service fondée sur la possibilité d'échapper aux effets de mode provoqués par la recherche immédiate du profit, les luttes commerciales pour la conquête des marchés solvables, la publicité, la "course à l'audimat".
Les Français attendent également des services publics la neutralité politique, l'intégrité, la possibilité de jouer un rôle d'arbitre entre les faibles et les puissants. Cette attente, souvent déçue, que ce soit dans le passé ou de nos jours, reste encore très forte.
Il faut noter un point essentiel à ce sujet: voir dans l'Etat, et sa fonction publique, un pouvoir tutélaire, relève d'une conception très ancienne, héritée de la vieille démocratie urbaine de l'Antiquité, ou de la morale féodale imposée aux suzerains. Elle est tout à fait à l'opposée des analyses, d'inspiration marxiste, qui ont fait de la puissance publique le bras armé de la classe dirigeante et oppressive. Les abus de l'administration, qui peut devenir la première des tyrannies, non seulement dans les pays du tiers-monde, mais aussi chez nous, lorsque son action échappe aux contrôles démocratiques, montre que le danger d'autocratie reste sous- jacent.
Pour assurer ces objectifs, l'Etat peut utiliser les moyens propres des administrations, financés par l'impôt. Il peut également faire appel à des entreprises privées, mais en remboursant la part de leur activité qui, compte-tenu des obligations de service public qui leurs sont imposées, n'est pas rentable. Ces entreprises, bénéficiant de "concessions de service public" ou d'autres formes de sous-traitance de longue durée, échappent alors au marché pour une part de leur activité. Elles doivent évidemment être choisies de façon objective et désintéressée. Pour éviter qu'elles ne se fonctionnarisent, leur contrat doit également être remis en compétition à intervalles réguliers.
La coexistence au sein d'un même service public de services administratifs et d'entreprises privées concessionnaires peut constituer pour les administrations, si la compétition est effective, un utile élément de comparaison, permettant de juger de l'efficacité respective des méthodes de gestion.
Beaucoup d'autres raisons justifient de faire appel à la sous- traitance auprès du secteur privé, lorsqu'il s'agit d'accomplir des tâches de gestion n'ayant pas un caractère public spécifique. Les défenseurs les plus intégristes du service public ne s'y opposent pas, même s'ils rappellent que de nombreuses précautions sont à prendre pour éviter les dérives découlant d'une cohabitation trop poussée avec le secteur privé.
Mais la sous-traitance, ainsi entendue, ne doit ne doit pas être confondue avec la prise en charge directe par le secteur privé d'activités jusqu'alors considérée de service public. Ceci peut se faire en concurrence avec le secteur public, chacun des deux partenaires utilisant au mieux ses atouts propres. Le cas se rencontre fréquemment aujourd'hui,par exemple dans le domaine de la santé ou du transport. Le risque est alors de l'écrémage: les entreprises privées se réservent les marchés solvables, au détriment du secteur public qui n'a plus la possibilité de financer les obligations de desserte des marchés non solvables par péréquation entre coûts et bénéfices
L'Etat peut rétablir l'égalité de la concurrence entre public et privé en imposant à ce dernier des contributions compensatoires. Mais ceci est générateur de réglementations et taxes dont les effets pervers, détournements de trafics et fraudes, sont nombreux.
Dans les cas extrêmes, fréquents dans les pays en développement, et même aux Etats-Unis ou dans certains pays européens, le secteur public n'a plus les moyens d'assurer le service public, et renonce à toute activité dans un nombre croissant de domaines. Les citoyens perdent alors, dans ces domaines, les garanties qu'ils attendaient de l'Etat et que le secteur privé ne peut économiquement leur assurer: service minimum, prise en compte du long terme, qualité et neutralité.
Pour rester d'actualité, ces débats sur le service public doivent également être situés dans le processus d'internationalisation (complété parfois d'un retour au régionalisme intra-étatique) qui caractérise les sociétés développées.
Pour la France, il faut prendre d'abord en considération la participation à l'Union Européenne, et notamment au Marché Intérieur. Si la plupart des questions de souveraineté intéressant les Etats relèvent, en application du principe de subsidiarité, de la compétence de ces derniers, beaucoup de services publics sont aujourd'hui considérés comme appartenant au secteur industriel et commercial. C'est alors la libre- concurrence, et souvent une libre ouverture à la compétition extra-communautaire qui deviennent la règle.
La déréglementation générale des marchés, notamment dans le cadre du GATT, va dans le même sens.
Ceci veut dire que, ni l'Etat par son pouvoir réglementaire, ni les administrations dans le cadre de leurs activités de service, ne peuvent se comporter librement. Les textes communautaires et les accords internationaux s'imposent, la concurrence des autres administrations européennes, comme celle des entreprises privées nationales ou internationales, s'exerce à plein.
L'ouverture au marché international présente des avantages, pour les bénéficiaires des prestations du service public comme pour les autres activités: diversification de l'offre, baisse des coûts de certains produits et services (encore que sur ces questions, les calculs soient difficiles, car aux coûts directs il convient d'intégrer les coûts indirects, très mal connus)...
Mais en contrepartie, les habitués des services publics nationaux traditionnels n'y retrouvent généralement pas les prestations auxquelles ils étaient attachés. la culture et les particularisme nationaux ne sont pas particulièrement valorisés, l'écrémage au profit des clientèles à fort potentiel contributif se généralise.
Par ailleurs, si les gestionnaires privés de services publics captent les marchés rentables, les Etats nationaux ne disposeront plus que des moyens fort réduits pour assurer coûte que coûte, au profit d'administrés non solvables, un service minimum là où l'urgence des besoins continuera à l'exiger. En adaptant une formule fameuse, on dira que les bénéfices s'internationaliseront, alors que les déficits resteront à la charge des Etats.
Face à ces perspectives, les citoyens devraient avoir une possibilité de choix, ne fût-ce que pour choisir entre statuts: contributeurs ou clients. Le statut de client (d'une entreprise de type commercial) produit en général plus de mécontents que de satisfaits. Il est difficile en effet de juger si cette entreprise pratique le juste prix, comme le montrent les critiques adressées actuellement aux gestionnaires des réseaux d'eau.
Mais, à l'opposé, les citoyens veulent-ils verser à l'Etat le prix d'un service public digne de ce nom? Ils ont raison de ne pas accepter la prise en charge d'entreprises publiques mal, voire frauduleusement gérées, d'administrations inutilement coûteuses au regard des prestations qu'elles assurent. Sur ce point, un minimum de concurrence avec le secteur privé, national ou international, s'impose indiscutablement.
Mais ils ne peuvent pousser le refus jusqu'à l'inconséquence, c'est-à-dire refuser de contribuer, par l'impôt, les taxes ou le paiement des prestations, au maintien de services publics dont par ailleurs ils réclament la présence efficace sur le territoire.
Les services publics d'intérêt général, s'exerçant dans des conditions souvent déficitaires, représentent un coût que la collectivité doit couvrir. Ce coût se décompose en plusieurs éléments, inégalement évaluables: le coût budgétaire (est-il optimisé ou excessif?), le coût de la ressource humaine (outre payer les fonctionnaires, il faut les former, reconnaître et récompenser leurs mérites, veiller à leur incorruptibilité...), le coût en technologies de service (les agents disposent-ils des équipements à la hauteur de leurs responsabilités?)...
L'opinion se répand, même dans des pays qui restent fondamentalement les plus riches du monde, ceux du G7, que les coûts globaux des services publics deviennent excessifs par rapport aux PNB. Il faut réduire les dépenses des collectivités publiques, pour réduire, notamment les prélèvements obligatoires. Réduire les dépenses signifie, sous cet angle, décider de mesures plus ou moins contraignantes. Par ordre de sévérité, l'on pourra:
On notera parallèlement que, dans le même temps, d'excellentes raisons militent pour que de nouveaux domaines d'intervention soient pris en charge par l'Etat (ainsi la lutte contre le sida en matière de santé publique). Si le consensus se fait pour que la puissance publique assume ces nouvelles charges, les dispositions restrictives précédentes devront être encore plus rigoureuses, à l'égard des domaines traditionnels.
On ne peut ici répondre à la question de savoir si les services publics coûtent ou non trop cher au regard de ce qu'ils apportent aux autres activités, ou de ce qu'ils imposent à ces mêmes activités. De même, il n'est pas possible de préciser quels services ou éléments de service devraient être réduits ou, au contraire, renforcés. Ce qu'il faut retenir par contre, c'est que les services publics, comme ceux qui les servent, ne peuvent prétendre traverser les années en bénéficiant d'une sorte de statut de droit divin. Charges et privilèges doivent s'équilibrer, à travers l'évolution des besoins et des méthodes. L'évaluation publique, le dialogue social, s'imposent plus que jamais afin d'aboutir à une répartition des tâches entre l'initiative privée et les responsabilités publiques qui tienne toujours compte au mieux de l'évolution des contraintes.
Le pouvoir politique, les administrations, les agents publics, ne doivent pas refuser le débat, en évoquant une sorte de légitimité intangible. Il leur faut accepter, face à la nation, face à la communauté internationale, de mettre ou remettre sur la table tous les éléments du problème, afin d'en discuter, et de modifier si nécessaire des points qui paraissaient jusque là relever du dogme.
Pour illustrer ceci, proposons quelques définitions élémentaires, sur lesquelles un consensus devrait s'établir , relatives aux missions, aux moyens et aux valeurs du service public administratif. Le passage à la société mondiale de l'information changera-t-il, et comment, ces divers éléments?
En droit strict, pour tout ce qui va suivre, il conviendrait de distinguer entre les services publics de l'Etat, centraux et déconcentrés, les collectivités locales, les établissements publics nationaux et locaux administratifs, et même les associations reconnues d'utilité publique ou se situant dans la mouvance des précédents. Il faudrait ajouter ce qui, dans le respect du principe de subsidiarité, relève de la compétence des institutions européennes. On ne fera pas ces distinctions, pour des raisons de commodité. Le lecteur adaptera lui-même le propos à la diversité des situations.
On distinguera, plus concrètement, les missions de nature régalienne (intéressant, à travers le service de l'Etat, tous les citoyens), et celles s'adressant à des populations ciblées, pour lesquelles l'identification des bénéficiaires est plus facile (éducation, santé, etc).
Il s'agit de tout ce qui touche au fonctionnement même de l'Etat: percevoir les impôts, payer les dépenses, assurer l'ordre public et la défense, rendre la justice, participer au dialogue et aux compétitions internationales. Il faut placer également dans cette catégorie la régulation des activités privés, dans les domaines où cette régulation apparaît indispensable: télécommunications, transport, santé publique, environnement, agriculture, etc....
Les grandes collectivités locales (régions, départements, villes) exercent par délégation de l'Etat ou pour leur compte propre, des missions dans la plupart de ces domaines.
Ces missions appellent les commentaires suivants:
- elles sont et demeureront sans doute longtemps indispensables. En nier la nécessité serait provoquer des situations d'anarchie dont personne ne voudrait. En Europe, notamment, c'est autour de telles missions régaliennes que se sont construites les cohésions sociales, les grandes oeuvres collectives, les grandes ambitions -fusent-elles internationales, comme la construction européenne. Le contribuable ne peut donc refuser d'en assumer la charge (même s'il peut légitimement contester la façon dont cette charge est répartie).
- elles sont par nature impopulaires, et font donc l'objet d'innombrables résistances et fuites. Nul n'aime payer l'impôt, ni se voir condamner en justice, même si, dans son for intérieur, l'on peut reconnaître la nécessité de telles obligations. Ce n'est donc pas la peine de farder la réalité. Les technologies de l'information multiplient les occasions de fraudes et comportements délictueux. Les administrations en charge des responsabilités régaliennes ont donc le devoir d'utiliser au mieux ces mêmes technologies, dans le respect du droit bien entendu, pour exercer leurs missions.
Il résulte aussi de ceci que cet exercice suppose des méthodes et des technologies présentant un haut caractère de sécurité, notamment au regard des risques d'effraction et de détournement.
- le caractère régalien des missions ne dispense pas les administrations du devoir d'explication et de simplification et facilitation des procédures. L'administré (pour ne pas dire l'assujetti, mot qui pourtant s'impose dans les situations de contrainte inévitable) doit être considéré a priori comme un bon citoyen, soucieux de s'acquitter au mieux de ses diverses obligations. Il faut donc lui faire connaître la règle du jeu en utilisant toutes les ressources des réseaux modernes d'information. Il faut également lui faciliter, par les mêmes moyens, l'accomplissement des formalités obligatoires.
- les missions régaliennes ne paraissent pas pouvoir être sous-traitées ou affermées à des entreprises privées, sauf sur des points tout à fait marginaux (comme la gestion d'un parc automobile). La recherche du profit, légitime pour ces dernières, ne peut que pervertir l'action publique.
Ceci dit, la sous-traitance de missions régaliennes (asseoir et percevoir l'impôt, gérer la dépense publique), inimaginable voici quelques années, est aujourd'hui fréquemment proposée par les théoriciens du libéralisme, selon l'exemple pratiqué, non sans certaines déconvenues, au sein de l'administration britannique: le market test. Les anciens pays communistes s'y intéressent aussi (mais sont-ils de bons exemples?) A l'avenir, que les défenseurs les plus ardents des monopoles administratifs le veuillent ou non, des services privés commerciaux seront offerts dans le domaine des compétences régaliennes, en conséquence du développement des réseaux, notamment en provenance de pays n'ayant pas la même conception que nous du rôle de l'Etat dans ces domaines (par exemple le contrôle satellitaire d'un certain nombre d'activités susceptibles de fraude).
Ces solutions peuvent-elles être retenues en Europe Occidentale? Peut-on, en commençant par des domaines limités, comme la gestion des services informatiques, concilier la recherche du profit et les exigences de service public? Si les administrations régaliennes s'engagent dans cette voie, ne risquent-elles pas de se voir progressivement dépouillées de leurs compétences, y compris en termes de donneur d'ordres? Il est indispensable de répondre à ces questions, non par des affirmations de principe, mais par des études et évaluations précises de terrain.
- les missions régaliennes sont en général de la compétence nationale, mais elles peuvent faire l'objet de coopérations entre administrations nationales, décidées par des textes diplomatiques. C'est ce qui se passe au sein de l'Union Européenne pour le contrôle douanier et de police aux frontières extra-communautaires. Elles peuvent également faire l'objet de délégation à des pouvoirs supra-nationaux, de type fédéral. Ceci ne peut prêter à critique aux défenseurs de la compétence nationale, dès lors que les nouveaux services fédéraux réunissent des agents publics ayant la même pratique et les mêmes conceptions du service à rendre.
- les missions régaliennes ont un coût direct facile à évaluer (salaires et moyens des services). Les bénéfices qu'elles apportent en contrepartie à la collectivité ne sont pas directement mesurables. Que l'on supprime les services fiscaux, et ce seront, non seulement l'Etat, mais même la nation qui disparaîtront! Ceci ne signifie pas que les missions régaliennes puissent s'exercer sans un contrôle des coûts au regard des résultats. Mais, au delà de cela, il faut trouver, en termes de comptabilité globale, des méthodes d'allocations des ressources qui permettent d'intégrer les bénéfices globaux que les services en charge des missions régaliennes apportent à la collectivité.
Ce point est essentiel aujourd'hui, notamment quand il s'agit de doter en personnel et d'équiper en moyens informatiques modernes les services de prévention et de police luttant contre les grands risques contemporains, dont les conséquences dommageables se chiffrent par dizaines de milliards. Nous y reviendront à propos des ressources dont disposent les administrations.
On placera dans cette catégorie toutes les activités consistant à fournir aux citoyens divers services considérés comme pouvant ou devant relever de la responsabilité de l'Etat ou des collectivités publiques, même si ces mêmes services sont offerts parallèlement par le secteur privé.
L'intervention de l'Etat se justifie alors, non par le caractère régalien de l'activité, mais par le souci de fournir à chacun un niveau de service minimum de qualité égal pour tous: ce que l'on appelle aujourd'hui, dans une terminologie inspirée du jargon communautaire, le service universel. Rien n'empêche, parallèlement, des entreprises capitalistes mues par la recherche du profit d'offrir des services équivalents ou complémentaires, si ces services trouvent une clientèle.
Les secteurs d'intervention varient selon les époques et les pays, en fonction de la conception que la société politique se fait du rôle plus ou moins tutélaire de l'Etat et des collectivités publiques. Education, santé, protection sociale, culture en constituent les principaux domaines.
Les missions de service au public appellent des commentaires différents de ceux suscités par les missions régaliennes:
- le caractère plus ou moins nécessaire, voire indispensable de ces missions ne peut être considéré comme intangible. Il dépend, comme on l'a dit, des temps, des lieux et des conjonctures économico-budgétaires. Aujourd'hui, il dépend aussi beaucoup des technologies utilisées. Si les administrations publiques, par exemple, ne se dotent pas de technologies modernes en matière éducative, elles ne pourront s'étonner d'être concurrencées avec succès par le secteur privé.
D'une façon générale, les bénéficiaires comme les personnels ont tendance à plaider pour le maintien du service public, même lorsque des initiatives privées commerciales peuvent en assurer le relais dans des conditions équivalentes. Les responsables politiques et administratifs se doivent, au contraire, d'adapter le domaine et le contenu du service aux besoins et aux ressources du moment. Des évaluations, remises en cause ou arbitrages s'imposent en permanence. Il convient au moins de s'assurer que, si des besoins nouveaux et importants apparaissent, non dotés en ressources, le maintien d'activités devenues moins prioritaires n'empêchera pas de dégager les moyens nécessaires à la satisfaction de ces nouveaux besoins.
- les missions de service au public sont en principe populaires. Tout au plus peuvent-elles susciter la critique d'usagers qui n'y trouvent pas tout ce qu'ils en attendent. Ceci ne veut pas dire pour autant que les responsables de ces services doivent s'épargner les efforts d'économie, de simplification et de dialogue avec l'usager s'imposant à toute administration, quelle qu'elle soit. Cette prise en compte des besoins de la gestion et des exigences de l'usager apparaîtra d'autant plus nécessaire aux responsables que des services de même nature seront offerts par le secteur privé. Ne fût-ce que sur ce point, la concurrence entre le public et le privé, comme la concurrence entre administrations différentes sur le même créneau de service, apparaît très utile.
- du fait que la nature et l'étendu des services au public peuvent varier, il est tout à fait légitime d'envisager, si les besoins du service l'exigent ou le permettent, de sous-traiter au secteur privé un nombre plus ou moins grand de responsabilité dans tel ou tel domaine. A la limite, comme on l'a dit, les collectivités publiques peuvent se retirer complètement de l'exercice d'une activité bien assurée par le secteur privé.
Les bornes à la privatisation viendront de la mise en oeuvre du principe de service universel: les citoyens et les régions défavorisées ne doivent pas se voir privés d'un accès jugé suffisant, selon les normes du moment, aux prestations dont les plus favorisés peuvent payer le prix à des fournisseurs privés. Si des entreprises privées sont admises à exercer dans les domaines relevant anciennement des monopoles, l'Etat doit leur imposer des contributions visant à la pérennité du service universel. Le problème se pose actuellement avec acuité dans le domaine des infrastructures de télécommunication.
- dans le même esprit, les services au public peuvent légitimement être offerts par les administrations d'autres Etats, ou par des administrations communautaires s'il en existent. Au sein de l'Union Européenne, le principe de subsidiarité, dans ces domaines, devrait céder la place à celui d'une libre-concurrence de fait entre administrations nationales. Ce serait pur conservatisme, par exemple, de freiner, comme c'est encore souvent le cas de la part des autorités académiques, la circulation des étudiants et des professeurs entre universités -et, plus immédiatement, la mise en place de réseaux pour la généralisation des télé- enseignements universitaires à l'échelle européenne ou internationale.
- en matière budgétaire, comme les services au public se trouvent, même dans la partie d'entre eux relevant du service universel, soumis en permanence à la concurrence du secteur privé, ils se doivent d'utiliser les mêmes critères d'évaluation des coûts et des résultats que ce dernier, corrigés à la marge pour la prise en compte des impératifs incompressibles de service public. En contrepartie, chaque fois que cela parait possible sans détourner le service public de son rôle, il n'est pas anormal que les administrations fassent payer leurs prestations à ceux qui le peuvent, de la même façon que les entreprises privées. Ceci permet d'alléger les contributions imposées au budget général.
- la cohabitation inévitable entre administrations et entreprises dans les domaines du service au public peut assez vite faire oublier aux agents publics qu'ils gèrent des deniers publics, dans la perspective de l'intérêt général. Il convient donc de multiplier les contrôles a priori et a posteriori permettant d'éviter des abus, parfois bien intentionnés au départ.
Les missions de service public d'intérêt local (collectivités et établissements publics locaux) devraient relever de la même logique.
On peut ajouter, concernant les collectivités locales, qu'outre la gestion pour le compte de l'Etat ou en compétence partagée avec lui de missions à portée nationale, elles doivent assumer des responsabilités en propre, tenant notamment à la nécessité de représenter ou défendre les intérêts locaux.
Ces responsabilités varient beaucoup, lorsqu'elles ne sont pas fixées par la loi, en fonction des besoins qu'expriment les électeurs locaux ou les élus.
Malgré les critiques faites à juste titre aux dérives de la décentralisation, ayant conduit beaucoup de responsables à sortir de la légalité, il est certain que les interventions des collectivités locales seront appelées à croître dans l'avenir, même si les budgets ne peuvent raisonnablement être augmentés. Les exigences de l'administration de proximité, comme les perspectives offertes au sein de l'Union Européenne à la coopération entre régions et villes, jouent en ce sens. La seule limite viendra des capacités contributives du corps social. Les budgets nationaux et locaux portent en effet sur la même matière imposable.
Pour l'exercice de ces responsabilités, les collectivités locales ont intérêt, si la chose se fait dans le respect des réglementations, notamment en matière de dépense publique, à faire prolonger leur action par des associations ou groupements d'individus plus ou moins bénévoles. Malgré ses risques, la formule des associations constitue un mode indispensable de mobilisation de la société civile au profit d'intérêts généraux. Avec le développement du télétravail et du travail à temps partiel, les associations permettront d'utiliser les compétences de nombreuses personnes se situant à la périphérie des emplois principaux.
Nous verrons qu'en ce qui concerne l'engagement des capacités et compétences des forces vives de la nation au profit d'un bon usage des autoroutes de l'information, le rôle des collectivités locales et des associations de terrain sera déterminant (sensibilisation et formation des utilisateurs, aide à la mise en place d'expériences-pilotes innovantes).
On rappellera enfin que, parallèlement aux administrations nationales et aux collectivités locales, les institutions de l'Union Européenne, notamment la Commission, exercent sur les territoires nationaux un certain nombre de compétences limitativement fixées par les textes communautaires. Le nombre de ces compétences a beaucoup cru ces dernières années, et sera sans doute appelé encore à s'accroître. Elles répondent toutes à des objectifs de ce que l'on pourrait appeler un intérêt général élargi aux frontières de l'Europe -ce type d'intérêt qui mérite bien de susciter le dévouement des citoyens européens que nous sommes tous.
Les ressources des administrations publiques, matériels, hommes et données informationnelles, sont de même nature que celles de n'importe quelle entreprise, mais elles sont mises en oeuvre de façon profondément différente, tenant aux impératifs de la gestion publique. L'informatisation des services s'inscrit dans cette spécificité.
Une entreprise peut emprunter pour investir, recruter et licencier du personnel. Une administration, dans l'état actuel des réglementations, ne le peut pas.
Aujourd'hui, une pression s'exerce pour que les règles de gestion et les statuts publics et privés se rapprochent. Le développement des réseaux et des services privés qui s'y déploient, leur internationalisation, la profonde révolution sociétale qui s'y dessine, tous ces facteurs y poussent. Rien ne devrait être intangible concernant la gestion des ressources publiques, qui pèsent inévitablement sur le produit national brut. Encore faut-il continuer à faire ce qui a toujours été fait dans les pays européens: donner aux collectivités publiques les quelques avantages et privilèges correspondant à l'étendue de leurs obligations spécifiques.
Par ailleurs, sur le plan pratique, contrairement à ce qui se passait encore voici quelques années, les administrations européennes de l'Etat et des collectivités locales ne peuvent plus espérer d'augmentations sensibles de leur budgets de fonctionnement (lesquels couvrent généralement aussi des dépenses qui, dans le secteur privé, relèveraient de l'investissement). Cela tient au fait que ces budgets s'imputent sur le budget général, et que les "prélèvements obligatoires" qui le financent ont atteint un plafond qui, de l'avis unanime, doit impérativement décroître. Certes les économies (nous dirions de préférences les réformes profondes de structure), devraient dégager la possibilité de nouveaux investissements, mais leur effet est long à se faire sentir, alors que ces nouveaux investissements devraient être réalisés rapidement.
La seule solution se trouve donc dans le redéploiement, c'est-à-dire la réaffectation de ressources, prélevées sur des fonctions devenues non prioritaires, au profit de fonctions nouvelles jugées prioritaires.
Comme le redéploiement ne peut porter que sur le budget de fonctionnement, et que celui-ci est constitué pour l'essentiel de dépenses de personnel, ce seront les agents publics qui seront impliqués le plus lourdement dans l'adaptation des budgets aux nouvelles exigences: économies ou couverture de nouveaux besoins. La marge de manoeuvre des Pouvoirs Publics est étroite dans ce domaine, compte-tenu des garanties statutaires dont bénéficient ces agents, garanties qu'il ne serait pas réaliste de prétendre renégocier dans des délais courts. Si de nouvelles structures de carrière et de rémunération apparaissent dans la fonction publique, elles n'intéresseront que les nouveaux recrutés ou les volontaires, ce qui limitera leur portée.
C'est donc à l'intérieur de fourchettes particulièrement resserrées, que les projets de modernisation doivent s'inscrire.
L'essentiel des budgets de fonctionnement des administrations étant composée de dépenses de personnel, la part consacrée aux dépenses de matériel et de fonctionnement courant voisine les 1O à 15% selon les cas, l'informatique hors personnel plafonnant actuellement à moins de 2%.
Si l'Etat souhaitait bénéficier rapidement des nouvelles méthodes de travail et des performances permises par le développement des applications en réseau, du multi-média et autres technologies ressortissant du concept d'autoroutes de l'information, ce pourcentage de 2% devrait s'accroître sensiblement - à un rythme pouvant atteindre 1% par an pour plafonner à 8 ou 10% environ du budget de fonctionnement en fin de la décennie.
De tels investissements, s'ils étaient bien menés, pourraient permettre sans révolution dans l'organisation, d'importantes économies en matière d'archivage, de locaux, de frais de déplacement, de formation professionnelle (voir ci-dessous, 2e partie). On ne peut espérer cependant que le rythme des économies croitrait aussi vite que celui des équipements informatiques.
Il conviendrait donc de trouver une méthode permettant d'allouer aux administrations, pour la mise en oeuvre de leurs investissements informationnels, des prêts à long terme, amortissables sur plusieurs années, le temps nécessaire pour que des modifications en profondeur de l'organisation et des procédures apportent une seconde vague de bénéfices. Dans la mesure où la plus grande efficacité des administrations bénéficierait à l'ensemble de l'économie, il serait sans doute possible aussi, dans ce délai, de mettre en place de nouvelles recettes affectées correspondant à la facturation de certains services.
Ceci veut dire, pour résumer, qu'il parait indispensable que l'Etat et les grandes collectivités locales bénéficient, en soutien d'une intense politique d'équipement informationnel des services, des facilités de financement qui sont données aux collectivités publiques pour la réalisation des infrastructures lourdes, notamment en matière de transport. Aucun argument sérieux ne permet d'opposer le traitement fait à ces deux catégories d'équipement.
Si rien de la sorte n'était fait, si l'actuel plafonnement des dépenses informatiques se poursuivait, les administrations risqueraient, en manquant le départ vers la société de l'information, de perdre tout crédit auprès des citoyens.
Une polémique permanente s'est instaurée entre des groupes d'intérêts privés, les organisations syndicales de fonctionnaires et, lors de certaines occasions, le grand public lui-même, sur le point de savoir si les agents publics sont trop ou trop peu nombreux, trop ou trop peu rémunérés ou "protégés".
Sans entrer dans ce débat, l'on peut constater que, pour diverses raisons, la situation de la Fonction Publique est bloquée. Il est très difficile d'adapter l'organisation des services à l'évolution des besoins sociaux. Ce l'est encore plus d'adapter les effectifs et les carrières à l'évolution des services.
L'actuel gouvernement français entreprend actuellement, dans le cadre d'un Comité interministériel à la réforme de l'Etat, la difficile entreprise visant à lever certains de ces blocages. L'avenir dira ce qu'il en advient.
Mais d'ores et déjà, il est possible de faire d'autres observations, ne remettant pas en cause les effectifs et les rémunérations. Quelle que soit l'évolution future des structures administratives, les agents publics devront faire preuve de qualités professionnelles accrues, par rapport à celles qui sont les leurs aujourd'hui:
Il se trouve que les nouvelles technologies de l'information permettent d'importants progrès dans ces domaines (cf. ci- dessous, 2e partie). Ainsi, la formation professionnelle par réseau supprime les nombreuses difficultés de la formation classique, le télétravail facilite la mobilité et la flexibilité, la pratique de réseaux comme le WWW d'INTERNET, favorise l'ouverture sur le monde extérieur, le développement de projets technologiques et organisationnels innovants réintroduit l'esprit d'entreprise et de risque dans des structures administratives parfois figées.
Plutôt qu'affronter directement les personnels sur les problèmes d'effectifs et de rémunérations, il serait plus efficace de négocier avec eux de nouvelles conditions de travail offrant ces facilités, en complément des inévitables investissements technologiques.
Peut-on sans rire aujourd'hui parler de valeurs attachées à l'exercice du service public? L'image que l'on en donne dans les medias est déplorable: frilosité, paresse, manque de compétences en bas de l'échelle, arrogance, méconnaissance du sociétal et de l'international, quand ce n'est pas politisation ou corruption au sommet...
Dans de nombreux pays, force est de reconnaître qu'un tel tableau serait à peine forcé. Dans les nations européennes, fortes d'une vieille tradition administrative, les choses ne sont pas à ce point dégradées. Mais il faut prendre garde. Rien ne se défait plus vite que 200 ans d'efforts visant à inculquer certaines déontologies à des organisations humaines, fussent-elles corsettées par de nombreux réglements et contrôles.
Il faut donc réaffirmer en permanence les valeurs du service public, et ceci notamment à l'occasion du déploiement des technologies de l'information, qui vont donner aux agents publics beaucoup d'occasions non contrôlables d'initiatives (Horresco referens, mais c'est pourtant aussi là leur intérêt!), ainsi par conséquent que beaucoup de tentations ou de possibilités de déviance.
Le fonctionnaire, quel que soit son statut, son grade, et ses contraintes ou avantages de carrière, se doit, entre autres qualités, d'être:
Les supérieurs hiérarchiques, pour ce qui les concernent, ont à redéfinir leur façon de commander. Le développement des réseaux, qui déconcentre les responsabilités et généralise l'accès direct aux responsables de base, ne doit pas être combattu, mais doit servir de base à de nouvelles formes de coordination et d'impulsion. La pire attitude serait de priver les échelons hiérarchiques subordonnés de l'utilisation des réseaux, ou de l'accès aux informations, sous prétexte de lutter contre d'éventuels abus.
Dans la future société de l'information, les systèmes devront être organisés, souplement, pour inciter les individus à satisfaire à leurs obligations professionnelles. Des chaines de commandement mieux pensées préviendront les fautes éventuelles, tout en assurant la transparence et la responsabilité des décisions. Mais l'organisation et les hiérarchies ne pourront pas tout prévoir ni tout contrôler.
Ce sera à l'agent lui-même de valoriser sa propre compétence, améliorer ses performances et sa carrière, en sachant utiliser l'immense stocks d'informations et de références que lui offrira le libre accès aux réseaux. D'ores et déjà par exemple, l'usage de l'INTERNET peut améliorer l'efficacité de certains agents.
Ce sera également à l'agent, seul en face de sa conscience, qu'il appartiendra d'éviter les usages pervers que lui offriront, dans l'anonymat et donc l'impunité, l'ouverture sur les réseaux et les données.
Il n'y a pas de raisons de penser que les fonctionnaires ne sauront pas faire preuve de ces qualités, à l'heure de la société mondiale de l'information.
Les administrations, sont en proie à de nombreuses difficultés, qui ne leur donnent guère les moyens ni l'état d'esprit nécessaires à l'innovation. Pour elles, comme pour bien d'autres catégories socio-professionnelles en conversion, la société mondiale de l'information apparait parfois comme un gadget.
Il n'empêche que les administrations, qui trouvent en partie leur justification dans leur capacité à poser les problèmes de long terme, doivent se préparer à la société de l'information, tant pour améliorer leur fonctionnement propre que pour contribuer à rendre des services répondant aux exigences de la société, si celles-ci se transforment.
Les administrations traitent de l'information. Mais leur façon de faire, même avec des ordinateurs, n'a guère changé depuis les temps reculés où l'information symbolique était rare, et réservée à quelques uns. Les changements qui seront apportés par la mondialisation d'une information devenue abondante, sinon pléthorique, aux mains d'un nombre accru d'acteurs, vont toucher les organismes d'Etat au coeur même de leur fonctionnement et de leurs missions, comme c'est déjà le cas pour la vie économique, la recherche scientifique et la création artistique.
Or, de ceci, peu d'administrations, c'est-à-dire, derrière les technostructures, peu de fonctionnaires publics, et moins encore d'administrés, ne s'en rendent assez compte. Ceci est particulièrement vrai dans les pays latins, où l'on préfère réglementer, quand il s'agit d'administrer, plutôt qu'analyser les systèmes d'informations et les relations de pouvoir qui s'y expriment.
En France, les rapports publics sont significatifs à cet égard. Le rapport demandé à M. PICQ en 1994 sur la réforme de l'Etat ne consacre pas un mot aux technologies de l'information, alors que le sujet est au coeur de la réflexion des grands Etats modernes (Voir par exemple les travaux de la National Performance Review au sein du gouvernement fédéral américain). Lorsque la Cour des Comptes examine le problème de la réforme de la Sécurité Sociale, elle se borne à effleurer la question pourtant fondamentale de l'organisation et de la transparence des systèmes d'informations.
Certes, les ministères, notamment le plus intéressé de tous, celui de l'Economie et des Finances, ne sont pas absents du discours - non plus que des expérimentations-relatives à la société de l'information. Il existe une certaine orientation technicienne dans la tradition française. Il n'est pas sûr cependant que l'évaluation des enjeux et la recherche de solutions adaptées aient été poussés assez loin. En tous cas, dans ses profondeurs, l'administration française, reflétant d'ailleurs la société dont elle émane, parait encore loin d'avoir intériorisé, en termes de mode de pensée et de réflexes quotidiens, les concepts et les comportements qui lui permettrait de s'adapter àl'informatisation et à la mondialisation de l'information.
Quelles sont, pour aborder la question avec un état d'esprit constructif, les quelques points méritant l'attention?
En caricaturant, on peut dire que les acteurs économiques et politiques qui consentent les investissements les plus lourds en faveur de la société de l'information, ne le font pas dans la perspective d'améliorer l'efficacité administrative. Ils pensent volontiers que les administrations peuvent parfaitement continuer à travailler sur le mode traditionnel, étant entendu que si les interventions et les contrôles de l'Etat y perdent, le dynamisme économique y gagnera. Par ailleurs, selon ces mêmes analyses, l'essentiel des services publics jusqu'ici rendus par les administrations, éducation, santé, protection sociale, culture, sera dorénavant fourni par le secteur privé, notamment par l'intermédiaire du marché électronique (electronic market place).
C'est ainsi qu'en Europe, où l'idéologie libérale est très répandue, le thème de l'administration par réseau n'est pas prioritaire dans les programmes de recherche-développement communautaires. Il constitue un wagon de queue du train de l'encouragement à l'innovation technologique.
Ceci n'est ni étonnant ni nouveau. Peu nombreux et peu écoutés, dans le monde moderne, sont ceux qui ont intérêt à ce qu'une autorité fasse respecter les lois, assure un minimum de redistribution sociale et de services publics pour tous. Aussi, dans les grands pays européens, où l'Etat reste en charge, selon les voeux de la population, de ces tâches essentielles, les administrations doivent se faire elles-mêmes, avec l'appui des Gouvernements, une place au sein de la société de l'information, afin de continuer à mener avec efficacité les responsabilités qui restent les leurs. Nul ne le fera pour elles.
Il ne suffit pas de vouloir, il faut pouvoir. Circuler sur les autoroutes de l'information suppose une ouverture d'esprit et une flexibilité que n'ont pas nécessairement des administrations dont les handicaps et, disons-le, les défauts structurels, sont bien réels. Même aux Etats-Unis, les administrations marquent plusieurs temps de retard sur les entreprises les plus impliquées par la révolution High Tech - sauf peut-être dans des domaines où les stimulants externes n'ont pas manqué, comme le militaire ou le renseignement. Elles évoluent très vite cependant. On renverra le lecteur, par exemple, au site extraordinairement "sexy" de l'Internal Revenue Service.
Ceci tient à différentes raisons liées à la lourdeur des processus de décision et d'investissement, au manque de compétition entre structures, mais aussi à l'espèce de mépris culturel que manifestent les élites administratives, notamment européennes, à l'égard de la technologie.
C'est non seulement la technologie elle-même qui est ignorée par les hiérarchies, mais, plus grave, le bon usage que l'on peut en faire. Le cas est particulièrement frappant concernant les réseaux de communication et de dialogue, jadis le minitel, aujourd'hui l'INTERNET. L'idée qu'un cadre subalterne ou un exécutant puisse disposer d'un accès personnel sur ce réseau, puisse y circuler librement, puisse y être contacté directement, parait insupportable à beaucoup de chefs. On objecte le risque de dérapage budgétaire, mais le refus s'appuie sur une cause plus profonde, une mauvaise conception de ce que doit être aujourd'hui le pouvoir hiérarchique, à l'époque de la communication généralisée.
On doit reconnaître à cet égard que la formation reçue par les hauts fonctionnaires européens, aujourd'hui encore, ne les aide pas à percevoir les enjeux. Elle demeure en effet trop juridique et centrée à l'excès sur les approches et traditions nationales.
En France, l'exemple de la formation donnée à l'Ecole Nationale d'Administration sur ces questions -inexistante-est particulièrement significative. Les autres grandes écoles ne font guère mieux.
Si les administrations, dans le monde entier, ne peuvent pratiquement plus augmenter leurs budgets informatiques, c'est en partie de leur faute, puisque le maintien de méthodes de gestion traditionnelles ne leur permet pas d'économiser ni donc de redéployer des ressources, et génère une mauvaise qualité de service qui contribue en retour à déconsidérer toujours davantage leur intervention.
Pour remédier à cela, il ne suffit pas d'obtenir quelques budgets supplémentaires, mais il faut remonter toute la chaîne des causes qui ont contribué à dégrader l'efficacité des administrations.
Le développement de la société mondiale de l'information induira par ailleurs des difficultés nouvelles, du reste encore mal étudiées, dans l'exercice des missions régaliennes des administrations et des juridictions, notamment quand il s'agira de faire appliquer la loi.
Faut-il rappeler qu'il est essentiel à l'ordre public, national ou international, que les entités (personnes et entreprises), les flux économiques et les comportement contrevenants aux lois et réglements, soient identifiés et poursuivis par les services habilités pour ce faire, douanes, polices, corps de contrôles divers?
Or ce travail, déjà difficile lorsqu'il s'exerce à l'encontre de personnes ou biens physiques, à l'intérieur de frontières géographiques déterminées, devient pratiquement impossible sous sa forme ancienne lorsque l'internationalisation des procédures se conjugue avec leur dématérialisation.
Comment par exemple, se prononcer sur la légalité d'un acte de commerce international lorsque les documents administratifs prennent la forme d'échanges électroniques de données d'ordinateur à ordinateur, lorsque les marchandises n'apparaissent à l'expéditeur ou au transporteur que sous forme d'étiquettes électroniques (nul n'imagine plus d'ouvrir au hasard les conteneurs pour vérifier ce qu'ils contiennent) et lorsque enfin les réglements financiers correspondants à ces transactions sont noyés dans des milliers d'opérations analogues au sein des échanges interbancaires.
Si l'on ajoute à celà que la plupart des pays n'identifient pas les entreprises ni les individus, voire au contraire offrent à qui le souhaite des possibilités d'immatriculation fictive, on mesure le champ qui s'ouvre aux entreprises mafieuses et criminelles, qui savent, elles, parfaitement jouer de la dématérialisation et de la complexité.
Ceci ne veut pas dire que les administrations de contrôle, qui ne peuvent évidemment pas imposer un retour à la gestion manuelle, devraient renoncer àexercer leurs métiers. Mais elles doivent, tant sur le plan national, qu'européen pour ce qui concerne le marché intérieur, et enfin international, mettre en place des méthodes de travail et des outils, techniques et juridiques, permettant de faire appliquer les lois.
On dira la même chose des procédures de contrôle de la dépense publique, destinées à prévenir ou punir la corruption. Si des logiciels adéquats ne sont installés, la dématérialisation des procédures, parallèle à leur décentralisation ou à leur déconcentration, accroîtra les risques de détournements.
Cette conséquence du recours systématique aux réseaux est aussi grave que celle d'éventuelles pénétrations malveillante dans les systèmes informatiques des administrations. Ce dernier risque est plus souvent cité. A juste titre, car il mérite d'attirer l'attention. Il est certain que l'opportunité d'intrusion et de piratage croît avec le développement de réseaux ouverts tel l'INTERNET. Théoriquement, les administrations peuvent s'en prémunir en n'utilisant pas ces réseaux. Mais il ne s'agit pas là d'un remède applicable à long terme, vu l'attrait qu'ils présentent.
D'ailleurs, même les réseaux protégés peuvent être pénétrés par les services de renseignement ou par les organisations criminelles.
Tous les usagers ne cherchent pas à frauder. Les plus nombreux veulent au contraire s'acquitter de leurs obligations légales. Mais ils demandent aux administrations, pour ce faire, un effort de modernisation. Cette demande émane d'abord des entreprises les plus impliquées elles-mêmes dans la mondialisation des échanges et dans la dématérialisation de la gestion, qui dépendent de réglementations nationales ou internationales complexes. Si les procédures qui en découlent s'exercent de façon traditionnelle, que ce soit manuellement dans certaines parties du monde, ou plus généralement par la voie d'une informatique centralisée, disparate, lente, c'est la compétitivité de l'ensemble de leur activité qui en souffre.
Il n'est pas étonnant que ce soit dans les pays où les entreprises, y compris moyennes et petites, font le plus appel aux réseaux et méthodes de la société de l'information que les administrations soient elles-mêmes les plus avancées dans ce que l'on a nommé la gestion sans papier. Les Etats-Unis ont ainsi développé le concept d' "Electronic commerce" pour généraliser les procédures d'achat public électronique à l'ensemble des administrations fédérales, ce qui intéresse des millions d'entreprises de toutes tailles.
On voit l'enjeu de compétitivité économique que ceci pourait représenter dans l'Union Européenne, où les réglementations communautaires s'ajoutent aux réglementations nationales pour alourdir la vie économique.
Les particuliers à leur tour demanderont de plus en plus aux administrations d'offrir des solutions aussi efficaces, en termes de gestion quotidienne, que celles des grands services publics ou privés. Les citoyens les plus favorisés veulent déjà être traités par le fisc ou la sécurité sociale aussi bien que par la banque ou l'assurance.
Mais, curieusement, le facteur véritable d'évolution viendra sans doute des difficultés actuelles de l'Etat dans ses relations avec le tout-venant des administrés, et plus particulièrement avec le quart-monde des exclus.
On pourrait s'étonner de voir la machine venir en relais d'une intervention humaine déjà défaillante, au profit de populations particulièrement inaptes à s'inserrer dans le monde des réseaux. Mais il ne s'agit pas de celà. Il s'agit de compléter et d'enrichir l'intervention des personnels administratifs par toutes les ressources du "guichet électronique de proximité": accès facilité aux réglementations, aux dossiers, à l'expertise, que permettent les bases de données en ligne, la visioconférence, la téléformation, etc. Dans cette perspective, l'agent au contact ne sera pas remplacé par une machine, mais rendu plus compétent, plus mobile, plus réactif, par des moyens d'information, de diagnostic et de conseil qui lui manquent actuellement.
Ces dispositifs s'accompagneront d'un effort de simplification des procédures et des réglementations qui prendra sa source, si les chantiers sont bien menés, d'une expérience de terrain plus efficace que la réflexion théorique des bureaux réglementaires.
La mission des Etats, au moins en Europe, ne se limite pas à faire respecter les réglementations publiques par le biais de l'appareil administratif. On a vu que, même dans les pays les plus libéraux, l'opinion estime qu'ils ont un rôle de service public à jouer, en offrant ou commercialisant des prestations positives, notamment dans les domaines de l'éducation et de la formation professionnelle, de la santé et de la protection sociale, de la culture et de la création.
La aussi, les citoyens attendent que les administrations utilisent les méthodes modernes offertes par la société de l'information: possibilités d'analyse de gestion, de rationalisation des choix budgétaires et de contrôle d'abord, mais aussi et surtout, diversification et enrichissement de l'offre permises par le multi-media et les réseaux hauts débits. Par ailleurs l'accès, grâce aux réseaux, à des informations pratiques portant sur les politiques analogues menées par d'autres pays, sera un facteur d'amélioration de la qualité pour ceux qui sauront tirer parti de cette mondialisation.
La première réaction de l'usager est de se refermer, non seulement sur une sorte de spécificité culturelle mais aussi sur des méthodes manuelles de production et de diffusion qui condamnent à terme cette spécificité, en la privant de l'audience et du marché potentiel apportés par les réseaux.
Les choses changent, mais lentement. Aujourd'hui, par exemple, les élèves, suivis des enseignants, commencent à comprendre, grâce à la publicité donnée aux autoroutes de l'information, qu'ils s'ouvriront des perspectives infiniment plus grandes en se portant sur les réseaux français et internationaux, qu'en attendant l'invasion du télé-enseignement américain ou japonais. Ils se tournent vers l'Etat pour revendiquer des équipements et des formations -ce qui infirme les reproches de corporatisme étroit qui leurs sont faits souvent. Cet état d'esprit pourrait se généraliser rapidement.
Les administrations nationales qui investiront les premières et le mieux dans des applications de service public utilisant les autoroutes, offriront parallèlement aux professions et entreprises des secteurs correspondants: universitaires, médeçins, auteurs, éditeurs, distributeurs...des plate-formes efficaces pour développer leurs propres sphères d'activités, notamment au plan mondial.
C'est bien ce qu'entendent faire le Japon et les Etats-Unis, qui proposent au G7 de nombreuses applications culturelles sur les réseaux mondiaux, de façon à renforcer encore le taux de pénétration de leurs productions intellectuelles.
Si les administrations veulent développer de nouveaux services sur les autoroutes de l'information, et s'inscrire avec quelque poids dans les stratégies mondiales de la société de l'information, elles ne pourront pas en général le faire seules, faute de moyens et de compétences. Elles devront se choisir des partenaires dans le monde des entreprises ou organismes ayant la possibilité et la volonté d'investir. Ceci pose de nombreux problèmes, que ce soit en matière de lutte contre une corruption toujours possible, ou en termes de compétition économique internationale, sur lesquels il convient d'insister à la fin de ce bref débat.
Il a été rappelé précedemment que la société mondiale de l'information représente pour les puissants complexes industriels de l'informatique et des télé-communications, un enjeu de croissance et de conquête économique, autour des nouveaux outils, métiers et marchés qui s'y développeront.
Les entreprises correspondantes, dont la croissance tirera celle des autres secteurs, appartiennent à des catégories de plus en plus diversifiées: anciens "constructeurs" informatiques, opérateurs de télécommunications, sociétés de logiciels, sociétés de service ... Elles entretiennent entre elles des relations complexes de concurrence et d'alliance. Leurs succès ou difficultés se répercutent, en amont sur les fabricants de composants électroniques et de dispositifs mécaniques, en aval sur les nombreuses entreprises du secteur des applications et des "contenus" avec lesquelles elles s'allient: producteurs, éditeurs, distributeurs.
Les administrations utilisatrices de technologies de l'information représentent pour toutes ces industriels des interlocuteurs de première importance. Elles le sont depuis les origines pour les fabricants d'ordinateurs et opérateurs de télécommunication, par leurs marchés et par l'effet d'entraînement qu'elles peuvent générer. Mais aujourd'hui, dans la perspective de la mondialisation, les administrations apparaissent également comme des partenaires essentiels afin de développer des applications et des contenus commercialisables dans le secteur public comme dans le secteur privé.
C'est ainsi, par exemple, que les universités ou les musées se voient proposer des accords de partenariat, aux termes desquels seront réalisés des produits numériques intégrant des informations ou des savoir-faire provenant de ces administrations -sans d'ailleurs que les intérêts légitimes desdites administrations soient toujours sauvegardés..
De tels partenariats ne sont pas condamnables, bien au contraire. La logique de la société de l'information veut que se retrouvent sur les réseaux des producteurs et des acheteurs de toutes origines, cultures et langues. Mais elle pose cependant aux administrations de difficiles problèmes.
Il faut en priorité adapter le cadre juridique, puisqu'il ne s'agit plus d'achat public (activité strictement réglementée), mais d'activité économique partagée, avec tous les risques de confusion qui risquent d'en découler. Des formules inspirées du Groupement d'Intérêt Economique sont à étudier.
Plus difficiles sont les choix de stratégie industrielle mondiale que les administrations sont amenées à prendre lorsqu'elles entrent sur les nouveaux marchés de l'information.
Les entreprises du secteur des technologies de l'information sont pour l'essentiel, même lorsqu'elles adoptent une configuration multinationale, d'origine et d'appartenance économique américaine et japonaise. Les gouvernements et plus, fondamentalement l'ensemble des acteurs économiques respectifs des Etats-Unis et du Japon, font cause commune avec les entreprises de ces pays, sur les marché nationaux comme à l'exportation. Il s'agit de formes parfois très subtiles d'appui, que ne savent ou ne veulent pratiquer les gouvernements et les économies européennes.
Que doivent faire dans ces conditions les administrations des pays dominés, notamment européennes? Devraient-elles faire jouer une préférence nationale ou européenne, au risque de retenir des produits peu répandus dans le reste du monde, éventuellement moins performants?
Même si cette préférence était souhaitable, elle serait impossible dans les cadres juridiques actuels. D'ores et déjà, lorsque les administrations des pays de l'Union Européenne, achètent des produits et services, elles sont soumises aux réglementations du marché intérieur et du GATT, qui définissent très strictement les conditions d'attribution des marchés publics, et excluent ou exclueront prochainement toute préférence nationale ou européenne. On peut noter que, sur ce point, contrairement aux administrations européennes, les administrations américaines et japonaises, de fait sinon de droit, s'adressent rarement à des fournisseurs étrangers. Mais l' Europe n'ayant pas de politique commerciale commune ne s'en aperçoit pas toujours.
Des solutions sont évidemment possibles, encore faut-il vouloir y avoir recours. Ainsi, les accords de partenariat, qu'ils relèvent du droit commercial ou du droit public, permettent aux administrations, dans certains pays, de choisir librement leurs associés lorsqu'il s'agit de réaliser des prototypes dans une perspective de recherche-développement dite précompétitive, c'est-à-dire ne liant pas définitivement les parties. Dans les programmes européens ESPRIT, les laboratoires, industriels et administrations européennes ont été incitées à se rapprocher entre eux, de façon tout à fait libre, à l'image d'ailleurs de ce qu'à une bien plus grande échelle, pratiquent les Etats-Unis et le Japon.
Mais de nombreux accords entre administrations et industriels devront se faire autour de la réalisation de systèmes opérationnels. Les sociétés et les gouvernements américiaons et japonais, suivis en celà semble-t-il par la plupart des gouvernements européens, semblent estimer que la société mondiale de l'information doit se construire par libre accord entre acteurs publics et privés, comme se construit le réseau INTERNET. Ceci irait donc au delà de la pratique actuelle, limitée pour l'essentiel à la réalisation de prototypes. Il s'agira de véritables co-développement, susceptibles, pourquoi pas, de créer des monopoles et des marchés captifs. Mais il s'agira aussi d'une guerre économique qui ne dira pas son nom, où tous les coups paraîtront permis.
Dans cette perspective, il n'existe pas de règles précises permettant à une administration d'entrer ou non dans un consortium, ou de se choisir des partenaires, qu'ils soient publics ou privés, nationaux ou étrangers.
Pourra-t-on durablement ne pas fixer de règles? Alors que la prise de conscience des enjeux économiques et géopolitiques de la société mondiale de l'information est àpeine commencée, est-il raisonnable de penser que les administrations résoudront seules les questions d'opportunité, voire, comme on vient de le dire, de guerre économique, que posera, au delà d'une procédure juridique qui de toutes façons se doit d'être irréprochable, le choix de tel ou tel partenaire industriel pour développer telle ou telle application sur les autoroutes de l'information.
Dans la négative, ce sera aux Etats qu'il incombera de fixer, par la négociation internationale, les règles susceptibles de protéger les intérêts dont ils ont la charge.
En attendant, à tout le moins, on pourra demander aux administrations de ne pas se comporter de façon irresponsable, en cédant aux premières propositions venues. Elles doivent étudier longuement avec qui elles s'allient, pour quoi faire et comment. Des choix apparemment voisins peuvent entraîner, pour l'économie et la société auxquelles ces administrations appartiennent, des conséquences profondément différentes.
Chapitre III. Le domaine de l'administration nationale
III.1. Les services de proximité
III.2. Les grands domaines de l'administration générale
Chapitre IV. Les collectivités territoriales
IV.2. La région, pôle d'initiative pour la société de l'information
Chapitre V. Contribution des services publics à l'expérimentation des nouveaux modes de vie
Chapitre VI. La coopération administrative internationale
VI.1. La construction européenne
VI.2. La coopération technique internationale
VII.1. Forums administrations-usagers
VII.2. Forums internes. Dialogue syndical
Chapitre VIII Les centres d'initiatives
VIII.1. Encourager les applications en provenance des utilisateurs
VIII.3. L'environnement des centres d'initiative publique
Chapitre IX. La mobilisation générale des administrations
IX.1. Rappel des enjeux globaux