La "révolution Internet" et l'administration
française
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Jean-Paul BAQUIAST et Alain TURC - Le 18/12/1996 (sommaire ici)
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La "révolution Internet" et l'administration
française
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Tout travail universitaire ou politique visant à évaluer l'efficacité de l'informatique administrative d'un pays donné, soit au regard des réalisations du secteur privé, soit à fin de comparaisons internationales, doit reposer sur un minimum de concepts ou de méthodes communes. Ceci est particulièrement vrai pour l'administration française, engagée de façon dorénavant irréversible dans la construction économique et monétaire européenne, avec la prochaine adoption de l'Euro.
En effet, la monnaie commune encouragera l'émergence d'acteurs économiques et de citoyens à vocation véritablement européenne, qui demanderont à bénéficier, dans l'ensemble des Etats " Euro ", de services publics offrant le même niveau de prestation ou, à l'inverse, imposant le même niveau de contrainte. Cette harmonisation du cadre administratif ne sera possible que par l'insertion de chacune des administrations nationales dans des réseaux très efficaces de communication et de gestion, faisant largement appel aux technologies de l'information, dont Internet constitue dorénavant le prototype le plus visible.
Les administrations françaises disposent-elles, aujourd'hui, d'atouts suffisants, techniques et organisationnels, pour aborder ces évolutions? Comment l'avenir, avec ce que l'on appelle désormais la " révolution Internet ", se présente-t-il à elles? Peut-on raisonnablement préconiser une politique publique plus ambitieuse que ne le sont les pratiques actuelles?
I. L' EXISTANT.
Poser la question montre la difficulté d'y répondre, compte-tenu du manque d'indicateurs objectifs dans les domaines envisagés.
Certains éléments peuvent cependant être utilisés pour dégrossir la question:
- le montant des budgets consacrés à l'informatique et aux télécommunications par les entités administratives, dépenses de personnels incluses ou exclues. Le regroupement des crédits informatiques, pour ce qui concerne les dépenses de l'Etat, sur un chapitre budgétaire unique, facilite l'analyse. La France se situe sur ce plan dans la moyenne des pays Européens (environ 2% du budget de fonctionnement, hors personnel, avec des situations très inégales d'un ministère à l'autre). Cependant, l'existence de ministères véritablement sous-dotés au plan budgétaire, malgré l'importance de leurs responsabilités directes ou de tutelle (citons le ministère des affaires sociales, par exemple) constitue un véritable problème.
La situation budgétaire des services informatiques ne s'améliore malheureusement pas. Les économies pèsent en priorité sur les budgets informatiques, plus faciles à réduire que les dépenses de personnel. De nombreuses contraintes nouvelles, pour les 5 prochaines années, tenant notamment au passage à l'an 2000 et à la monnaie unique, prélèveront une part importante des ressources d'investissement, au détriment de modernisations pourtant indispensables.
- le nombre des postes de travail par agent. Le développement des réseaux oblige aujourd'hui à prendre en considération, plutôt que le micro isolé, le micro connecté, soit en réseau local, soit, aujourd'hui, par les messageries X400 et l'Internet. Là encore, l'on constate de grandes disparités, entre les ministères et services, nous ne dirons pas luxueusement, mais normalement équipés (1 poste de travail pour 2 agents environ), et ceux évidemment sous-équipés. Pensons par exemple aux dotations en micro-ordinateurs, tout à fait insuffisantes au regard de leurs responsabilités, des commissariats de police.
- le taux de pénétration des téléprocédures, sous forme notamment d'Echanges de Données Informatisés, que l'on qualifie aussi du terme générique de Commerce électronique (EDI ou simple messagerie Internet). Ce taux caractérise tout autant l'équipement et la culture des correspondants de l'administration, particuliers ou entreprises, que ceux des administrations. En France, si beaucoup de procédures administratives font actuellement l'objet d'une mise à des normes d'échange de type Edifact, l'emploi effectif de l'EDI pour l'accomplissement des formalités administratives, en pourcentage des flux totaux, bien qu'encouragé par la Loi du 14 Avril 1994, reste marginal, même dans des domaines qui s'y prêtent bien, comme les échanges internationaux.
Vis-à-vis des échanges de données utilisant l'Internet, pour diverses raisons, l'administration française d'Etat marque un net retard, qu'il faudra prochainement combler. Le Commerce électronique, bien adapté aux achats publics, est presque inexistant. Des méthodes plus anciennes, comme le transfert de fichiers et le Vidéotex, sont encore utilisées, avec une moindre efficacité. Pour l'essentiel, le papier reste dominant. Nos voisins, notamment en Europe du Nord, semblent au contraire avoir vraiment sauté le pas vers les téléprocédures, sur le modèle américain.
- l'utilisation de l'Internet et de l'Intranet. (adresses électroniques et sites WEB des administrations, applications correspondantes). Longtemps ignoré sinon craint, l'Internet, comme son utilisation au sein des bureaux sous forme d'Intranet, a fait l'objet d'un développement rapide, depuis la vigoureuse impulsion donnée par quelques novateurs isolés (ministère de la Culture, Chapitre français de l'Internet Sociéty, associations), relayés au printemps 1996 par le ministre des technologies de l'information et le Premier ministre. Ce ne sont encore que les fonctions élémentaires de mise en réseau d'informations administratives générales qui sont exploitées, mais de nombreuses applications visant au coeur même du travail administratif sont actuellement à l'étude.
1.2. Existe-t-il des politiques publiques d'incitation au développement de l'informatique administrative?
Dans chaque pays, chaque ministère met en oeuvre, dans son domaine de compétence et compte-tenu de ses ressources, une politique plus ou moins poussée d'informatisation et de mise en réseau. Beaucoup de pays encadrent ces approches ministérielles par un effort interministériel ou gouvernemental de soutien, complété le cas échéant par des politiques internationales.
1.2.1. En France, il faut signaler à cet égard deux grandes politiques publiques nationales:
- la promotion des autoroutes de l'information réalisée par le ministère de l'industrie (technologies de l'information) à partir de 1994. Il s'est agi, autour d'une campagne d'appels à propositions, de labelliser et encourager des projets coopératifs significatifs. Le ministère de l'industrie n'a guère apporté de crédits aux administrations, mais s'est efforcé de rendre plus ouvert et plus accueillant l'environnement des projets innovants, en ce qui concerne notamment la coopération avec les industriels ou le cadre juridique. Les projets intéressant les administrations de l'Etat, même dans les domaines de l'éducation, de la santé et de la culture, jugés prioritaires, ne bénéficient pas encore de toute l'attention nécessaire, de la part des ministères concernés, confrontés il est vrai à d'autres urgences. Il semble difficile à ce jour d'évaluer clairement leurs résultats, et moins encore d'en réutiliser les retombées.
- la réforme de l'Etat, sous la responsabilité du ministre de la fonction publique et du Comité interministériel à la réforme de l'Etat. Un avant-projet de programme vient d'être mis en discussion par le gouvernement. Il comporte, parmi nombre d'autres mesures, de grandes orientations reprenant une partie de la politique interministérielle déjà prônée par le CIIBA, jusqu'à sa suppression en août 1995:
-encouragement aux schémas directeurs stratégiques ministériels, visant notamment l'utilisation des systèmes d'informations pour l'aide à la prise de décision. Les schémas directeurs des systèmes d'information seront actualisés en 1997 pour tenir compte des modifications apportées par la réforme de l'Etat.
-développement de plans de développement des systèmes d'informations au niveau territorial.
- modernisation des systèmes de gestion des moyens humains et financiers.
- utilisation plus systématique des nouvelles technologies pour faciliter les relations avec les usagers.
Il s'agit dans tout ceci d'orientations générales qu'il appartiendra aux administrations de mettre en oeuvre, sans que semble-t-il soient imposés des délais ou moyens spécifiques.
Ces actions sont utiles, mais il serait excessif d'affirmer qu'existe en France une " grande politique " de modernisation des administrations par les technologies de l'information, sous une impulsion gouvernementale forte, comparable par exemple à la National Performance Review de l'administration Clinton, qui mise l'essentiel de sa démarche sur l'usage des technologies les plus modernes.
Il faut pour être complet, signaler cependant l'existence d'une action interministérielle cohérente, entreprise sous la responsabilité du ministre de l'économie et de finances, concernant la préparation des administrations à l'adoption de l'Euro, au plan européen, national et départemental. Il ne s'agit pas à proprement parler d'une volonté de modernisation, mais le toilettage général des applications et la préparation aux nouveaux métiers imposés par la monnaie unique, constituera pour les services administratifs une excellente opportunité de rajeunissement.
1.2.2. Il faut également indiquer qu'à côté des politiques nationales, l'administration française s'insère dans un ensemble de politiques européennes visant à favoriser les systèmes d'informations et réseaux coopératifs entre partenaires publics et privés. On mentionnera ici les programmes IDA (Echanges opérationnels), Télématique (Recherche-développement) et d'autres programmes intéressant l'industrialisation des services et le passage à la société de l'information (INFO 2.000 par exemple).
Les programmes du G7 intéressant la société de l'information comportent également plusieurs domaines administratifs.
La participation des administrations nationales françaises à ces divers programmes présente pour elles de nombreuses difficultés, compte-tenu de la faiblesse des moyens affectés. Comme par ailleurs les projets correspondants ne semblent pas constituer une priorité pour les Pouvoirs Publics, ils ne recueillent que peu d'intérêt dans la société. Cet état d'esprit devrait changer, car il est très négatif à la présence de la culture administrative française au sein de l'Union Européenne.
La question fait appel à des indicateurs dont le caractère objectif est toujours difficile à garantir.
Pour la France, on citera cependant, au regard des atouts:
- une expérience déjà ancienne de l'informatique administrative, au moins concernant les tâches de production.
- un réseau de télécommunications convenable. S'y ajoutent certaines technologies bien développées (Vidéotex et surtout, carte à mémoire).
- la volonté de prendre en mains soi-même les réalisations, plutôt que les sous-traiter systématiquement à l'extérieur.
Au regard des handicaps, on mentionnera:
- le faible niveau d'équipement en matériels communicants, tant chez les petites entreprises que chez les particuliers.
- une insuffisante appropriation des nouveaux outils et nouvelles méthodes, par les responsables hiérarchiques comme par les cadres intermédiaires. Ce phénomène résulte en partie de la faible culture technologique des cadres de l'administration.
- et plus généralement, un accueil sociétal peu favorable aux technologies de l'information (peur des réseaux, du chômage, de la globalisation...).
- quand il s'agit de l'Internet et des futures autoroutes de l'information, une incapacité quasi-viscérale à la communication et au dialogue, comme à la déconcentration et au " faites-le vous-même " indispensables dans ces nouveaux domaines.
2. L'AVENIR. LA " REVOLUTION INTERNET ".
Internet apporte-t-il une dimension véritablement nouvelle à l'action administrative, ou bien ne représente-t-il qu'un développement technologique faisant suite à beaucoup d'autres, le téléphone, l'ordinateur puis le micro-ordinateur?
La question peut être posée autrement: la " culture Internet ", se développant chez les utilisateurs de ce réseau, semble aux antipodes de la culture administrative traditionnelle, caractérisée en France par des règles spécifiques, ainsi que par une communication interne régie par le principe hiérarchique. Les deux cultures peuvent-elles s'enrichir l'une l'autre?
Ces questions intéressent particulièrement les pays de droit écrit comme la France, à structure administrative fortement hiérarchisée et centralisée.
2.1. Ce qu'est Internet?
Internet peut être défini sur différents plans. Au plan technique, ce sont:
- des standards communs en matière: de communication (protocole TCP/IP), de nommage et adressage (URL), de présentation de fichiers (http) et de codification de textes (html). De nouveaux standards sont en cours de développement.
- un réseau mondial et développable à l'infini de postes de travail, serveurs et lignes de télécommunications, rendus compatibles (susceptibles de se reconnaître et de transmettre des messages) dès lors que des logiciels conformes à ces standards sont utilisés .
Au plan fonctionnel, l'on peut évoquer:
- en matière de communication, la possibilité de relier par messagerie les postes connectés au réseau. D'abord limitée aux échanges de fichiers et textes, cette messagerie inclut progressivement le transfert de l'image fixe, de l'image animée et du son.
- en matière de documentation, la possibilité d'accéder (librement ou sous conditions) aux textes numérisés. L'hyper-texte permet de naviguer d'une source à l'autre dès lors que des liens ont été établis. Les textes, d'abord constitués d'écrits, incluent progressivement tous types de documents numériques (images fixes et animées, sons, etc).
- en matière de travail (recherche, production, enseignement, gestion), la généralisation du télétravail et du travail en groupe, à partir des deux fonctions précédentes.
-quel que soit le travail, l'universalité et la quasi-instantanéité de la transmission. C'est peut-être ce qui inquiète le plus les personnes habituées à des modes de communication traditionnels, dans lesquels l'impact de l'information est limité par le coût et le temps de transmission ainsi que la difficulté des diffusions de masse ( sauf pour les organes spécialisés). Toujours dans le mode habituel de communication, la réaction ou la demande de rectification est relativement facile, ce qui n'est plus vrai sous Internet.
-ajoutons un aspect peu considéré, mais au moins aussi important: Internet redonne tout son sens à l'écrit ( avantage déjà esquissé avec le fax, par rapport à la téléphonie), et permet de gérer aisément des relations instantanées et des traitements asynchrones, ce qui facilite grandement le travail collectif de personnes ou d'entités séparées par la distance, la spécialisation, la langue ou la culture. En d'autres termes, Internet est l'instrument parfait de gestion de l'information tacite ( au sens où l'emploie Pierre-Noël GIRAUD pour la distinguer de l'information codifiée- cf. : L'inégalité du monde, FOLIO-actuel, p.41 et suivantes).
Ces fonctions peuvent être exercées dans un espace ouvert (Internet), dans un espace fermé, aussi petit que souhaité (Intranet) et même dans un espace utilisant les réseaux publics mais au profit d'accès protégés (Extranet). Dans tous les cas, les principes de communication et d'édition sont identiques. Un même utilisateur peut bien sûr utiliser les trois modes.
2.2. Internet et la société de l'information.
Si révolutionnaire que soit Internet, tel que défini précédemment, il ne faut pas oublier qu'il se superpose, en les amplifiant, à des évolutions déjà engagées depuis quelques années, que l'on peut résumer par trois concepts:
2.2.1. La numérisation de l'information.
Très rapidement, ce terme peut être illustré par:
- la généralisation de l'informatique et des réseaux, y compris chez les particuliers.
- la dématérialisation des sources documentaires et des procédures.
- la valorisation de l'information et des métiers permettant de la recueillir, la traiter, l'enrichir, la consommer...
- la globalisation (universalisation) des échanges et des stratégies.
- la remise en cause des statuts et des compétences (public/privé, national/international...)
2.2.2. L'Entreprise étendue:
Quels que soient leur domaine d'activité, leur taille et leur nationalité, les entreprises et organismes privés et publics, nationaux ou transnationaux, doivent s'adapter à la société de l'information, qui se caractérise pour eux par:
- la valorisation des informations produites ou utilisées.
- l'insertion au sein de réseaux de clients, fournisseurs, concurrents, administrations.
- la mondialisation de la concurrence.
Le " commerce électronique " résume à lui seul un grand nombre des enjeux que doivent affronter les entreprises: mondialisation de la concurrence, menace pesant sur certains métiers d'intermédiation (intermédiaires commerciaux, services bancaires), apparition de nouveaux métiers, par exemple les messageries de colis rapprochant le producteur du consommateur.
2.2.3. L'Etat défié
Ce terme signifie que si l'Etat (Etat proprement dit ou administrations et services publics), ne sait pas, lui aussi, s'adapter à la société de l'information, il disparaîtra ou sera contourné. Il lui faut prendre en compte le développement des réseaux, la dématérialisation des activités, la mondialisation de la concurrence, et finalement l'explosion mondiale de la fraude et des activités délictueuses, dans ses différents champs traditionnels de compétence:
- la représentation politique et diplomatique, la régulation et la prescription d'ensemble.
- le régalien: police, justice, fiscalité...
- l'offre de services publics non-marchands et marchands.
2.3. Conséquences pour l'Etat.
Internet apporte de nouvelles dimensions à la société de l'information, qui en renforcent le caractère restructurant (selon les nouvelles modalités de transmission et d'utilisation de l'information dans les processus économiques marchands et non-marchands). L'Etat, s'il veut survivre, doit prendre en compte ces dimensions.
Il faut distinguer des évolutions immédiatement perceptibles, et des évolutions en profondeur, découlant de l'interaction des premières avec des facteurs structurants ou destructurant à l'oeuvre par ailleurs.
2.3.1. Dans l'immédiat, une communication moins formelle et plus facile, un cadre de travail assoupli.
- La messagerie, prolongée par la visio-phonie, déformalise la communication entre agents publics et administrés, entre niveaux hiérarchiques différents au sein d'une même unité, entre unités différentes au sein d'un même pays, entre pays différents. Elle permet de surmonter les obstacles de la verbalisation dans une langue étrangère, mais peut renforcer l'usage exclusif de l'anglais.
Ceci intéresse la faculté de se connecter proprement dite (j'envoie un message au directeur...), mais aussi le formalisme interne au message: langage plus court, plus direct, illustré d'images, etc. (Bonjour, au revoir...).
Comme précédemment pour le téléphone, les règles de courtoisie ne disparaissent pas, mais se transforment, dans le cadre d'une nouvelle étiquette plus efficace en termes de rapidité et clarté de la transmission.
Certes, des garde-fous peuvent être érigés pour protéger les récepteurs de l'intrusion des émetteurs, mais, d'une façon générale, la tendance semble irréversible, du fait de la multiplication des accès.
- Le Web, que ce soit en Intranet ou en Internet, rend illusoires à court terme, et dangereuses à moyen terme, les stratégies reposant sur la non-communication, la rétention d'information. Les entités, publiques ou privées, qui adopteraient cette conduite prendraient le risque de ne pas exister réellement dans les réseaux de communication, et de laisser à d'autres la diffusion d'informations ou de positions relevant de leur compétence normale.
La numérisation et la mise en ligne des textes de toutes natures produits ou utilisés à tous les niveaux de l'Etat constitue en effet, comme la messagerie, une tendance irréversible.
La mise en ligne s'accompagne d'un effort continu pour améliorer la facilité d'accès aux textes, dans la perspective d'une communication plus aisée avec diverses catégories de populations, plus ou moins aptes à déchiffrer le langage administratif: appel aux images, aux échantillons ou versions simplifiées, etc.
Cette facilitation de l'accès est initialement conçue par les détenteurs des " pouvoirs administratifs " pour améliorer le dialogue avec les usagers et citoyens (encore appelés " assujettis " ou " administrés " dans un langage hérité du 19e siècle. Elle peut à cet égard permettre toutes les manipulations propres aux techniques de la propagande ou de la publicité. Mais inexorablement, là encore, une transparence plus grande, et donc une démocratie plus grande, assortie d'une plus grande efficacité, en découleront, du fait de la concurrence des sources.
- Le télé-travail , indépendant ou en groupe, pour toutes les activités, même de terrain, fait éclater les cadres anciens du bureau, des horaires, des localisations. Ceci n'est pas un luxe, mais une nécessité. Au concept d'entreprise étendue correspond celui d'administration ou mieux, communauté de travail étendue. Même si de nouvelles contraintes en découlent, l'individu, quel que soit son grade, y gagne plus de responsabilité, plus d'autonomie.
On remarquera que les innovations dans ce domaine peuvent procurer un avantage réellement collectif, pour le producteur de service comme pour le bénéficiaire ( ou l'utilisateur). Par exemple, remplacer des imprimés administratifs à remplir manuellement, par des questionnaires téléchargeables à partir de sites informatiques administratifs, et retournés par messagerie télématique après avoir été complétés par les utilisateurs , constitue un avantage indéniable pour l'administration ( qui n'a plus à gérer et à diffuser des stocks d'imprimés destinés à être détruits à chaque modification réglementaire), pour l'usager ... et pour les forêts.
- De nouveaux outils pour assurer les relations de l'administration avec ses usagers permettent de répondre aux attentes des citoyens dans une société moderne. Une administration, quelle que soit son efficacité, est généralement critiquée pour ne pas être facilement accessible à l'usager non informé ( " je ne comprends rien à leur organisation.. mon problème est pourtant simple, mais l'on ne me dit pas clairement qui peut le traiter... ou bien je me suis adressé, faute d'information, à un service qui n'avait rien avoir avec mon affaire....je voudrais savoir qui peut m'informer clairement sur mes droits et mes obligations....etc..)
Cela tient d'abord au fait que l'administration, pour bien fonctionner, est organisée en services spécialisés conformément aux compétences réglementaires.
Prenons un exemple volontairement simple.
En France, dans le cadre de l'impôt direct, un service d'assiette calcule le montant exigible ( à partir de renseignements fournis par le redevable lui-même, ou par l'organisme ou l'entreprise versant le revenu, ou par toute entité concourant à la définition de la base imposable), tandis que le recouvrement de la somme due est assuré par un service différent, spécialisé dans ce qui correspond à un métier lui-même différent.
Quand une erreur est détectée, il faut savoir si elle prend son origine au niveau de l'assiette (déclaration des bases imposables, prise en compte des abattements ou des modes de calcul particuliers, calcul de l'impôt lui même), ou du recouvrement ( respect des dates de paiement, bonne imputation des sommes versées, etc..).
Quel que soit le service spécialisé auquel l'incident est signalé, il faut que l'administration, tous services réunis, apporte la réponse adéquate au citoyen qui expose son problème particulier. Cela suppose l'organisation de ce que l'on appelle par ailleurs le " guichet unique ". L'administration, quel que soit le service contacté, doit être capable d'analyser la demande qui lui est adressée dans l'état ou elle est faite ( ce qui demande souvent un travail d'explication et de communication sur les textes en vigueur, les obligations qu'ils créent et les droits qu'ils ouvrent), de la traiter si le service contacté est seul compétent, et dans le cas contraire de saisir les autres services spécialisés en vue d'une réponse concertée.
Une telle évolution est particulièrement souhaitable pour les services gérant des interventions complexes au profit de populations en situation difficile. On perçoit aisément ce qu'une administration pouvant mobiliser quasi instantanément ses capacités d'analyse, d'explication et d'intervention, pourra apporter à des personnes relevant de plusieurs dispositifs, à condition d'offrir une réponse intelligente au besoin de rapprochement entre fichiers différents la concernant.
Deux communications sont donc à gérer simultanément: -entre l'administration et les usagers, -entre les services administratifs concernés par la gestion d'un problème déterminé. C'est la difficulté d'assurer une communication efficace à l'un quelconque de ces niveaux qui peut conduire à des difficultés administratives, et à des situations courtelinesques voire kafkaîennes.
Le développement de systèmes de messageries bien conçus ( combinant des outils modernes d'accès à l'information et l'intervention d'agents qualifiés capables d'analyser les demandes écrites ou orales et d'utiliser ces outils) s'impose dorénavant à une administration moderne (ouverte aux besoins du public, efficace dans ses méthodes de travail, et capable de capitaliser l'expérience de ses services et de ses agents).
2.3.2. A terme, une remise en cause et une redéfinition de la nature et du rôle des Etats nationaux.
Ces premiers effets d'Internet vont dans le sens d'une évolution en profondeur des sociétés démocratiques, et des cultures et organisations administratives au sein de ces sociétés....évolution qui présente des aspects positifs, au regard d'une certaine conception du progrès, mais aussi des aspects négatifs ou déstabilisants contre lesquels l'on peut essayer de se prémunir Il devient impossible de dissimuler que ces phénomènes, paraissant encore anecdotiques, manifestent des évolutions plus lourdes de conséquence, qui amènent l'administration à accélérer la modernisation et la clarification de ses procédures et de ses rapports avec les citoyens, faute de quoi le rôle organisateur et régulateur de l'Etat pourrait ne plus s'exercer ou mal s'exercer dans ce nouveau contexte.
- Plus grande autonomie des individus ou des hiérarchies subalternes (voire des exécutants) par rapport aux pouvoirs centraux et aux échelons hiérarchiques supérieurs.
Cette autonomie, qui se caractérise par un pouvoir d'initiative accru, est rendue possible par l'accès à l'information (évaluation croisée et auto-évaluation, aide à la décision), et par la facilitation de la communication et de la prise de parole.
Le phénomène atteint les agents publics eux-mêmes, dont il convient dorénavant de redéfinir les devoirs et droits d'expression sur les nouveaux médias, au regard par exemple du devoir de réserve ou du respect aveugle de l'autorité. Des limites restent nécessaires à l'initiative individuelle, même bien intentionnée, mais elles doivent être d'une part aussi restreintes que possible, et d'autre part, comprises et admises par les individus.
Le même phénomène entraîne, pour le pouvoir central ou hiérarchique, la nécessité de commander autrement, ou dans d'autres domaines (partage des tâches dites " nobles ", régulation générale plutôt que prise en charge du détail, etc).
Remise en cause des frontières traditionnelles entre structures administratives, au sein d'un même Etat ou au niveau international, comme des frontières entre administration et administrés.
Dès qu'une structure s'affiche par la communication, elle devient plus transparente, et donc cible à l'évaluation, à la critique, à l'ingérence d'autres structures, ou même d'individus, bien ou moins bien intentionnés. Si par hasard elle choisissait la voie de la non-communication, elle ne pourrait la suivre durablement que ce soit en raison de ses propres règles ( pour les personnes publiques, obligation dans un état de droit de respecter des normes légales et réglementaires explicites, ainsi que d'organiser l'accès des citoyens aux documents administratifs), soit en raison de l'action d'agents externes ( presse, particuliers, associations ou organisme intéressés par la circulation de l'information).
La demande d'information se généralise, de la part: - des personnels (ou des syndicats pouvant les représenter) - des groupes de pression économico-politiques ou des associations d'administrés-usagers - d'entités administratives voisines, douane contre police par exemple -d'administrations locales ou appartenant à d'autres pays partageant les mêmes intérêts (au sein de l'Union Européenne par exemple).
On doit remarquer que cette demande ne se pose pas seulement au niveau des principes ( le droit du citoyen à contrôler, par lui même ou ses représentants, le fonctionnement de l'administration est inscrit dans la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789) mais au niveau des résultats( l'obtention rapide d'une information pertinente et circonstanciée).
Ceci représente un trouble certain pour les certitudes acquises, dont il peut résulter un bien: meilleure adéquation et plus grande réactivité aux besoins, notamment. En contrepartie, les structures qui ne sauront évoluer disparaîtront ou seront remplacées. Mais il peut aussi en résulter du désordre, de la confusion dans les responsabilités, que les acteurs doivent savoir gérer, non en se refermant sur eux-mêmes, mais en accentuant leurs efforts de transparence.
Les structures se trouvent dans la situation bien connue, en physique et en biologie, de la compétition darwinienne entre processus et entités auto-complexificateurs.
Nécessité d'affronter de nouveaux compétiteurs, voire de nouveaux ennemis.
Le monde est rempli d'intérêts et d'organismes qui ne souhaitent pas voir les Etats conserver les pouvoirs de régulation et de contrôle qui étaient les leurs dans la société pré-informationnelle. Certains de ces intérêts peuvent avoir leur légitimité, au regard de ce que l'on pourrait appeler une nouvelle conception de l'intérêt général: par exemple les entreprises privées, nationales ou internationales, qui pensent exercer mieux que l'Etat un certain nombre de services. D'autres acquièrent des pouvoirs qui, à terme, peuvent se révéler dangereux pour la démocratie économique, sociale, voire politique: ceux qu'Alvin Toffler appelait les Nouveaux Pouvoirs (monopoles de l'électronique, de la presse, de l'information en général). D'autres enfin relèvent sans ambiguïté de la sphère criminelle.
Tous ces intérêts s'expriment et combattent au sein de la société de l'information. C'est là que les conflits se déroulent, avec des armes nouvelles que les Etats doivent savoir utiliser avec la même dextérité que leurs adversaires. En démocratie cependant, ces mêmes Etats doivent respecter certaines limites dans l'emploi des armes, ce qui, à court terme, réduit leur efficacité.
Eventualité d'une recomposition des pouvoirs autour d'autres centres que ceux représentés par les Etats nationaux.
Certains observateurs évoquent, avec le développement du commerce et de la monnaie électroniques mondialisés, des communautés d'intérêts transnationales, des autonomies politiques locales (villes, régions), une possible recomposition des pouvoirs autour de nouveaux centres de décisions, autres que ceux représentés par les Etats nationaux tels que nous les connaissons.
Les phénomènes sociaux structurants classiques, le pouvoir, l'exploitation toujours possible des faibles par les forts, la nécessité d'une administration assurant un minimum d'ordre, ne disparaîtraient pas, mais prendraient de nouvelles formes totalement différentes des formes actuelles de l'administration étatique. Les privilèges et statuts de cette dernière auront évidemment, dans cette perspective, disparu depuis longtemps.
Il faut être attentif à ce type d'évolution, non pour essayer en vain de la bloquer, si elle découle elle-même d'une évolution incontournable des réseaux interindividuels, mais pour en tirer le meilleur au profit d'un intérêt général démocratiquement défini.
3. LES GOUVERNEMENTS SAVENT-ILS TRAITER CES QUESTIONS, PARTICULIEREMENT EN EUROPE?
Pour apprécier l'efficacité comparée d'éventuelles politiques nationales européennes visant à moderniser à long terme les administrations par un usage pertinent des technologies de l'information, il convient, de la même façon qu'en ce qui concerne l'existant, de poser un certain nombre de questions permettant d'établir des critères communs d'évaluation.
3.1. Les Pouvoirs Publics présentent-ils le recours aux technologies de l'information pour la modernisation des administrations comme une priorité nationale?
Comme nous l'avons rappelé plus haut, ceux qui posent cette question se réfèrent, notamment, à la façon dont l'actuelle administration américaine, sous l'impulsion du vice-président Al Gore, présente le recours aux technologies de l'information dans l'administration fédérale (National Performance Review).
Sur ce point, il faut bien admettre qu'en France comme d'ailleurs dans la plupart des autres Etats européens, les Pouvoirs Publics n'ont pas encore mis l'accent avec la vigueur nécessaire sur les enjeux de la technologie, tant au plan de l'efficacité administrative, qu'en termes organisationnels, économiques et industriels.
C'est souvent le manque de culture technologique des classes dirigeantes européennes qui explique cette insuffisance. Le colloque organisé par le SFIB (Syndicat des Industries de l'Informatique) et le SYNTEC le 5 décembre 1996 a particulièrement mis en évidence, grâce à des statistiques et des enquêtes d'opinion très pertinentes, l'inquiétant retard mental des décideurs du secteur privé face au rôle des réseaux pour accroître la compétitivité et la croissance. Le cas de l'administration n'a pas été évoqué, mais le diagnostic aurait été le même, sinon plus inquiétant.
La constatation s'applique surtout au niveau national. Dans les régions et dans certaines villes, au contraire, les dirigeants politiques perçoivent mieux le rôle qui doit être le leur pour favoriser les transformations en cours.
Pour remédier à cela, les promoteurs des réformes devront faire encore de grands efforts de communication pour que la modernisation des administrations par le bon usage des technologies devienne un véritable objectif politique, tous partis confondues. Il leur faut comprendre que, même confrontées à des problèmes apparemment éloignées, la violence, l'exclusion, le chômage, ces mêmes technologies, en support (et non en substitut) des interventions humaines, peuvent jouer un rôle décisif .
En France, la circulaire du Premier ministre du 15 mai 1996 relative à la communication des services de l'Etat sur les nouveaux réseaux peut être considérée comme un premier pas dans la direction de l'ouverture. Mais ce premier pas, qui concerne d'abord la diffusion, en appelle d'autres, beaucoup plus difficiles à conceptualiser, pour l'adaptation des procédures, des structures techniques, des formations et des mentalités.
C'est moins ici à des questions d'ordre budgétaire qu'il faut faire allusion, qu'à une philosophie de l'action administrative. La tendance spontanée des responsables, comme d'ailleurs des citoyens, est de considérer, lorsqu'il s'agit de réformes administrative, que c'est aux gouvernements de décider de tout, à partir d'une approche descendante (Top-down).
Le caractère buissonnant des technologies de l'information, la nécessité d'impliquer les plus petites cellules administratives, l'obligation d'entraîner la participation constructive des personnels et des administrés, imposent au contraire, sinon une approche totalement décentralisée, du moins un large appel aux initiatives de terrain (bottom-up).
La mobilisation des ressources humaines et administratives de la base ne pouvant par définition être décidée par l'Etat seul, celui-ci peut néanmoins l'encourager par différentes mesures (contrairement à ce que l'on pense généralement, des encouragements verbaux suffiront souvent). Ainsi, l'on mettra l'accent sur:
- le dialogue ouvert voire contradictoire entre agents publics et les usagers (les technologies de type Forum doivent être mises à contribution, chaque bureau étant doté d'une adresse électronique),
- la création, au niveau local, par mise en commun de moyens provenant le cas échéant de diverses administrations, de centres de ressources de taille modeste qui assureront un minimum de formation des utilisateurs, puis le développement de petites applications d'initiative locale.
- les actions de recherche appliquée mêlant universitaires et praticiens, afin d'éclairer les réformes organisationnelles et les perspectives stratégiques découlant des initiatives précédentes. On n'insistera jamais assez sur l'importance du travail théorique, dès lors qu'il s'appuie sur des expériences de terrain, et ne se limite pas aux seules considérations juridiques.
Ces différentes actions ne prendront toute leur valeur que par un recours systématique à l'Internet, seul moyen économique permettant aujourd'hui de mettre en relation les innovateurs, faire circuler les expériences et capitaliser les acquis.
Ce point est essentiel à organiser, pour plusieurs raisons. Les utilisateurs sont incapables de préciser leurs besoins s'ils le font dans l'abstrait, en ignorant les perspectives concrètes de technologies qui se complexifient sans cesse. A l'inverse, si les industriels ne peuvent apprécier les désirs et les possibilités de leurs futurs clients, ils commettront de graves erreurs de positionnement. Ceci est particulièrement vrai des industriels n'appartenant pas au cercle étroit des très grands groupes mondialement dominants, dont les capacités d'orienter le marché et surtout d'en déterminer les standards, sont beaucoup plus importantes.
Par ailleurs, comme, sauf exception, il ne faut plus compter aujourd'hui sur les budgets publics pour mettre en place les futures réseaux à haut débit et services-réseaux qui seront nécessaires au développement de la société de l'information, il convient que les futurs investisseurs (les industriels) et les futurs clients (les utilisateurs, notamment ceux du secteur public) se retrouvent dans des projets communs pour qu'avancent en parallèle les investissements relatifs aux contenants ou tuyaux, et ceux relatifs aux contenus (ou applications, marchandes ou non).
Pour répondre à ces exigences difficiles à satisfaire, différents dispositifs doivent être généralisés, à partir de l'expérience acquise par les programmes ESPRIT européens, et leurs successeurs. On citera:
- la mise en place de plates-formes technologiques (haut débit, ATM, logiciels évolués) permettant aux utilisateurs de tester, de façon le plus souvent inter-administrative ou interprofessionnelle, des applications génériques ou spécifiques avancées.
- la mise en place de projets, sur le modèle privilégié en France par l'appel à propositions des autoroutes de l'information, entre administrations utilisatrices, gestionnaires de contenus (éditeurs, diffuseurs de données numériques) et opérateurs de réseaux.
- des études de besoins et de marché communes, dans le cadre de groupements d'intérêts économiques bien spécifiées, portant sur les perspectives de généralisation des solutions éprouvées sur ces plates-formes.
- des expériences-pilotes, à différents niveaux,(services publics centraux ou locaux, entreprises, associations, groupements multi-utilisateurs) pouvant servir de références pratiques et de bases d'évaluation.
- et, bien sûr, le plus grand effort d'attention, là encore partagé entre entités de culture différentes, à l'évolution mondiale de questions qui sont déterminantes pour le succès des stratégies, quelles qu'elles soient: veille technologique et, disons le mot, sensibilité aux impératifs de la guerre économique; questions de sécurité; questions d'ordre juridique et réglementaire, etc.
Pour conclure, il faut rappeler le caractère extraordinairement évolutif des technologies de l'information et, par conséquence, des usages et des applications qu'elles déterminent. D'une année sur l'autre le paysage change. L'administration ne sait pas évoluer à ce rythme, tout en conservant les constantes et les valeurs de son action en profondeur. Il lui faut apprendre à le faire. Comme il vient d'être dit, compter sur les Pouvoirs Publics pour prendre en charge ces contraintes ne suffira pas. C'est à chaque agent public, comme à chaque citoyen, qu'il incombe de s'y attacher, sur le terrain même de l'action quotidienne.
Ceci ne signifie pas que les Etats n'aient plus rien à y faire. Quitte à nous répéter, nous réaffirmons notre postulat de départ. Internet n'est pas une technique de communication supplémentaire, c'est un mode de relation qui introduit, à l'échelle planétaire, des modifications aussi importantes que l'imprimerie au 15e siècle ou la téléphonie au 20e.
Les acteurs économiques, politiques et sociaux doivent gérer cette nouvelle dimension.
Les Pouvoirs Publics ont à jouer effectivement leur rôle, grâce aux réseaux multimédia interactifs, dans tous leurs domaines d'intervention: pouvoir réglementaire, production de services non-marchands, gestionnaires de services publics, responsables de l'éducation nationale, acheteurs de biens et services informatiques et télématiques, financeurs de projets collectifs, et finalement responsables d'une exemplarité à donner aux agents économiques et aux citoyens.
Enfin, face à un phénomène qui par définition transcende les frontières nationales, il convient de mener la nécessaire action nationale en la reliant dès le départ à une démarche européenne.
Si les pays européens ne veulent pas être de simples utilisateurs d'un marché mondial de la communication et de la création dont tous les standards, la production et la valeur ajoutée leurs seraient totalement extérieurs, ils doivent d'urgence avoir une action concertée débouchant sur des résultats rapides -ceci non seulement en termes de contenus, mais aussi en matière industrielle proprement dite.
Comme le note dans un article récent (TIME, numéro spécial Europe, 50 remarkable years) Tim BERNERS-LEE, inventeur du World Wide Web, il n'est pas étonnant que l'Europe ait aujourd'hui du retard dans presque tous les domaines vu le rôle des USA dans le développement d'Internet et l'effet négatif des monopoles de télécommunications en Europe. Mais les Etats Européens peuvent encore réagir:
" Il y a peut-être des choses que les Etats européens pourraient encore faire pour diminuer leur retard. Le monde de l'entreprise doit certes comprendre qu'à l'époque du Web, si l'on attend la manne publique pour initier un projet, l'on arrive probablement trop tard sur le marché. Si l'idée est bonne, il faut simplement la mettre en oeuvre. Cependant, il demeure des actions dont les gouvernements pourraient sans doute faciliter la réalisation....soutenir fortement la recherche pure, particulièrement dans des laboratoires pluridisciplinaires et plurinationaux comme le CERN.... Dans l'immédiat, le réseau transatlantique Internet est surchargé, rendant les temps d'accès tellement longs que l'outil devient inutilisable. Si l'Europe tient à se hisser dans le cyberespace, il lui faut améliorer les liaisons entres les pays européens eux-mêmes, ainsi qu'avec l'Amérique du Nord. Au cas où le jeu du marché ne répondrait pas à ce besoin, ce serait aux gouvernements de s'y attacher. Cela fait, l'utilisation d'Internet se développera véritablement en Europe même ".
