(mise à jour le 30 Avril 1996)
L'évaluation des besoins d'échanges en termes informatiques, au sein des Réseaux transeuropéens entre administrations, doit être éclairée par une vue précise de ce que chaque pays attend de la coopération administrative au sein de l'Union Européenne, et, au delà, des objectifs que l'on souhaite donner à cette Union.
En principe, dans l'état actuel des textes communautaires, la règle est que chaque administration nationale reste maîtresse chez elle. Les Etats décident donc seuls de l'organisation administrative et des moyens informatiques à déployer. Il en est de même pour les collectivités sub-étatiques.
Il est donc normal sous cet angle de voir la compétition s'établir entre administrations nationales, se traduisant notamment par des disparités de moyens et la non- interopérabilité éventuelle des systèmes d'information.
Exemple: l'Education ou la Recherche seront pour l'essentiel, dans les années à venir, organisées sur ce modèle. Avantage: appel à la responsabilité nationale. Inconvénient: maintien ou aggravation des inégalités régionales au sein de l'Union, et non-continuité, d'un pays à l'autre, des services rendus aux usagers et clients des administrations publiques.
De premières exceptions au principe de la compétence nationale découlent de l'engagement de "politiques (européennes) communes", par exemple en matière agricole (politique agricole commune: interventions sur les marchés et mesures de restructuration). Leur nombre est limité, mais les masses budgétaires engagées sont importantes. Ce nombre, si la construction européenne se poursuit, est néanmoins appelé à s'étendre (politique sociale, de santé, de transport, etc).
Ces politiques supposent:
- des bases légales et des budgets communs.
- une répartition des tâches de gestion et de contrôle entre administrations des E/M et organes communautaires, respectant le principe de la subsidiarité, selon lequel n'est mis en commun que ce qui n'est pas réalisé au niveau des E/M.
- des moyens informatiques reliant ces administrations et organes communautaires, pour leur permettre d'accomplir leurs tâches respectives avec l'efficacité nécessaire. On parle communément de RESEAUX pour désigner ces outils, alors qu'il s'agit d'ensembles constitués de serveurs, de lignes de communications, de bases de données et d'applications.
Le caractère inéluctable des tâches communes ne permet pas à tel ou tel E/M de s'exonérer de ses responsabilités. Ceci milite pour une informatique et une organisation du travail décidés en commun par les représentants des E/M regroupés au sein d'un Comité ad hoc dans une DG "sectorielle" de la Commission. Les "réseaux" seront donc plaqués sur les administrations nationales, avec lesquelles elles devront s'interfacer, et auxquelles ils pourront parfois se substituer.
Avec le développement de la technologie, des outils communs de plus en plus efficaces, mais aussi de plus en plus coûteux, pourront être envisagés (par ex. un cadastre numérisé des exploitations agricoles). Il serait normal alors que le budget de ces équipements soient prélevés sur les fonds communautaires qu'ils servent à gérer plus efficacement, et dont ils ne représenteront qu'une fraction infime.
Bien que les systèmes de gestion soient gérés au niveau communautaire, il est essentiel que les E/M ne se dessaisissent pas de leur responsabilité dans la décision et le suivi. Ceci conduit à proposer que les comités sectoriels réunissant les représentants des Etats et ceux de la Commission soient de type gestion (III), c'est-à-dire décisionnels.
Après la politique agricole commune, il est probable que l'harmonisation des politiques de protection sociale et le lutte contre le chômage, à partir mais sans se limiter à la gestion des droits des migrants, constituera une priorité reconnue par tous. Il convient donc dès maintenant d'en assurer l'étude.
Une deuxième exception au principe de la compétence nationale dans le domaine de l'administration, beaucoup plus générale et riche de développements, découle de la mise en oeuvre du Marché unique, par suppression des frontières intérieures, qui s'opère progressivement depuis le 1er Janvier 1993.
Ces frontières intérieures, et les contrôles s'y exerçant, permettaient à chaque Etat, notamment, de lutter contre l'établissement de flux d'échanges avec l'extérieur dérogatoires aux lois et règlements nationaux. Il s'agissait d'abord de faire respecter les réglementations relatives aux mouvements de personnes et aux échanges de biens, mais plus généralement d'empêcher l'implantation d'activités contraires à la loi, en quelque domaine que ce soit.
La disparition des frontières intérieures ne supprime pas les frontières extérieures, ou extra-communautaires, dont la fonction protectrice se trouve prendre encore plus d'importance. Chaque Etat devient alors responsable, pour chacun des Douze autres, de la façon dont il garde sa part de la frontière extérieure. Toute défaillance de l'un des Etats détruit les efforts des autres. Dans l'hypothèse d'une telle défaillance, c'est la mise en échec progressive de l'ensemble des systèmes administratifs et de police qui peut en résulter.
Comme indiqué plus haut, ce ne sont pas seulement les règlements s'appliquant aux frontières extérieures (douanes, police, statistiques, agriculture) qui cessent d'être appliqués, mais l'ensemble des législations nationales. L'absence de frontières intérieures permet en effet à tous types de fraudes ou criminalités, une fois introduits par une brèche du système de protection extérieure, de se répandre à l'intérieur de l'Espace Européen.
La dématérialisation des échanges accroît ces risques, puisque la surveillance de police générale ne s'exerce plus seulement sur des flux physiques ou des personnes, mais sur des flux documentaires et flux financiers numérisés difficiles à analyser.
De plus, même lorsque les administrations nationales conservent des pouvoirs théoriques de contrôle, la multiplication, souhaitée par ailleurs, des mouvements intra- et extra-communautaires (tourisme, transports de marchandises) rend en pratique très difficile l'exercice de ces contrôles (la disparition de titres administratifs fiables ne permet pas de programmes de sélection a priori des flux à contrôler, sur la base de présomptions de fraude. Il faudrait "tout voir", ce qui s'avère impraticable).
C'est pour prévenir cette "mort du contrôle", qui se traduirait inévitablement par un retour, au moins de la part de certains Etats, aux frontières intérieures (c'est-à-dire d'un retrait de l'Union), qu'une coopération entre administrations chargées de la garde aux frontières extérieures est mise en oeuvre.
Mais il faut se rendre compte que cette coopération suppose plusieurs conditions, qui ne sont pas actuellement toutes remplies:
- l'harmonisation des bases légales nationales et l'élaboration, si nécessaire, de textes communautaires.
- le rapprochement des modes d'organisation et de fonctionnement des administrations chargées de la "garde" de la frontière extérieure. Sur ce plan, la faible efficacité de certaines administrations nationales, ou le maintien de rivalités entre elles, pénalisent l'ensemble.
- des systèmes informatiques de même niveau équipant ces mêmes administrations. Un Etat bien doté ne peut admettre qu'un Etat accepte de rester mal outillé (exemple: douanes, police). L'équipement ne suffit pas. Encore faut-il une égale volonté de s'en servir, ce qui repose la condition précédente.
Budgétairement, ces systèmes relèvent du financement national, mais on peut admettre que les E/M les mieux équipés contribuent, directement ou par le budget communautaire, à l'équipement des E/M les plus pauvres. Comme il s'agit au sens propre d'infrastructures ou de moyens d'assurer la cohésion, les fonds structurels ou de cohésion devraient pouvoir être utilisés, sous réserve de contrôle adéquats sur leur affectation finale.
- Une informatique efficace reliant les informatiques nationales et mettant les informations nécessaires à la disposition des cellules en charge de la coopération administrative.
On peut être tenté de limiter les financements communautaires, en ce domaine, aux études de faisabilité et prototypes, laissant à chaque E/M la charge a) d'implanter sur son territoire la part du système qui lui revient et b) le financement de l'interfaçage entre son informatique et l'informatique communautaire. Encore faudra-t-il s'assurer qu'il le fera effectivement, sinon, comme indiqué plus haut, l'ensemble du dispositif se grippera.
Comme les E/M n'ont pas tous intérêt à exercer le même niveau de contrôle, il convient de mettre en place des mécanismes extrêmement contraignants d'évaluation de l'efficacité de la contribution de chacun. Les E/M récalcitrants devraient être rejetés de l'Union s'ils persévéraient à ne pas jouer leur rôle.
Même dans le cas d'un comportement correct de chaque E/M, la disparition, légalement décidée de certains contrôles (transit) et la dématérialisation des échanges imposeront des mécanismes spécifiques de contrôle par exception, qu'il conviendra d'étudier en fonction du développement de la fraude et de la criminalité.
Les compétences communes ne se limiteront pas à l'exercice du contrôle proprement dit, mais à tout ce qui le rendra possible, d'une part, et supportable par les agents économiques, d'autre part. Ceci veut dire qu'il convient d'ores et déjà d'organiser une identification comparable des entreprises et des ayant-droits divers, ainsi que l'adoption de nomenclatures communes.
Pour alléger le coût des réseaux, et faciliter leur accès aux déclarants (ces réseaux concernent déjà plus de cinquante domaines réglementaires différents) il faut harmoniser leur architecture, les procédures d'authentification et de sécurité, les modes de relation avec les usagers (guichets uniques, Echanges de Données Informatisées), etc.
Enfin, point essentiel, les E/M doivent se convaincre que travailler ensemble, dans les divers domaines de la coopération administrative, ne signifie pas déléguer leurs pouvoirs à la Commission, mais mettre en place des structures communes leur permettant, avec la Commission, de co-gérer les objectifs et les moyens de cette coopération.
Il en résulte, non seulement la confirmation ou création de Comités Réglementaires et de Gestion sectoriels et intersectoriels où chaque E/M sera convenablement représenté, mais aussi la prise en compte, par les administrations nationales, dans leurs schémas directeurs stratégiques, leurs budgets, leurs politiques de ressources humaines, des objectifs et des contraintes de la coopération administrative. Ceci est loin d'être le cas aujourd'hui, même dans les administrations les plus averties de ces questions.
Tout ceci laisse penser, sans que le mot soit encore prononcé, que la réalisation de Marché Unique, et le développement attendu des activités économiques pan-européenne, facteur de croissance, mais aussi d'augmentation rapide des opportunités de fraudes et délits divers, imposeront rapidement la mise en place de compétences administratives quasi-fédérales. Celles- ci supposeront, en premier lieu, des bases légales et réseaux informatiques communs, mais, au delà, une harmonisation progressive de l'organisation du travail et de la culture administrative.
La même observation s'applique au pouvoir judiciaire et aux moyens et modes de travail des juridictions.
Les Etats qui ne pourront pas assurer, en ces domaines, un niveau convenable de service public, ne pourront pas être conservés au coeur de l'Union Européenne. L'exigence devrait être de même nature que celle s'attachant au respect des critères de convergence pour la monnaie unique.
La construction européenne ne se limite pas à la mise en place du Marché Unique, mais comporte d'autres volets, déjà décidés ou en cours de négociation, en matière de monnaie, de sécurité et de défense... Par ailleurs, la synergie pouvant résulter de coopération entre E/M incitera à proposer des actions communes rassemblant plusieurs ou la totalité de ceux-ci.
Dans ces divers cas, les administrations de ces Etats, en charge de proposer ou de conduire ces coopérations devront, comme les administrations régaliennes précédemment mentionnées, envisager la mise en place de réseaux informatiques et de modalités de travail en commun associées à ces réseaux.
Un point important à noter d'emblée est que, dans ces domaines, contrairement aux précédents, les initiatives pourront ne pas associer obligatoirement, à des niveaux équivalents d'implication, les Douze E/M. Au contraire, une saine compétition entre ceux-ci devrait inciter les plus dynamiques à se regrouper pour conduire des actions exemplaires, à partir d'initiatives qui devront obligatoirement être d'abord nationales, mais qui pourront s'étendre ensuite à plusieurs autres. Ceci aura l'inconvénient de maintenir ou accroître les disparités, au moins dans un premier temps, mais constituera une condition indispensable de démarrage.
Les analyses économiques actuelles montrent que, si l'augmentation de productivité dans l'industrie et dans certains services ne permet pas de résorber les importants effectifs de sous-emploi caractérisant les économies occidentales, celles-ci peuvent espérer de nouveaux types de croissance en affectant au traitement de l'information les capacités ainsi libérées.
De même, les débats sur l'exception culturelle, c'est-à-dire la capacité qu'auront des sociétés qui ne sont pas dominantes économiquement à sauvegarder et faire grandir leurs spécificités culturelles, elles-mêmes génératrices de nouvelles formes de production et de consommation, posent le problème d'un meilleur emploi des hommes et de leur capital intellectuel.
Il s'agit évidemment d'actions en profondeur, supposant, parallèlement à la diminution du temps de travail dans les activités productives primaires, une réutilisation de ce temps à des activités développant le potentiel affecté aux filières marchandes et non marchandes valorisant l'information sous toutes ses formes: formation professionnelle, nouveaux métiers de l'information, création artistique et de loisir.
Comme le capital intellectuel se trouve très dispersé, dans l'espace comme dans le temps de vie des citoyens ou des entreprises, les technologies de télécommunication actuellement en cours de développement constituent l'outil indispensable de la mise en synergie nécessaire. La mutation économique et sociale ainsi recherchée procédera ainsi largement du télétravail, qui associe des techniques aussi variées que l'enseignement à distance, l'accès facile aux banques de données, le travail à domicile et le travail en groupe, la décentralisation et la mobilité des outils de création sur réseaux, etc.
On sait que la technique des réseaux numériques et du multi- média se perfectionne très rapidement, associant dorénavant le câble, la télévision, l'informatique et l'intelligence artificielle. L'utilisation sociale de ces outils demande par contre beaucoup plus de temps. Il faut donc commencer rapidement à explorer les voies apparaissant aujourd'hui les plus rentables, quitte à rectifier la stratégie si la technique ou les usages n'évoluent pas dans le sens attendu.
On ne peut pas demander à l'investissement public de financer les nouvelles entreprises et les nouveaux métiers qui pourront s'appuyer sur ces technologies. Il est par contre possible d'attendre des Etats le lancement d'expériences-pilotes, puis celui de programmes en vraie grandeur associant les grandes institutions, qui s'appuieront sur les infrastructures de communications que l'on s'efforcera par ailleurs de mettre en place.
D'une façon générale, cette démarche est à peu près admise en Europe, puisque le Traité de l'Union la mentionne explicitement, sous la rubrique des Réseaux Transeuropéens. Néanmoins, le concept de Réseaux de télécommunications, qui intéresse les développements visés ici, est trop timide. Le lien n'est pas assez fait entre d'éventuelles infrastructures de réseaux numériques, sur la consistance desquels l'on s'interroge d'ailleurs, et l'emploi qui sera fait de tels investissements pour remodeler le paysage productif des pays européens, et leur permettre d'aborder ainsi de nouvelles frontières de croissance. En d'autres termes, faute d'avoir suffisamment investi dans la recherche d'applications utiles à la société, l'accent est encore trop mis sur les contenants, et pas assez sur les contenus.
Aller plus loin suppose d'organiser la coopération entre l'initiative publique et l'initiative privée, et soulève donc toutes les résistances que suscite l'intervention de l'investissement public: risque d'erreurs techniques, stérilisation possible des investissements privés, dans des domaines ou la rapide mutation technologique, et la fluidité des usages qui en sont faits, rend particulièrement sensible la lourdeur de la démarche technocratique.
Ce qui a été réalisé en France dans certains domaines, comme le vidéotex et la carte à micro-processeur, montre cependant une voie possible. Si la Puissance Publique, après de suffisantes études de marché, met en place un investissement lourd qui trouve sa première justification dans un besoin de modernisation qui lui est propre (supprimer l'annuaire papier ou les publiphones à pièces, dans les cas cités), et si cet investissement est mis à disposition de l'initiative privée qui l'exploite à son compte, le risque d'erreur est minimisé.
Des applications purement régaliennes peuvent initier de nombreuses valeurs-ajoutées d'origine privée. L'on montre ainsi que la généralisation des Echanges de Données Informatisés (EDI) entre administrations et entreprises, pour l'accomplissement des formalités déclaratives s'imposant à ces dernières, peut aider à généraliser l'EDI, et les gains de productivité qu'il entraîne, dans l'ensemble des relations entre acteurs économiques.
De même, un réseau de contrôle des cartes grises sur cartes à mémoire, justifié en soi par les possibilités de vérification qu'il permet dans un secteur où les fraudes se multiplient, peut également apporter à de nombreuses professions qui l'exploiteraient pour leur compte, d'importantes opportunités d'affaires: constructeurs automobiles et réseaux de maintenance, assureurs, gestionnaires d'infrastructures et de services de transport.
Dans les métiers où l'investissement intellectuel est plus caractérisé: archivage et rediffusion d'informations (texte et image), fonctions éditoriales, aide à la recherche scientifique, aide à la création artistique, l'on pourrait ainsi concevoir que les grandes institutions publiques, soutenues par des crédits d'Etat, réalisent des investissements qui serviraient de modèles ou de support à des investissements privés ultérieurs. L'exemple, encore limité, de la Bibliothèque de France, qui expérimente pratiquement l'accès par réseaux à des fonds documentaires jusqu'ici inabordables, montre ce qui pourrait être fait.
Enfin, dans la mesure où l'aménagement du territoire, qu'il s'agisse de déconcentration, de lutte contre l'exclusion au sein des banlieues ou de revalorisation de l'espace rural, exige des investissements spécifiques et coordonnés en matière de réseaux de traitement de l'information, la coopération de l'Etat, des collectivités locales et de certains grands opérateurs industriels du secteur public et privé, permettrait d'amorcer les reconquêtes nécessaires, basées très largement sur le télétravail et la téléformation.
Ces initiatives publiques doivent trouver leur origine dans les Etats, auxquels l'Union Européenne ne saurait se substituer. Cependant, elles n'auront de sens que si, dès l'origine, elles se placent dans la perspective de promouvoir des flux transeuropéens, et une dynamique communautaire seule capable de leur donner la richesse potentielle nécessaire. Il s'agit d'exploiter des richesses souvent très spécifiques d'une culture régionale ou locale, mais dans la perspective d'un ensemble de 350 millions d'habitants acceptant le multilinguisme, la diversité, voire l'hétérogénéité, pour en faire une force. L'expérience, encore limitée, de la chaîne ARTE montre comment la juxtaposition de cultures et langues différentes, rendues accessibles grâce aux technologies modernes, crée véritablement une valeur ajoutée qui, sans ces technologies (comme le montre les difficultés actuelles de la coopération culturelle classique entre l'Allemagne et la France) reste limitée.
Les possibilités d'investissements publics visant à valoriser les capacités intellectuelles et cognitives sont sans limites. Il conviendra donc de proposer des priorités, reposant, comme on l'a dit sur des études convenables de besoins, et des arbitrages techniques judicieux. On en trouvera ci-dessous quelques exemples, qui, sans figurer dans les priorités immédiates de la coopération administrative au sein des Réseaux Transeuropéens, méritent d'être d'ores et déjà étudiés:
- la première urgence concerne le développement de réseaux de communications modernes entre les administrations (réseaux de messagerie, de téléconférence, voire de visiophonie) et, comme indiqué ci-dessus, la généralisation de l'EDI ou de l'échange sans papier entre administrations et entreprises. Ces réseaux serviront essentiellement à mieux gérer le temps, les locaux et l'espace dédiés à l'administration publique, et contribueront donc à en diminuer le coût.
Ceci suppose également la valorisation de l'information professionnelle, sous sa forme la plus élémentaire: réseau d'annuaires ou de répertoires de références, d'adresses ou d'annonces, qui à lui seul justifierait que l'on généralise, au niveau européen, un système vidéotex modernisé.
- viennent ensuite les services de télé-enseignement et téléformation, permettant à chacun d'accéder aux formations universitaires et professionnelles qui font, encore à ce jour, la force de l'Europe académique et industrielle. Les besoins de formation augmentent rapidement, sans que les ressources pédagogiques puissent s'accroître en proportion. La meilleure utilisation de ces dernières, dans le temps et dans l'espace, requiert donc le télé-enseignement.
- il sera souhaitable enfin d'envisager la mobilisation, par l'intermédiaire du multi-media et des réseaux numériques, associés aux logiciels du génie linguistique, des principaux fonds documentaires, textes et images, dont disposent les collectivités publiques, fonds anciens ou produits de leur activité professionnelle quotidienne. Des entreprises intellectuelles de service (édition, diffusion) ou de création artistique, trouveraient là une puissante incitation.
Une difficulté provient de ce que les administrations concernées par ces diverses applications ne sont pas les plus riches, les plus informatisées, et les plus habituées au dialogue avec les entreprises ou avec la Communauté Européenne. On y trouve en effet les ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, du travail, de la culture...Il convient donc de trouver, dans le respect des règles de concurrence les modalités permettant à certains grands industriels et opérateurs de s'associer avec elles pour réaliser les investissements aidant à créer les nouveaux usages et marchés. De même, des modalités particulières de financement des produits, du type de l'avance sur recette, devraient être étudiés avec le secteur bancaire.
Pour concevoir les prototypes, la Commission souhaitera, à juste titre, que les innovations soutenues par les divers programmes-cadres communautaires de Recherche-développement, soient valorisés en priorité. Cette préoccupation imposera des actions spécifiques associant davantage les utilisateurs finaux et les industriels.
Les administrations des Etats modernes ne se limitent pas aux tâches régaliennes classiques (police, douane et fiscalité, statistiques...), non plus qu'à la production ou la diffusion des savoirs et cultures. Elles exercent des fonctions de plus en plus nombreuses, parfois en concurrence ou en coopération avec le secteur privé, dans des domaines relevant du service public au sens large: transport, santé, protection de l'environnement et lutte contre les risques majeurs, aménagement du territoire et cartographie, etc.
Ces activités n'obligent pas systématiquement à une coopération impliquant les Douze E/M et eux seuls, puisqu'elles peuvent se développer dans un seul Etat, ou au contraire à l'échelle de l'Europe toute entière, sinon du monde.
Elles supposent le plus souvent, simultanément, le partenariat avec des collectivités locales de toutes natures, et des entreprises du secteur public industriel ou commercial, établissements publics, agences, etc.
A juste titre, dans l'esprit du public, elles font cependant partie de ce que une coopération entre E/M de l'Union Européenne peut aider à réaliser, plus vite ou à moindre frais, que dans le cadre d'initiatives restant nationales ou régionales.
Il existe déjà un certain nombre de programmes coopératifs développés entre industriels et utilisateurs, qui montrent à la fois ce qui peut être fait et les difficultés que suscite le passage d'une expérience-pilote à une réalisation d'une quelconque ampleur.
Là encore, on admettra facilement que les programmes de coopération administrative dans le cadre des Réseaux Transeuropéens doivent comporter l'évaluation des premiers bilans et des besoins non satisfaits, ainsi que des propositions pour faire progresser, plus rapidement que ceci ne se ferait spontanément, les réalisations jugées les plus rentables.
Les priorités que l'on peut évoquer ici, sous réserve de justifications plus approfondies, sont déjà largement admises par les spécialistes des secteurs concernées. On mentionnera:
- les applications informatiques accompagnant et optimisant la mise en place des réseaux physiques de transport, et la fonction Transport-distribution.
- la surveillance de l'environnement, et les réseaux de lutte contre les risques majeurs.
- les systèmes de santé, incluant l'hospitalisation à domicile et la relation avec la médecine de ville. Ces systèmes développeront un certain nombre d'éléments communs avec les systèmes de protection sociale, venant en première priorité (I.2 et I.3 ci-dessus), comme la carte à microprocesseur et les fichiers de santé.